基于新發(fā)展理念的鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)

摘 要：鄉(xiāng)村社會的有效治理事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)乎“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)。目前的鄉(xiāng)村治理模式在實踐過程中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，本文以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的內(nèi)涵和外延為視角，針對鄉(xiāng)村治理主體、治理方式、治理過程、治理規(guī)范等方面存在的突出問題提出對策建議，共創(chuàng)法治、文明、開放、和諧的鄉(xiāng)村共同體。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展理念 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 村民自治

中共十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是管全局、管根本、管長遠的導(dǎo)向。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對“三農(nóng)”工作的重大決策部署。基于新發(fā)展理念的鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)，致力于把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個更加有序、更加開放、更具活力的新型社會生活共同體。

一、問題的提出

基層治理狀況是國家治理體系和治理能力有效程度的集中體現(xiàn)?！班l(xiāng)政村治”體制是當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項基本政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的一級國家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下按照居民居住地區(qū)設(shè)立群眾性自治組織的村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的法定關(guān)系界定為指導(dǎo)與協(xié)助。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，出現(xiàn)了治理能力不足、治理過程不規(guī)范、治理績效不容樂觀等值得關(guān)注的問題。

不同學(xué)者基于不同角度對鄉(xiāng)村治理進行界定。黨國英認為鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動[1]。張潤澤和楊華認為鄉(xiāng)村治理是綜合治理，農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化社會等諸元素都統(tǒng)攝進來，而不囿于單純民主化治理的村民自治[2]。王長安認為鄉(xiāng)村治理包括鄉(xiāng)村建設(shè)、村民自治和新農(nóng)村建設(shè)等[3]。良好的鄉(xiāng)村治理至少具備三個方面，獲得政治支持與民眾信任，提供良好的公共服務(wù)滿足社會需要，有效管理沖突和健全的沖突解決機制。學(xué)術(shù)界針對我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，研究并提出“三下沉三整合”模式、新鄉(xiāng)賢治理、“第一書記”引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理等框架。但從長遠發(fā)展來看，某一地區(qū)的行政環(huán)境所產(chǎn)生并形成的治理框架，不具有一般性，難以有效應(yīng)對不同村莊治理的現(xiàn)實問題和特殊需求，是否適用必須加以研究后才可以判定。

鄉(xiāng)村治理是變化、動態(tài)的過程，理論深化和現(xiàn)實發(fā)展提出系統(tǒng)化研究的需要。德治、法治、自治相結(jié)合的多元網(wǎng)絡(luò)治理模式將是未來走向。本文圍繞新發(fā)展理念，著眼于新時代背景下鄉(xiāng)村社會面臨的突出問題和發(fā)展困境，提出鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)的建議和對策，以整合鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，重新獲得發(fā)展活力，使鄉(xiāng)村發(fā)展更具協(xié)調(diào)性、平衡性和可持續(xù)性。

二、鄉(xiāng)村治理面臨的問題

隨著“鄉(xiāng)政村治”模式在實踐過程中的推移，其積極影響正在逐漸減退，負面影響正在顯現(xiàn)甚至擴大，弊端日益暴露。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)指導(dǎo)越位、缺位和錯位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門自身職責(zé)的認知能力不足，發(fā)揮職能的機制建設(shè)和具體實踐運作方式上存在一定缺陷，限制性規(guī)章制度過多過細，對政策工具選擇搭配不當(dāng)，在鄉(xiāng)村治理過程中所干預(yù)的范圍和力度仍然存在超過其職責(zé)的現(xiàn)象，更多行使“下達”而忽視“上傳”職能。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門本位主義明顯，工作重心放到經(jīng)濟建設(shè)上，為了強調(diào)政績優(yōu)異忙于招商引資和征地拆遷，甚至出現(xiàn)權(quán)力與利益的糾葛，不惜引進一些高污染高消耗的產(chǎn)業(yè)項目來拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展陷入困境。

（二）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)受阻

農(nóng)村社區(qū)是新時期推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項為人民謀福利的偉大工程，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要戰(zhàn)略。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目前還處于探索和實踐階段。社區(qū)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理布局，土地利用率低、資源浪費、區(qū)域銜接不合理；社區(qū)建設(shè)資金投入不足，無法持續(xù)輸出供應(yīng)；農(nóng)民現(xiàn)有權(quán)益受損，征地補償標(biāo)準偏低且補償結(jié)構(gòu)不合理；配套措施不完善，服務(wù)體系不健全，無法滿足現(xiàn)階段居民要求；新型社區(qū)與傳統(tǒng)村落間的矛盾和沖突不斷涌現(xiàn)，以上種種問題給社區(qū)建設(shè)帶來重重阻力，鄉(xiāng)與村之間并未形成連動性。

（三）公共物品與公共服務(wù)匱乏

不能有效地回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾日益多樣化和復(fù)雜化的物質(zhì)文化需要和公共服務(wù)需求是治理中的普遍現(xiàn)象。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門搞面子項目與形象工程，投入大量人力物力，卻并未對鄉(xiāng)村公共物品與服務(wù)的發(fā)展做出實質(zhì)性的幫助。其次，鄉(xiāng)村干部缺乏公共責(zé)任意識，搞不切實際的形式主義，公共物品與服務(wù)提供只為應(yīng)付檢查，效率和質(zhì)量大打折扣。最后，村莊沒有獨立的資金來源，致使鄉(xiāng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、留守老人的看護與安全等方面的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給嚴重不足。

（四）蚊蠅腐敗顯現(xiàn)

蚊蠅腐敗是指基層權(quán)力擁有者采用尋租、創(chuàng)租等方式對惠民政策與民生資金的貪占截留、徇私舞弊，緊盯弱勢群體的利益，小官小貪，案件多發(fā)，對黨群干群關(guān)系造成嚴重影響的基層貪污腐敗。村級干部是一個特殊群體，收入普遍較低，職務(wù)職級晉升空間有限，卻掌握著資金的使用權(quán)和分配權(quán)。某些鄉(xiāng)村干部在選舉中利用暗箱操作、賄選等潛規(guī)則上位，并未受過專門培訓(xùn)教育、法紀觀念淡薄，在權(quán)力可以尋租的情況下只顧謀取利益，既沒有能力也沒有意愿處理涉及老百姓切實利益的公共事務(wù)，導(dǎo)致政治信任下降。

（五）村民參與意識缺乏

從村民自治制度的法理內(nèi)容來看，村民自治是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，達到村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民的主人翁意識不強，參與意識、參與程度和維護權(quán)益的積極性一直不高。鄉(xiāng)村教育不規(guī)范造成居民的治理能力和技巧的缺失，民主管理機制不健全造成村民參與治理活動的數(shù)量有限，傳統(tǒng)管理理念造成村民參與的冷漠，鄉(xiāng)村社會成員定位和行為規(guī)范模糊不清，大多數(shù)人對于鄉(xiāng)村治理的關(guān)心和重視程度不夠，造成的結(jié)果就是村民的權(quán)利和切身利益得不到保障，被其他組織所擠占。

三、鄉(xiāng)村治理發(fā)展困境的深層次原因

鄉(xiāng)村社會治理具有復(fù)雜性與歷史性，無法做到“破”與“立”，合法性的削弱、治理理念的沖突和治理資源的缺乏等因素造成鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)困境。

一是鄉(xiāng)村治理模式改革與重構(gòu)是涉及多方面利益關(guān)系的系統(tǒng)“工程”，涉及黨組織、地方政府、村民自治組織、社會組織、農(nóng)民群眾等，在這樣的情況下，折中方案往往被選擇，治理成效與預(yù)期存在差距。

二是鄉(xiāng)村治理模式改革所涉及到的部分部門、官員的技能不足，其他參與主體發(fā)展不成熟，公眾參與能力與意愿不夠，構(gòu)建上下互動、橫向連動、協(xié)商溝通、積極主動的鄉(xiāng)村治理模式陷入困境。

三是鄉(xiāng)村治理工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，職責(zé)權(quán)限交叉重疊，鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)存在爭奪，遇到具體問題時又出現(xiàn)相互推諉和相互扯皮，無法有效地整合鄉(xiāng)村社會的各種資源。

四是國家惠民富民政策力度加深，投入的民生資金和資源增多，而中國國土面積大，基層難管理，蚊蠅腐敗被調(diào)查的概率低、被懲處的力度不夠，其中一些道德素質(zhì)低下的墨守成規(guī)者、徇私舞弊者甚至?xí)檬种械臋?quán)力維護既得利益，延緩甚至阻礙治理改革。

五是治理人才缺乏，鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)空心化，熟人社會具有相對封閉性，默認治理“內(nèi)生性原則”，人口外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英與政治精英流失，新生力量難以進入，致使農(nóng)村建設(shè)人才儲備不足和發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)定。

六是鄉(xiāng)村治理資金匱乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力有限，社會團體捐贈資金不足，鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，經(jīng)濟增長動力不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入不足，影響到鄉(xiāng)村治理的社會效益和整體效果。

四、鄉(xiāng)村治理模式的新走向：自治、法治與德治

黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為更好地管理鄉(xiāng)村生活空間指明方向，以德治作基石，法治為保障，真正實現(xiàn)自治，三者有機統(tǒng)一，相輔相成。

（一）自治

自治不僅是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方式，也是最終要達到的目標(biāo)。村民自治制度的核心內(nèi)容是“四個民主”，民主化是自治的本質(zhì)特征和要求。村民獨立自主地支配自己的合法權(quán)益和做出合法行為選擇是其重要表現(xiàn)[4]。鄉(xiāng)村居民自主選擇生活方式、對生活中的事務(wù)能夠自主決策、參與到村莊內(nèi)部共同事務(wù)的決策。民主化作為鄉(xiāng)村居民的社會生活方式，需要優(yōu)化物質(zhì)條件，完善民主路徑，發(fā)揚民主精神，從而在社會生活領(lǐng)域中形成現(xiàn)代人文環(huán)境和民主化的風(fēng)尚。

（二）法治

全面推進依法治國的背景下，鄉(xiāng)村治理要做到用法律管權(quán)、依法律辦事。法律規(guī)范構(gòu)成鄉(xiāng)村社會治理的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理實踐的機制、過程和結(jié)果都需要遵循和符合法律規(guī)范[5]。村民自治通過行為自律達到理性化，依靠法律規(guī)范規(guī)制行為選擇。地方政府依法管理農(nóng)村社會事務(wù)，用法律法規(guī)調(diào)整政府、村民自治組織、村民之間的關(guān)系，確保行政權(quán)力在法律框架范圍內(nèi)行使。政府部門和紀檢部門依法嚴厲打擊和懲處徇私舞弊、貪贓枉法行為，力保鄉(xiāng)村治理資金和資源的合理使用。

（三）德治

儒家思想是中國傳統(tǒng)社會的主流思想，仁學(xué)強調(diào)德在治理國家中的作用，素有半部《論語》治天下的論斷。將德治納入鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，增強鄉(xiāng)村自治和法治的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同[6]。德治應(yīng)在繼承傳統(tǒng)德治思想優(yōu)良成分的基礎(chǔ)上，以集體主義為原則，以人民為中心，塑造優(yōu)良的鄉(xiāng)村內(nèi)涵，將道德規(guī)范融入鄉(xiāng)規(guī)民約，增強村民的認同感和責(zé)任感，共同維護鄉(xiāng)村秩序與規(guī)則。

五、鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)的對策建議

新發(fā)展理念具有戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性，必須貫穿于鄉(xiāng)村社會治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。應(yīng)對發(fā)展環(huán)境變化，把握發(fā)展主動權(quán)，網(wǎng)絡(luò)治理模式將是未來選擇。

（一）樹立“創(chuàng)新”理念，提升治理效能

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，須貫穿于黨和國家在鄉(xiāng)村的各項工作，推動理論、制度和文化創(chuàng)新。基層治理方式進行了探索，如“三下沉三整合”治理體系，黨組織、村民自治、管理服務(wù)下沉，整合人力人才、資源資金和管理平臺[7]；新鄉(xiāng)賢治理以自身權(quán)威實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理活動有序開展的介入或嵌入過程，實現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)村的再組織，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國家與社會間搭建起新型溝通機制[8]；機關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書記”，成為發(fā)展的引領(lǐng)者，村黨支部和村委會的協(xié)商者，基層黨組織建設(shè)的組織者，好政策的傳遞者[9]?，F(xiàn)有的框架無法對大量鄉(xiāng)村形成統(tǒng)一調(diào)適，難以針對不同村莊的發(fā)展形成指導(dǎo)。有效的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)是自治、法治與德治的統(tǒng)一體，在傳統(tǒng)資源和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，積極探尋新路徑。

（二）建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，城鄉(xiāng)“協(xié)調(diào)”發(fā)展

協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，重點在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是把農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局中通盤籌劃。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)是政府引導(dǎo)，各行業(yè)、企業(yè)、村莊和農(nóng)民共同開發(fā)，多層次的社會參與合力推進。農(nóng)村社區(qū)有一村一社區(qū)、一村多社區(qū)和多村一社區(qū)的模式，需因地因村制宜、注重實效，尊重農(nóng)村建設(shè)的客觀規(guī)律和基層的實踐創(chuàng)造，以不同的思路搞建設(shè)。另外，社區(qū)管理和服務(wù)平臺起重要的支撐作用，基層政府應(yīng)從社會管理實施有效和便民出發(fā)，通過政策干預(yù)和財政支持，引導(dǎo)醫(yī)療保健、生態(tài)環(huán)境、文化教育、體育設(shè)施、家政服務(wù)進入社區(qū)，促進社會資源向鄉(xiāng)村有序流動。

（三）培育“綠色”經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展、特色農(nóng)業(yè)、景觀保持、文化挖掘的發(fā)展戰(zhàn)略和綱領(lǐng)，形成可持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，合作和聯(lián)合為紐帶，社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。“土地托管”是新型農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營模式，依托全程托管、勞務(wù)托管、訂單托管，組織分散農(nóng)戶，高效配置資源，滿足生產(chǎn)要求[10]。另一方面，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟。Reichel和Lowengart指出鄉(xiāng)村旅游是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)或替代產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村莊挖掘生態(tài)、文化、傳統(tǒng)資源，兼顧獨特內(nèi)涵與時代特色，有條件地打造生態(tài)田園型、意境體驗型、村寨群落型等模式，幫助農(nóng)民就近創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（四）堅持信息公開，形成“開放”治理

開放是國家發(fā)展繁榮的必由之路，充分運用先進的科學(xué)知識和有益的管理經(jīng)驗。信息化水平的大幅提升是全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，公開透明是法治政府和服務(wù)型政府的基本要求。鄉(xiāng)村治理應(yīng)堅持以公開促規(guī)范、以公開促服務(wù)，圍繞權(quán)力運行全流程和政務(wù)服務(wù)全過程，圍繞社會廣泛關(guān)注、事關(guān)群眾切身利益的重大事項，重點對村級黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、財務(wù)進行公開，確保公開內(nèi)容真實可信、過程有據(jù)可查、結(jié)果公平公正，真正使“蚊蠅腐敗”失去生存的土壤。推進基層政務(wù)公開，做好決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開，利用新媒體和新技術(shù)加強政策解讀，信息有效、過程透明，充分保障公眾的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而達到卓有成效的治理效果。

（五）多元治理主體，“共創(chuàng)”合作網(wǎng)絡(luò)

共享理念的內(nèi)涵是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享，共建也是共享的過程。多元主體合作共治的網(wǎng)絡(luò)治理格局權(quán)責(zé)明晰化，關(guān)系規(guī)范化。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村基層黨組織通過思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理，順應(yīng)時代做出規(guī)劃調(diào)整，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供長效機制；堅持村民自治制度，發(fā)揮村委會的組織功能，廣大村民通過村民代表大會、村民會議有效參與和反饋；激發(fā)和豐富鄉(xiāng)村社會組織，重點發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、公益機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)等機構(gòu)；培育鄉(xiāng)村精英和經(jīng)濟能人，使其成為重要的引領(lǐng)者、參與者和監(jiān)督者，作為聯(lián)系紐帶整合鄉(xiāng)村共同體；吸納專家學(xué)者作為智庫，運用其豐富的理論知識，借鑒其深入調(diào)研提出的行之有效的建議。

鄉(xiāng)村依然是村民居住和生活的重要社會空間，鄉(xiāng)村治理則是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是具有內(nèi)在聯(lián)系的集合體，構(gòu)建鄉(xiāng)村和諧社會一定要深化認識，同一貫徹。發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民是時代賦予的重大使命，探索與完善鄉(xiāng)村治理模式，開拓治理的新境界，任重而道遠。

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作者簡介：楊潤紅（1993.7—），女，漢族，籍貫：河南靈寶人，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，17級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：行政管理，研究方向：地方政府治理與績效管理。

基金項目：陜西省級政協(xié)協(xié)商民主實踐研究（2015E008）。