試論新發(fā)展理念下的創(chuàng)新型政府建設(shè)

吳勝鋒

摘 要：在以創(chuàng)新為首的新發(fā)展理念下，以政府創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)家創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代趨勢(shì)。針對(duì)當(dāng)前政府創(chuàng)新面臨的動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)、機(jī)制不全等方面的困境，必須在增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、提升創(chuàng)新能力和健全創(chuàng)新機(jī)制等方面探尋有效路徑。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展理念；創(chuàng)新型政府；建設(shè)

中圖分類號(hào)：D220 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

黨的十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念。創(chuàng)新居于首要位置，是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。要真正使創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會(huì)蔚然成風(fēng)，加快創(chuàng)新型政府建設(shè)勢(shì)在必行。

一、建設(shè)創(chuàng)新型政府的重大現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化。黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)，適時(shí)提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，提出建設(shè)“創(chuàng)新型政府”，深度契合了時(shí)代發(fā)展要求，意義十分重大。

（1）建設(shè)創(chuàng)新型政府有利于提升黨的執(zhí)政能力。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是以黨代政。黨制定的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)必須由政府組織實(shí)施。為應(yīng)對(duì)發(fā)展新矛盾新挑戰(zhàn)，黨中央適時(shí)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”極具戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和引領(lǐng)性的五大發(fā)展理念。五大發(fā)展理念的提出，“十三五規(guī)劃”的制定、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的確立都離不開各級(jí)政府的正確貫徹和有效落實(shí)。實(shí)踐證明，如何貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策沒有現(xiàn)成的答案，需要各級(jí)政府勇敢突破舊觀念、舊體制和老辦法的束縛，創(chuàng)造性地開展工作。因此，加強(qiáng)創(chuàng)新型政府建設(shè)，提升政府創(chuàng)新能力對(duì)提升黨的執(zhí)政能力有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（2）建設(shè)創(chuàng)新型政府有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面還存在一些比較突出的問題需要改進(jìn)，如怎樣提高政府決策的科學(xué)化、民主化；如何避免政府管理職能的越位、缺位和錯(cuò)位；如何科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，做到科學(xué)合理配置職能；如何降低行政成本，提高行政效率；如何減少管理活動(dòng)中弄虛作假、形式主義等；如何規(guī)范政府行為，做到依法行政；如何防止政府管理中的“公共利益部門化”，等等。這些都迫切要求政府對(duì)自身管理體制和管理行為進(jìn)行改革創(chuàng)新。

（3）建設(shè)創(chuàng)新型政府有利于引領(lǐng)創(chuàng)新型國(guó)家、創(chuàng)新型社會(huì)建設(shè)。現(xiàn)代創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，政府在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的主導(dǎo)作用。加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變，調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制，對(duì)完善國(guó)家創(chuàng)新型制度、健全國(guó)家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化都具有十分重大的意義。此外，在大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新的創(chuàng)新型社會(huì)建設(shè)中，政府創(chuàng)新是社會(huì)創(chuàng)新的表率。政府創(chuàng)新能力的加強(qiáng)，不僅能為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境、基礎(chǔ)條件和公共服務(wù)平臺(tái)，而且還能為之作出表率，積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化氛圍。因此，建設(shè)創(chuàng)新型政府對(duì)創(chuàng)新型國(guó)家和創(chuàng)新型社會(huì)的建設(shè)具有強(qiáng)大的引領(lǐng)作用。

二、當(dāng)前政府創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，我國(guó)政府一直致力于以政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼畡?chuàng)新，其創(chuàng)新勇氣之大、創(chuàng)新方法之多、創(chuàng)新效果之佳前所未有，有效地推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，當(dāng)前我國(guó)的政府創(chuàng)新依然面臨著重重阻力和障礙，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1）政府創(chuàng)新動(dòng)力不足。黨的十八大以來，黨中央把創(chuàng)新發(fā)展提高到事關(guān)國(guó)家和民族前途命運(yùn)的高度，擺到了國(guó)家發(fā)展全局中的核心位置。新一屆政府上任伊始，也正式提出了建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)。對(duì)地方政府而言，其創(chuàng)新動(dòng)力并不強(qiáng)勁，中央一頭熱，地方一頭冷的現(xiàn)象確有存在。主要表現(xiàn)在：一是改革創(chuàng)新的固有風(fēng)險(xiǎn)消減了地方政府創(chuàng)新的愿望。任何一項(xiàng)改革創(chuàng)新都不可避免地存在風(fēng)險(xiǎn)，人都有趨利避害的天性，政府亦是如此。二是中國(guó)的傳統(tǒng)文化和官場(chǎng)政治影響了政府創(chuàng)新熱情。在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年治理實(shí)踐中，穩(wěn)定和秩序一直以來都是統(tǒng)治者恪守的政治鐵律。這種思想一直延續(xù)至今，并深深地影響地方政府官員的治理理念。三是利益格局的固化阻礙了地方政府創(chuàng)新的進(jìn)程。經(jīng)過30多年的改革創(chuàng)新后，利益格局基本形成，利益關(guān)系固化下來，改革創(chuàng)新必然觸及利益，因此很容易引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。

（2）政府創(chuàng)新能力不強(qiáng)。創(chuàng)新不僅需要思想觀念的轉(zhuǎn)換，更需要能力素質(zhì)的支撐。當(dāng)前我國(guó)政府創(chuàng)新能力不強(qiáng)主要表現(xiàn)在：一是政府官員創(chuàng)新能力不強(qiáng)。我國(guó)的政府創(chuàng)新很多都是“一把手”工程，主要由政府及其部門的主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，可以說，“一把手”的能力素質(zhì)很大程度上決定了政府有無創(chuàng)新和創(chuàng)新能力的大小。當(dāng)前各級(jí)地方政府及政府部門“一把手”的創(chuàng)新能力并不樂觀。二是普通公務(wù)員的創(chuàng)新能力不強(qiáng)。在日常工作中，普通公務(wù)員一般都習(xí)慣于按部就班的貫徹落實(shí)上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)的決策部署，加之創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的存在，創(chuàng)新很多時(shí)候被認(rèn)為是費(fèi)力不討好的事情，因此創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性并不高。三是政府創(chuàng)新熱衷于單打獨(dú)斗，不善于發(fā)揮社會(huì)參與的作用。由于某些創(chuàng)新項(xiàng)目具有一定的保密性、風(fēng)險(xiǎn)性和敏感性，某些政府創(chuàng)新決策和實(shí)施工程中都排除了專家學(xué)者和社會(huì)公眾的參與，這對(duì)提高政府創(chuàng)新決策的民主性、科學(xué)性和可操作性都是極其不利的。

（3）政府創(chuàng)新機(jī)制不全。政府創(chuàng)新離不開一整套與之相適應(yīng)的完備的創(chuàng)新機(jī)制。實(shí)踐中，當(dāng)前我國(guó)政府的創(chuàng)新機(jī)制還存在諸多不完善的方面。主要表現(xiàn)在：一是創(chuàng)新決策機(jī)制不健全。政府的決策機(jī)制至今仍是以部門決策為主，從中央到地方均缺乏綜合性的決策機(jī)構(gòu)，某個(gè)部門或行業(yè)的創(chuàng)新難以引起決策層的關(guān)注，致使很多優(yōu)秀的創(chuàng)新實(shí)踐沒能及時(shí)上升為正式的制度和政策，從而得不到鞏固和推廣。二是創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不健全。創(chuàng)新需要激勵(lì)，政府創(chuàng)新離不開一整套可持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制。雖然我們有“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選，但現(xiàn)有的薪酬機(jī)制、晉升機(jī)制并沒有將鼓勵(lì)創(chuàng)新考慮進(jìn)去，“出頭椽子先爛”的心理依然存在于各地的政治生態(tài)中，一錯(cuò)抵千功現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)，無形中挫傷創(chuàng)新者的積極性和主動(dòng)性。三是創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制不健全。

三、建設(shè)創(chuàng)新型政府的路徑選擇

建設(shè)創(chuàng)新型政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。必須從增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、提升創(chuàng)新能力、完善創(chuàng)新機(jī)制三方面著手。

（1）要增強(qiáng)政府創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力。建設(shè)創(chuàng)新型政府，首先必須解決想創(chuàng)新的問題，即政府創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力問題。否則任何迫于壓力的創(chuàng)新，最后都只可能成為勞民傷財(cái)?shù)摹皞蝿?chuàng)新”。增強(qiáng)政府創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，一要認(rèn)清形勢(shì)，牢固樹立創(chuàng)新意識(shí)。從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，到創(chuàng)新發(fā)展被列為引領(lǐng)中國(guó)發(fā)展的五大理念之首；從“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”被寫入政府工作報(bào)告，再到近期提出的國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)等，都充分地表明創(chuàng)新已經(jīng)成為了國(guó)家戰(zhàn)略層面引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，被放在了國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。對(duì)未來的中國(guó)而言，以政府創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)家創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代趨勢(shì)，任何排除與抵制改革創(chuàng)新的政府都是沒有出路的政府。因此，對(duì)各級(jí)地方政府而言，都必須牢固樹立創(chuàng)新意識(shí)，自覺增強(qiáng)政府創(chuàng)新的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。二要更新觀念，勇于開拓創(chuàng)新。觀念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的前提。政府創(chuàng)新，首要的是政府官員的觀念要?jiǎng)?chuàng)新，實(shí)踐證明，政府官員缺少或沒有創(chuàng)新思維和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在實(shí)際工作中既不能帶領(lǐng)下屬開展創(chuàng)新實(shí)踐，也不能發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮蘊(yùn)藏在下屬中的首創(chuàng)精神和聰明智慧，政府創(chuàng)新必將成為無源之水無本之木。

（2）要努力提升政府創(chuàng)新能力。人是創(chuàng)新的核心要素。政府創(chuàng)新能力的整體提升必須凝聚政府官員、普通公務(wù)員、專家學(xué)者和群眾的創(chuàng)新合力。一要提升政府官員的創(chuàng)新能力。政府官員的創(chuàng)新能力不是與生俱來的，必須通過后天的努力學(xué)習(xí)予以提升。古人云：“博觀而約取，厚積而薄發(fā)?！币簿褪钦f，只有廣見博識(shí)，才能取其精華；只有積累豐厚，才能用得巧妙。作為政府官員必須牢固樹立創(chuàng)新思維，多到政府創(chuàng)新發(fā)達(dá)城市學(xué)習(xí)，多到國(guó)外考察學(xué)習(xí)，要善于借鑒其他地方和國(guó)外政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。二要激發(fā)普通干部的創(chuàng)新活力。要深化干部人事制度改革，選賢任能，把具有創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力的干部提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，鼓勵(lì)和支持他們?cè)诠ぷ髦胁粩鄤?chuàng)新，通過他們的創(chuàng)新去帶動(dòng)政府工作的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新能力的提高。三要重視知識(shí)精英和社會(huì)公眾在政府創(chuàng)新中的作用。專家學(xué)者不僅能在理論創(chuàng)新上提供指導(dǎo)，而且還能對(duì)具體創(chuàng)新方案進(jìn)行修正，同時(shí)還能防止政府官員創(chuàng)新中的自利傾向。因此政府創(chuàng)新過程中，要充分發(fā)揮咨詢、研究、智囊機(jī)構(gòu)的作用。

（3）要建立健全政府創(chuàng)新機(jī)制。完善的政府創(chuàng)新機(jī)制是激發(fā)和保持政府持續(xù)創(chuàng)新的可靠保障。建立健全政府創(chuàng)新機(jī)制必須從如下幾方面著力。一要完善政府創(chuàng)新民主決策機(jī)制。要依法建立和完善政府創(chuàng)新民主決策制度、政務(wù)公開制度和官員的責(zé)任追究制度，變過去的關(guān)門決策為開門決策，實(shí)行專家咨詢制度、社會(huì)公示制度和聽證制度，使創(chuàng)新決策更為科學(xué)、更為民主，真正做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策。二要建立健全政府創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。成功的創(chuàng)新能帶來巨大的社會(huì)效益，同時(shí)創(chuàng)新也不可避免地存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新活動(dòng)的這種雙重性，要求政府必須建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制，給創(chuàng)新者以人力、物力、財(cái)力、信息和政策的保證，形成足夠強(qiáng)大的激勵(lì)力量，激發(fā)人們的創(chuàng)新積極性；同時(shí)也要明確創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界限，降低創(chuàng)新者為創(chuàng)新所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，支持敢冒風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新者，獎(jiǎng)勵(lì)為政府創(chuàng)新做出重大貢獻(xiàn)的創(chuàng)新者。三要完善政府創(chuàng)新監(jiān)督管控機(jī)制。要建立政府或部門“一把手”政府創(chuàng)新決策責(zé)任追究制度，堅(jiān)決杜絕利用政府創(chuàng)新之名行政績(jī)工程、形象工程之實(shí)。政府或部門“一把手”要對(duì)任期內(nèi)實(shí)施的創(chuàng)新項(xiàng)目和創(chuàng)新工程負(fù)第一責(zé)任，重大創(chuàng)新項(xiàng)目要簽訂責(zé)任狀，責(zé)任追究應(yīng)該持續(xù)到項(xiàng)目實(shí)施完成。總而言之，創(chuàng)新成為時(shí)代的主旋律，政府創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)家創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。各級(jí)政府要進(jìn)一步解放思想，善于總結(jié)地方政府改革創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)增強(qiáng)改革創(chuàng)新的主動(dòng)性和責(zé)任心，努力破除阻礙科學(xué)發(fā)展的體制瓶頸，確保自身始終走在改革創(chuàng)新的 最前列。

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