教育政策執(zhí)行的概念、屬性與內(nèi)在價值分析

黃斯嫄

【摘要】教育政策的規(guī)劃和制定是與教育發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)果，但是空有政策并不能解決教育發(fā)展中遇到的問題，因為教育政策的制定、實施、完善、實現(xiàn)是一個動態(tài)過程，其中存在不少不確定因素，這就使教育政策的執(zhí)行顯得尤其重要。如果教育政策執(zhí)行不到位，那么再科學(xué)的政策也將是一紙空文，沒有任何價值。當(dāng)前，我國政府對教育政策的制定和執(zhí)行給予了高度重視，尤其是在政策執(zhí)行過程中，如何將教育政策真正落實到位、實現(xiàn)預(yù)期執(zhí)行目標(biāo)已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急?；诖?，本文首先闡述了教育政策執(zhí)行的概念，并對其屬性和內(nèi)在價值進行詳細(xì)分析，旨在為教育政策的有效執(zhí)行提供一些有益的理論參考。

【關(guān)鍵詞】教育政策 執(zhí)行 概念 屬性 內(nèi)在價值

【中圖分類號】G40 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2019）02-0231-02

引言

美國學(xué)者艾利森指出，政策目標(biāo)的實施過程中，方案僅占10%，執(zhí)行則占90%。由此可見政策執(zhí)行的重要性。教育政策是關(guān)系到社會發(fā)展、國民素質(zhì)、國家綜合實力的根本性政策。但是從當(dāng)前教育政策執(zhí)行實際情況來看，其中還存在不少偏差，造成這些偏差的原因有主觀因素同時也有客觀因素，如果教育政策執(zhí)行不到位，將難以滿足教育創(chuàng)新發(fā)展的需求。在教育政策執(zhí)行理論研究方面相對滯后，這就使政策執(zhí)行過程中缺乏必要的理論指導(dǎo)。針對這一問題，針對教育執(zhí)行政策的概念、屬性及內(nèi)在價值進行分析有一定的理論意義和實踐指導(dǎo)價值。

一、教育政策執(zhí)行的概念分析

“教育政策執(zhí)行”指政策落實過程中執(zhí)行者結(jié)合政策要求、國家法律法規(guī)、內(nèi)外環(huán)境特點、政策指導(dǎo)精神等所采取的措施、方法、舉措的動作過程。在教育政策執(zhí)行中，要靈活統(tǒng)一，遵循原則，以政策精神為指導(dǎo)，結(jié)合具體執(zhí)行環(huán)境進行靈活調(diào)整。無論采取怎樣的執(zhí)行措施，最終目的都是為了教育政策更好的執(zhí)行。教育政策的執(zhí)行具有前瞻性，關(guān)系到未來教育事業(yè)的發(fā)展，在制定過程中雖然盡可能對未來執(zhí)行環(huán)境進行預(yù)測，但是，預(yù)期與實際執(zhí)行總會存在或多或少的偏差。在本課題研究中，則側(cè)重于政策環(huán)境對教育政策執(zhí)行的推動、約束、強化、阻礙作用的研究。從教育政策執(zhí)行實踐來看，多數(shù)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差都與教育環(huán)境的改變有密切關(guān)系。

二、教育政策執(zhí)行的屬性

（一）教育政策執(zhí)行是教育政策精神與政策環(huán)境的統(tǒng)一

政策精神是指導(dǎo)教育政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，政策方案則是執(zhí)行的具體依據(jù)。政策方案一方面體現(xiàn)出教育政策精神的細(xì)化和具體執(zhí)行方向，另一方面又體現(xiàn)出政策環(huán)境對政策執(zhí)行的具體要求。在教育政策執(zhí)行中，不但要滿足政策精神主旨，同時還要適應(yīng)教育環(huán)境不斷發(fā)展變化的需求，從而實現(xiàn)執(zhí)行環(huán)境和政策精神的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政策精神為執(zhí)行提供了重要的原則依據(jù)，界定了政策執(zhí)行的邊界。如果在政策執(zhí)行中忽視其原則性，那么就會造成替代政策的出現(xiàn)，從而加劇執(zhí)行偏差。

政策執(zhí)行環(huán)境是落實各項教育政策的必然要求，是保證教育政策得以落實的基礎(chǔ)。如果在教育政策執(zhí)行中忽視環(huán)境因素，則會造成政策執(zhí)行出現(xiàn)教條化弊端。政策環(huán)境涵蓋了技術(shù)、資金、具體執(zhí)行等要素，同時還包括文化傳統(tǒng)、公序良俗以及社會發(fā)展需求等大環(huán)境因素。

從當(dāng)前教育政策執(zhí)行實際情況來看，政策精神與執(zhí)行關(guān)系的協(xié)調(diào)中存在以下問題：一是尚未將教育政策的執(zhí)行與政策精神及其環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在教育政策執(zhí)行中如片面強調(diào)政策精神或者具體方案的落實，但是忽視了政策環(huán)境對最終執(zhí)行的影響。二是在教育政策執(zhí)行中，對于實施環(huán)境較為重視，但是對于價值環(huán)境卻有所忽視。具體到教育政策落實中，我們必須理解價值環(huán)境在政策執(zhí)行中的重要性，才能有目的的分析執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，必須實現(xiàn)不同價值的調(diào)和，才能構(gòu)建更和諧、高效的教育政策。由此可見，教育政策的執(zhí)行根本是價值選擇的結(jié)果。價值選擇不但體現(xiàn)在具體方案的執(zhí)行中，同時也體現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程中，只有滿足其價值環(huán)境才能真正體現(xiàn)政策執(zhí)行的意義。如果與價值環(huán)境出現(xiàn)沖突，則該項教育政策無法獲得大眾的普通認(rèn)同，最終難以實現(xiàn)其執(zhí)行效果。

（二）教育政策執(zhí)行是技術(shù)判斷與執(zhí)行主體價值判斷的統(tǒng)一

在教育政策執(zhí)行中，技術(shù)判斷是結(jié)合人力資源、相關(guān)政策、技術(shù)水平等作出的系統(tǒng)判斷，體現(xiàn)出教育政策執(zhí)行的科學(xué)性。執(zhí)行主體價值判斷則是執(zhí)行主體所表現(xiàn)出對價值傾向的判斷。在政策的具體執(zhí)行過程中，能夠體現(xiàn)出兩者的統(tǒng)一價值。人力資源、政策環(huán)境以及技術(shù)屬于顯性因素，對教育政策執(zhí)行有著直接影響，這種影響力直觀易懂。而執(zhí)行主體的價值判斷則屬于隱性因素，無論是在理論研究還是在實際執(zhí)行過程中都有可能被忽視。

實際上，如果技術(shù)判斷協(xié)同一致，但是由于執(zhí)行主體的價值取向、文化認(rèn)同、成長環(huán)境等存在差異，因此在價值認(rèn)同中必然會存在一定差別，這就進一步增加了自由裁量的風(fēng)險隱患。教育政策怎樣去執(zhí)行、采取怎樣的方法、實現(xiàn)怎樣的預(yù)期目標(biāo)，這些因素與執(zhí)行主體的價值取向和判斷有直接關(guān)系。基于合理性原則，執(zhí)行主體在價值判斷商應(yīng)當(dāng)與主流價值觀保持一致，與教育政策的價值選擇具有高度契合性。但是，由于個人差異的存在，在認(rèn)知理念上會存在一定偏差。如果在教育政策執(zhí)行中，政策精神要求以價值選擇為先決條件，但是執(zhí)行主體則以效率作為先決條件，這就會造成執(zhí)行偏差。由于教育政策執(zhí)行中對于價值判斷的忽視，造成教育政策的執(zhí)行偏差進一步加大。

（三）教育政策執(zhí)行的目標(biāo)是公共教育利益與個人教育利益的統(tǒng)一

公共教育利益是從社會整體出發(fā)現(xiàn)實的教育利益，是個人教育利益的整合。如果教育利益不能落實到具體個人層面，那么公共教育利益也將無從說起。兩者相輔相成、缺一不可，在相互滲透融合中體現(xiàn)出教育政策的執(zhí)行價值。如果以公共教育利益的完善為借口導(dǎo)致個人教育利益受損，那么將背離教育政策的核心主旨。從當(dāng)前教育政策執(zhí)行研究實際來看，對公共利益的理解存在兩個誤區(qū)，一是將兩者對立化，認(rèn)為教育政策是為公共利益服務(wù)的，那么就需要在一定程度上控制個人教育利益的獲得，這樣的思維觀點否定了公共教育利益和個人教育利益的融合滲透關(guān)系，削弱了兩者的互促價值。二是在政策執(zhí)行價值和政策價值的訴求中出現(xiàn)同質(zhì)化問題。教育政策本身是公共政策的一種，但是這并不代表在教育政策的落實中公共價值隨時處于優(yōu)先考慮位置。只有結(jié)合外部環(huán)境和內(nèi)部因素共同考慮，才能實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，爭取教育政策執(zhí)行價值最大化。

（四）教育政策的特殊性與公共政策的普遍性相統(tǒng)一

公共政策需要有鮮明的執(zhí)行目標(biāo)，在內(nèi)容上要務(wù)實求真，具有導(dǎo)向價值和實踐價值，這樣才能實現(xiàn)政策執(zhí)行的深遠(yuǎn)影響，而且在政策執(zhí)行手段上還有一定的強制性。教育政策本身也屬于公共政策的一部分，因此也要突出這一特點。教育政策執(zhí)行的根本目的是為了解決教育發(fā)展中出現(xiàn)的各類問題，因此在政策執(zhí)行中又具有一定的特殊性。

首先，從執(zhí)行效果來看，其滯后性特點明顯，無論教育政策的執(zhí)行手段如何，最終目標(biāo)都是以促進人才素質(zhì)發(fā)展為根本的。但是人才培養(yǎng)需要一個長期過程，正所謂“百年樹木十年樹人”，人才作用的發(fā)揮需要一定的時間，這使政策效果有一定的滯后性。這就需要在政策執(zhí)行中有長遠(yuǎn)計劃和科學(xué)部署，切不可急于求成，更不能因為短期內(nèi)看不到政策效果而頻繁改動，這樣會造成政策執(zhí)行過程中人為因素的不利影響。

其次，從執(zhí)行手段來看具有一定的社會性。其它政策的實施成效取決于政策對象，但是，教育政策的實施成效與實施對象并沒有直接關(guān)系，而間接對象對政策執(zhí)行影響力則非常明顯。在教育政策執(zhí)行中，直接對象是學(xué)生、教師以及教育主管部門等，間接對象則是學(xué)生家長以及其他公共部門。如果教育政策不能得到間接對象的支持，尤其是不能獲得學(xué)生家長的支持，那么其執(zhí)行力度則被嚴(yán)重削弱。譬如素質(zhì)教育政策在推行過程中的主要阻力來自于家長的不理解和不支持。因此，在教育政策執(zhí)行中，必須獲得社會大眾的支持才能保證其落到實處，這就需要進一步加大教育政策的宣傳力度，這也是當(dāng)前國家教育政策執(zhí)行的重點和難點問題。

（五）教育政策執(zhí)行是公平與效率價值在實踐中的統(tǒng)一

教育政策執(zhí)行必須體現(xiàn)出公平和效率特點，尤其是公平更是教育政策執(zhí)行的首要價值因素，效率則是在實現(xiàn)教育公平基礎(chǔ)上的價值提升，在具體政策執(zhí)行中，要最大限度的實現(xiàn)公平和效率的協(xié)同一致。雖然教育公平始終處于教育政策價值的首要位置，但是在具體執(zhí)行中并不是公平永遠(yuǎn)優(yōu)于效率。對于兩者要從辯證角度來協(xié)調(diào)，根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境和具體教育對象、教育發(fā)展訴求進行科學(xué)調(diào)整。在特定的教育環(huán)境和社會環(huán)境下，將教育效率置于優(yōu)先位置有時更能體現(xiàn)教育的公平價值。一般來說，在物質(zhì)條件優(yōu)越的環(huán)境下，如果教育公平存在問題，那么就需要首先注重教育公平，實現(xiàn)教育公平之后再提高教育效率。當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟條件發(fā)展良好，物質(zhì)儲備豐富，這就需要在教育政策的執(zhí)行中體現(xiàn)出公平優(yōu)先特點。反之，在社會物質(zhì)條件匱乏、經(jīng)濟發(fā)展落后的背景下，教育政策在實現(xiàn)最大限度公平的基礎(chǔ)上，首先需要重視效率，如果沒有政策執(zhí)行效率，那么公平也將流于形式，與公共政策執(zhí)行的根本要求相悖。譬如在我國改革開放前期，教育政策首要倡導(dǎo)公平，但是在執(zhí)行中則是效率優(yōu)于公平，這是與當(dāng)時社會環(huán)境和教育環(huán)境相契合的正確選擇。

三、教育政策執(zhí)行的內(nèi)在價值

（一）推動教育政策執(zhí)行理論的產(chǎn)生與發(fā)展

在教育政策執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行理論的貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：一是教育政策執(zhí)行理論研究是以執(zhí)行實踐為基礎(chǔ)的，在教育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體通過多方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)所總結(jié)出的經(jīng)驗、規(guī)律、規(guī)范、價值等成為政策執(zhí)行理論研究的基礎(chǔ)，從而為研究理論的形成提供了事實原則和參考依據(jù)。只有通過不斷的實踐驗證和修正調(diào)整，才能使政策執(zhí)行理論趨于完善，進而實現(xiàn)理論與實踐的有機融合，通過研究理論的豐富為教育政策的執(zhí)行提供更可行的理論指導(dǎo)。二是通過實踐有利于驗證政策執(zhí)行理論是否科學(xué)規(guī)范，理論研究是建立在實踐基礎(chǔ)之上的，只有通過執(zhí)行實踐才能清晰的判斷政策執(zhí)行理論是否具有科學(xué)性和可行性。實踐能夠去蕪存菁，對就有理論進行修正和完善，從而提高理論指導(dǎo)的有效性和切適性。三是隨著政策執(zhí)行實踐的不斷豐富，對執(zhí)行理論也提出了新的要求，進而促進了理論研究工作的持續(xù)發(fā)展。正如恩格斯所言，社會對于技術(shù)進步的需求具有強大的推動力，這種動力比十所大學(xué)的推動力量更為強勁。當(dāng)前，教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同的理念認(rèn)知和觀點，如終身教育、素質(zhì)教育等，這就使教育政策執(zhí)行的理論研究更加復(fù)雜，同時也為教育政策的落實完善起到了積極的推助作用。

（二）宣傳與創(chuàng)新教育理念

在教育理念的宣傳中，可以通過學(xué)習(xí)和實踐的方式來實現(xiàn)。首先從學(xué)生方面來說，要從主觀上認(rèn)識并理解當(dāng)前教育理念的內(nèi)容；從實踐角度而言，則需要在實踐中踐行教育理念，這樣才能使教育政策得以落實，才能體現(xiàn)出教育政策執(zhí)行的意義，這一過程同時也是教育理念宣傳滲透的過程。其次，從教育理念的創(chuàng)新層面來說，教育理念是創(chuàng)新認(rèn)知的結(jié)果，是政策主體對于教育環(huán)境所作出的反應(yīng)，教育理念只有落實在實踐中，才能滿足實踐發(fā)展的需要。教育政策執(zhí)行是一個動態(tài)發(fā)展的過程，這一過程中執(zhí)行環(huán)境存在不少不確定因素和發(fā)展性因素，這就需要教育理念與時俱進，才能適應(yīng)環(huán)境變化的要求。

（三）規(guī)范教育對象與主體行為

之所以要規(guī)范教育行為，是因為在教育政策執(zhí)行的過程中，帶有鮮明的強制性和示范性特點。首先，政策執(zhí)行必須具有一定的強制性，才能更好的對政策對象起到約束和規(guī)范作用，以此保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)。在教育政策執(zhí)行中，在價值選擇上具有趨同性，政策系統(tǒng)執(zhí)行需要對政策對象行為進行規(guī)范，這一點也體現(xiàn)出教育政策所具備的工具性特點，同時還能體現(xiàn)出教育管理實踐、政策執(zhí)行的內(nèi)涵價值。其次，在教育政策執(zhí)行中屬于公共權(quán)力的行使，政策主體具備相應(yīng)的行政權(quán)力，而教育政策則關(guān)系到千家萬戶，這就使政策執(zhí)行行為備受社會各界的關(guān)注，同時對教育發(fā)展、創(chuàng)新、完善有著深遠(yuǎn)影響，能夠起到公眾示范作用，并且能夠形成巨大的社會導(dǎo)向作用。

（四）實現(xiàn)教育政策的社會價值和制度價值

公共政策價值可以分為項目、社會、制度三個價值層面。教育政策執(zhí)行有利于解決教育發(fā)展中出現(xiàn)的實際問題，促進社會環(huán)境穩(wěn)定和諧，促進社會制度的持續(xù)完善。從政策執(zhí)行的預(yù)期效果來看，在教育政策執(zhí)行中要保證項目、社會、制度三項價值的統(tǒng)一，其制度價值、社會價值能夠?qū)椖績r值起到一定的指導(dǎo)和約束作用，最終目的則是實現(xiàn)其項目價值，這也是實現(xiàn)公共政策價值的基礎(chǔ)所在。教育政策在執(zhí)行過程中能夠體現(xiàn)出項目價值，在項目價值和與社會、制度價值的融合狀態(tài)下，能夠體現(xiàn)出制度價值和社會價值的載體性特點。從當(dāng)前教育政策執(zhí)行來看，其執(zhí)行價值在項目價值中的體現(xiàn)更為鮮明，也就是其工具價值更為突出，而社會和制度價值則有所忽視，這是教育政策執(zhí)行的內(nèi)涵價值。教育政策執(zhí)行的價值是以社會價值和制度價值為最終體現(xiàn)的，從這一點來看，教育政策的執(zhí)行是也是其價值發(fā)掘、呈現(xiàn)、升華的過程。

結(jié)語

教育政策在執(zhí)行過程中，無論獲得怎樣的結(jié)果，都會對社會教育的發(fā)展造成客觀影響。這就需要在教育制度的執(zhí)行中以審慎、理性的態(tài)度去對待。教育政策的制定和實施動機，必然是為了應(yīng)對社會教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題，如果僅有制定并不能解決問題，問題的解決必須通過政策的實施過程和結(jié)果去實現(xiàn)。教育政策從規(guī)劃、制定到實施、反饋，必須經(jīng)過一個長期、動態(tài)演進的過程，如果執(zhí)行不到位，那么政策再科學(xué)，也難以發(fā)揮其成效。這就需要相關(guān)部門注重政策執(zhí)行的重要性，通過行政監(jiān)督、社會倫理、公眾教化等手段促進教育政策的真正落實，只有這樣才能保證教育政策能效的發(fā)揮。

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