淺析政府綜合財務(wù)報告編制中存在的問題及對策

周旸

【摘 要】 本文闡述了政府綜合財務(wù)報告改革的背景、基本概念及編制必要性， 通過分析在試點編制政府綜合財務(wù)報告過程中存在的問題，結(jié)合操作實踐，從實務(wù)角度來提出有針對性的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 政府綜合財務(wù)報告 編制 問題 對策

—、引言

我國目前實行以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度， 主要反映政府年度預算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但僅實行決算報告制度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，財政部對此高度重視，將其定位為集中支付改革后最重要的財政國庫改革舉措，研究制定了《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》（財庫【2015】212號）等一系列操作性文件，并報經(jīng)國務(wù)院批準于2020年前在全國范圍內(nèi)，全面開展權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告編制工作，建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系，以及相關(guān)公開制度等。作為首批試點編制權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告地區(qū)之一，其實踐對執(zhí)行政府綜合財務(wù)報告制度具有示范作用。本文針對在試編過程中遇到的問題提出相關(guān)的對策及建議。

二、政府財務(wù)報告基本概念及其編制必要性

（一）基本內(nèi)涵

政府財務(wù)報告是以權(quán)責發(fā)生制為編制基礎(chǔ)、以政府會計準則和政府相關(guān)財務(wù)會計制度為編制依據(jù)，全面系統(tǒng)地反映政府受托責任履行情況的綜合報告。按照編制主體不同分為政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。

1.政府部門財務(wù)報告。政府部門財務(wù)報告由政府部門編制，主要反映本部門財務(wù)狀況、運行情況等，為加強政府部門資產(chǎn)負債管理、預算管理、績效管理等提供信息支撐，有利于進一步夯實和厘清部門家底、促進財務(wù)管理能力提升。

2.政府綜合財務(wù)報告。政府綜合財務(wù)報告由政府財政部門編制，主要反映政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性等，全面反映政府家底，為合理配置政府資源、科學安排財政收支提供決策信息支持，可作為考核地方政府績效、開展地方政府信用評級、評估預警地方政府債務(wù)風險、編制全國和地方資產(chǎn)負債表以及制定財政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

（二）編制必要性

編制政府財務(wù)報告是建立現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要基礎(chǔ)性工作，具有重要而深遠的意義。

一是編制政府財務(wù)報告將推動政府資產(chǎn)負債管理水平邁上新臺階。通過全面準確反映政府資產(chǎn)負債狀況，摸清政府“家底”，加強政府資產(chǎn)管理和債務(wù)風險防控，科學開展政府信用評級，提高政府宏觀經(jīng)濟決策能力與水平，促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展。

二是編制政府財務(wù)報告將為考核政府績效提供新支撐。通過準確反映政府成本費用，合理評價政府績效，促進降低政府運行成本、提升政府運行效率。

三是編制政府財務(wù)報告將開啟全面公開政府履責情況的新時代。通過提升政府財政透明度，滿足各有關(guān)方面對政府財務(wù)狀況信息的需求，促進政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。

三、權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告編制存在的問題

（一）政府資產(chǎn)清查難度大。政府綜合財務(wù)報告需要全面、詳細地反應(yīng)政府部門的資產(chǎn)情況。但事實上部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由于建設(shè)時間長，具體財務(wù)信息的獲取和統(tǒng)計存在難度，導致無法入賬。此外，公共部門基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的種類多，也給政府計提并計算折舊帶來相當大的難度。

（二）政府負債的統(tǒng)計和確認難度大。政府綜合財務(wù)報告只針對政府性債務(wù)的統(tǒng)計，而忽略了隱性債務(wù)和或有債務(wù)。因為一些政府融資平臺公司不屬于預算單位，沒有納入部門決算，因此不在試編工作的統(tǒng)計范疇，這會導致政府負債統(tǒng)計不全面。另外地方政府的債權(quán)債務(wù)情況復雜，類型較多并且數(shù)額較大，內(nèi)部抵消操作難度較大，難以準確反映債權(quán)債務(wù)情況，因此無法保證政府綜合財務(wù)報告的可靠性及有效性。

（三）政府會計制度應(yīng)用尚不到位。財政部最新出臺的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》從2019年1月1日起施行，即政府會計由預算會計和財務(wù)會計構(gòu)成，前者一般實行收付實現(xiàn)制，后者實行權(quán)責發(fā)生制。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務(wù)會計核算形成財務(wù)報告，全面、清晰反映政府預算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。但2019年1月1日前行政事業(yè)單位以收付實現(xiàn)制為會計準則記賬，尚未實行雙分錄記賬，因此預算單位直接從決算報表取數(shù)填列政府財務(wù)報告，最終形成的政府部門財務(wù)報告與決算報告數(shù)據(jù)基本一致，僅增加固定資產(chǎn)折舊分錄和資本性支出分錄;若有上下級存在抵銷事項，還需做抵銷分錄。但在實際操作中，有些部門會計核算不規(guī)范，會計核算內(nèi)容不夠細化，未及時處理單位間的對賬差異，有些涉及權(quán)責發(fā)生制需要抵消調(diào)整的事項也未進行處理，導致財務(wù)報告抵消不完全，直接影響政府財務(wù)報告的真實性和準確性。

（四）綜合財務(wù)報告編制系統(tǒng)有待完善。目前省廳開發(fā)了編制政府綜合財務(wù)報告的系統(tǒng)。由于還是試編階段，系統(tǒng)尚有許多需要改進的地方。比如政府部門資產(chǎn)負債表中財政應(yīng)返還額度科目包括預算內(nèi)資金和往來額度，而財政總預算會計賬中的應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余科目只有預算內(nèi)資金，這兩個科目無法通過系統(tǒng)對賬后抵銷，需要手工編制抵銷分錄;其次政府部門資產(chǎn)負債表中財政撥款收入科目包括一般公共預算收入和政府性基金收入，而財政總預算會計賬中的一般公共預算支出科目和政府性基金支出科目是分開的，也無法通過系統(tǒng)匹配完成對賬和抵銷。因此諸如此類事項還需進行改善，才能為政府綜合財務(wù)報告制度改革的順利進行提供保障。

四、完善政府綜合財務(wù)報告編制的對策

（一）加強政府財務(wù)報告系統(tǒng)操作培訓，提升編制人員的專業(yè)素質(zhì)。

加大對政府財務(wù)報告操作系統(tǒng)的培訓力度，如聘請財報系統(tǒng)工程師對各預算單位財務(wù)人員進行政府財務(wù)報告編制步驟、編報流程的實際操作指導，尤其是有關(guān)調(diào)整和抵消分錄以及相關(guān)注意事項，不斷提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。

（二）加快新的政府會計制度規(guī)范化建設(shè)。

目前行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作還存在許多不規(guī)范的問題，直接影響到政府綜合財務(wù)報告的真實性。財政部門作為會計主管部門應(yīng)進一步加強新政府會計制度規(guī)范化建設(shè)，推進信息化建設(shè)。同時加大宣傳政府會計制度和財務(wù)報告制度改革的意義，取得政府各部門和社會各界的理解配合支持，進一步提高對政府財務(wù)報告編制管理工作的認識。

（三）夯實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高政府財務(wù)報告編制精準度。一是進一步清晰界定政府資產(chǎn)的定義和范圍，摸清政府資產(chǎn)家底。特別是對于各行政事業(yè)單位和財政部門代表政府管理的資產(chǎn)，應(yīng)全面清查核實，完善基礎(chǔ)資料，做到賬實、賬表相符，真實、準確、完整地反映，避免漏填漏報。對一些年代久遠的公共基礎(chǔ)設(shè)施加強核實管理。通過分析管理中存在的問題， 建立和完善資產(chǎn)管理的長效機制， 構(gòu)建規(guī)范的資產(chǎn)管理機制和政府綜合財務(wù)報告制度。二是全面清查核實政府負債。建立由多部門參與的政府債務(wù)統(tǒng)籌管理組織體系，成立政府性債務(wù)管理小組，強化對新債舉借、舊債消化、債券置換和再融資債券等方面工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)籌考慮各類政府隱性債務(wù)。三是加強往來款項清理。進一步建立健全往來款項管理制度，從制度上規(guī)范往來款項的財務(wù)核算、日常管理及處置核銷。加強對往來款項撥付審批、定期對賬及清理進行監(jiān)督檢查。對政府內(nèi)部往來和收支事項進行梳理對賬，對于需要抵消的“收入—費用”、“應(yīng)收—應(yīng)付”、“預收—預付”等成對出現(xiàn)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，及時對賬，做好合并抵消的基礎(chǔ)工作，為提高政府財務(wù)報告的編制質(zhì)量打下堅實的基礎(chǔ)。

（四）建立健全財務(wù)報告利用機制，為決策使用提供支撐。一是優(yōu)化政府財務(wù)報告的操作步驟，改進編制方法。隨著新政府會計制度的實施和編制工作的不斷推進，對數(shù)據(jù)的準確性要求會越來越高。針對目前試點編制時發(fā)現(xiàn)的問題，建議對編制系統(tǒng)進行優(yōu)化提升，使操作流程更便捷、更人性化。通過完善記賬規(guī)則，建立會計憑證、會計賬簿與政府財報的勾稽關(guān)系，避免由于系統(tǒng)問題造成合并抵消不全面和科目無法對應(yīng)抵消的情況。二是可在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，研究制定一套科學、合理的政府財務(wù)報告分析指標應(yīng)用體系，并盡早向社會公布，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。如政府組成部門可運用資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金比率、流動比率、固定資產(chǎn)成新率、收入費用率等指標，分析本部門資產(chǎn)負債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，分析提供公共服務(wù)的能力，以及本部門運行情況等。財政部門可結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，采用政府資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金比率、流動比率等指標，分析政府當期及未來中長期財務(wù)風險及可控程度，未來中長期收入支出變化趨勢、預測財政收支缺口以及相關(guān)負債占GDP的比重，需要采取的措施等。

五、結(jié)論

權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的推進對提高政府決策和管理水平有著重大意義，是完成新一輪財政改革任務(wù)的必然要求。雖然在這過程中凸顯出來一些問題，但我們可以結(jié)合工作實際情況，進行對應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，以提高政府綜合財務(wù)報告的整體質(zhì)量。

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