鄞縣臨時(shí)參議會(huì)與地方政治（1944—1946）
——以寧波市檔案館館藏檔案為考察中心

周泉?jiǎng)伲憬℃?zhèn)海中學(xué)歷史組

1944年10月，鄞縣臨時(shí)參議會(huì)成立，到1946年6月被民選的縣參議會(huì)取代，它存在了近兩年的時(shí)間。在其存續(xù)期內(nèi)，鄞縣臨時(shí)參議會(huì)積極參與地方事務(wù)，一定程度上起到了民意機(jī)關(guān)的作用。通過對(duì)鄞縣參議會(huì)的考察，我們可以了解到抗戰(zhàn)結(jié)束前后寧波地區(qū)地方自治及地方社會(huì)精英對(duì)地方政治的影響。學(xué)界對(duì)寧波地區(qū)臨時(shí)參議會(huì)的研究基本處于空白狀態(tài)，因此筆者以鄞縣臨時(shí)參議會(huì)為例加以考察，以求教于方家。

一、臨時(shí)參議員的個(gè)人狀況

由于縣臨時(shí)參議會(huì)并非正式的民意機(jī)關(guān)，所以其參議員亦非民選，而是由縣政府結(jié)合各方意見，根據(jù)省政府所給員額加倍圈選，由省政府聘任，可以說代表了地方精英。

從籍貫上看絕大部分為當(dāng)?shù)厝耍?5名參議員中31人籍貫為本地，而其他4人長期居住鄞縣，最短的為10年，最長的為15年[1]。

從縣臨時(shí)參議員的學(xué)歷來看，接受過高等教育者為數(shù)不少，鄞縣的35名參議員中有11人擁有?？埔陨系膶W(xué)歷，最高者沈貽薌為美國加州大學(xué)的教育學(xué)碩士；其余24人中14人為中學(xué)（含師范及中等專業(yè)學(xué)校）文化程度，10人為小學(xué)文化程度[2]。

從臨時(shí)參議員的職業(yè)構(gòu)成來看，以來自教育和商界的人士居多（各11人）。見下表。

表1：寧波部分縣份臨時(shí)參議員職業(yè)構(gòu)成表

二、議案統(tǒng)計(jì)和分析

臨時(shí)參議會(huì)活動(dòng)的主要內(nèi)容體現(xiàn)在其議案上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)共收到35件議案，另有8件臨時(shí)動(dòng)議，全部出自臨時(shí)參議員；第二次大會(huì)收到提案64件，臨時(shí)動(dòng)議9件，其中出自縣政府的有7件、臨時(shí)參議會(huì)秘書室的有5件（全部屬于代公民或區(qū)署轉(zhuǎn)呈意見）[3]。在討論過程中，第一次大會(huì)的正式議案中35件有31件通過，總通過率為90.7%。第二次大會(huì)收到提案64件，經(jīng)審議，不提交討論9件、并案討論1件、自行撤回1件，議決46件；臨時(shí)動(dòng)議9件，其中8件為通過或修正通過，總通過率為74%。其涉及內(nèi)容見下表。

表2：鄞縣臨時(shí)參議會(huì)通過的議案內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表 單位：件

由于兩次會(huì)議召開的時(shí)間分別是抗戰(zhàn)期間和勝利之后，所以參議員的關(guān)注重心有所不同。第一次會(huì)議召開時(shí)，由于臨時(shí)參議會(huì)自身組織尚未完全建立起來，所以關(guān)于自身組織建設(shè)和向各方發(fā)出電報(bào)以聲明存在的議案就有5件（雖然電報(bào)內(nèi)容都是向中央、省、縣政府方面致敬，但也表明臨時(shí)參議會(huì)已經(jīng)成立）。本次會(huì)議另外一個(gè)重心是關(guān)于如何爭取抗戰(zhàn)勝利，在第一次會(huì)議通過的議案中有4件直接和爭取抗戰(zhàn)勝利有關(guān)，這些議案分別從經(jīng)濟(jì)、文化教育等方面給政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在抗戰(zhàn)進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨的勢力在寧波地區(qū)迅速發(fā)展，為國民黨控制的臨時(shí)參議會(huì)對(duì)此自然不會(huì)坐視不理，會(huì)議向國民黨中央致電要求加強(qiáng)“剿共”并制定了計(jì)劃以供參考。作為地方的代表，參議員們也積極向政府反映民眾要求。首要的是減輕負(fù)擔(dān)，由于戰(zhàn)爭，鄞縣境內(nèi)駐軍頗多，加之自然災(zāi)害，民眾負(fù)擔(dān)沉重、生活艱難。縣臨時(shí)參議會(huì)通過3個(gè)決議案分別要求縣政府緩征積谷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)谷等；電請(qǐng)浙江省六區(qū)專員公署暨浙東行署核減征購公糧數(shù)額三分之二；電請(qǐng)省政府取消本縣境內(nèi)護(hù)運(yùn)站以利于商業(yè)發(fā)展。此外臨時(shí)參議會(huì)還就地方農(nóng)業(yè)和教育發(fā)展等提出建議。這些提案的內(nèi)容既與國民政府中心工作一致，又反應(yīng)了地方的訴求[4]。

第二次會(huì)議召開時(shí)，抗戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束。恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序、發(fā)展生產(chǎn)及文教事業(yè)，成為政府和參議員們考慮的重點(diǎn)問題。由上表可知，在第二次會(huì)議上通過議案54件，涉及教育與建設(shè)的共計(jì)22件，占比40%強(qiáng)。此次會(huì)議議決的54件議案中有6件來自縣政府（第一次會(huì)議沒有來自縣政府的提案），其中內(nèi)容涉及市政建設(shè)、衛(wèi)生和教育建設(shè)、對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政清算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所經(jīng)費(fèi)規(guī)范和全縣救濟(jì)組織的建立等。這說明縣政府企圖借臨時(shí)參議會(huì)擁有的資源加以辦理。參議員關(guān)注的重心則在于經(jīng)濟(jì)、教育和建設(shè)事業(yè)。在來自于參議員的43件議案中，教育占了10件，建設(shè)事業(yè)（含市政建設(shè)、交通和通訊、水利工程建設(shè)）6件，衛(wèi)生事業(yè)4件。三方面合計(jì)20件，占比46.5%[5]。

三、臨時(shí)參議會(huì)運(yùn)行效果及其與政府和民眾的關(guān)系

由于縣臨時(shí)參議會(huì)并非民意機(jī)關(guān)，“僅是縣政府的帶有一種自治性的輔助機(jī)構(gòu)”，因而其職權(quán)很是有限[6]。臨時(shí)參議員們顯然意識(shí)到了這個(gè)問題，但還是表現(xiàn)出積極的議政態(tài)度。從實(shí)際運(yùn)作看，縣臨時(shí)參議會(huì)在十分困難的情況下還是盡到了為政府提供建議及進(jìn)行監(jiān)督、為民眾團(tuán)體（或個(gè)人）轉(zhuǎn)達(dá)意見的職能。

在協(xié)助政府推行政令方面，臨時(shí)參議會(huì)主要開展了如下工作。（一）聽取、審議縣政府和區(qū)署的工作報(bào)告，審議縣預(yù)算。鄞縣臨時(shí)參議會(huì)兩次大會(huì)開始后，都是先聽取縣政府相關(guān)科室及區(qū)署、縣警察總隊(duì)、國民兵團(tuán)的工作報(bào)告，并在會(huì)議中對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議，最后形成決議案。審議縣政府的預(yù)算有助于政府聽取各方面的意見，也有利于政府和各界溝通。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)的駐會(huì)委員對(duì)縣政府1946年的預(yù)算作了仔細(xì)的審查，并提出了修改意見，并發(fā)出了感慨：“綜核歲入出總數(shù)為六萬萬六千三百十五萬二千二百四十元。為數(shù)之巨，殊堪驚人?！庇谑桥R時(shí)參議會(huì)向中央呈請(qǐng)將寧波警察局經(jīng)費(fèi)列入省預(yù)算以減輕鄞縣民眾的負(fù)擔(dān)[7]。聽取、審議政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算既可以加強(qiáng)政府和社會(huì)各界的聯(lián)系，一定程度上也有利于臨時(shí)參議會(huì)監(jiān)督政府，促使政府依法行政。

（二）對(duì)各級(jí)政府提出建議。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)第四次會(huì)議議決給國民政府去電，建議加強(qiáng)“圍剿”四明山地區(qū)的中共根據(jù)地；第八次駐會(huì)委員會(huì)議則議決建議中央在寧波建立國立中正大學(xué)以示對(duì)蔣介石的崇敬等。此外，對(duì)省政府也有將省立高等商業(yè)學(xué)校遷移至鄞縣的決議案，對(duì)省高等法院則有電請(qǐng)高等法院在鄞縣附近設(shè)立上訴推事一人以便辦理訴訟案等建議。當(dāng)然臨時(shí)參議會(huì)主要的建議對(duì)象還是本縣政府[8]。

（三）參與縣政府交辦的一些政務(wù)。例如在鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第二次大會(huì)上，縣政府提出組織清算委員會(huì)徹底清查各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支款項(xiàng)。會(huì)議選舉了議長周大烈等5名參議員，會(huì)同縣政府及社會(huì)各界人士組成委員會(huì)，由副議長汪煥章草擬章程并展開工作。又如1945年4月浙江省社會(huì)處配發(fā)鄞縣賑款二十萬元，縣政府希望會(huì)同地方法團(tuán)及公正人士共同發(fā)放。時(shí)值第二次駐會(huì)委員會(huì)議，議決推正副議長會(huì)商黨政機(jī)關(guān)辦理，使賑款順利發(fā)放[9]。

各級(jí)政府與縣臨時(shí)參議會(huì)的關(guān)系則較為復(fù)雜。中央政府與縣臨時(shí)參議會(huì)間的聯(lián)系不多，間或后者向前者提出建議，若前者不予采納也無可奈何。如鄞縣參議會(huì)在大會(huì)（駐會(huì)委員會(huì)）期間共向中央提出4條建議，其中2條為“剿共”，1條為褒揚(yáng)抗戰(zhàn)將士、撫恤抗屬，1條為建議中央在寧波設(shè)立中正大學(xué)。前3條未得中央電復(fù)，后1條被教育部否定。更有甚者，臨時(shí)參議會(huì)所通過的議案因?yàn)橹醒氲姆穸ǘ鵁o法執(zhí)行。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)認(rèn)為民眾負(fù)擔(dān)過于沉重，要求省政府自1946年起將寧波警察局經(jīng)費(fèi)下預(yù)算，即原征房警捐歸還縣政府以彌補(bǔ)縣財(cái)政之不足。省民政廳復(fù)電表示同意并將其列入省預(yù)算，但又表示須經(jīng)中央核準(zhǔn)。后中央未予核準(zhǔn)，縣臨時(shí)參議會(huì)雖再次請(qǐng)求省政府將其列入省預(yù)算，但無濟(jì)于事[10]。

省政府是縣臨時(shí)參議會(huì)意見的接收者，又是其監(jiān)督者。當(dāng)縣臨時(shí)參議會(huì)與其他部門發(fā)生沖突時(shí)，省政府又是仲裁者。在鄞縣臨時(shí)參議會(huì)通過的決議案中有5件上呈省政府，內(nèi)容包括減少減免征收鄞縣公糧以救濟(jì)災(zāi)民、控訴浙東行署非法設(shè)立護(hù)運(yùn)站及將省立商校遷往寧波等內(nèi)容。省政府酌情減免鄞縣應(yīng)繳公糧1000石并依法撤銷浙東行署所設(shè)置的護(hù)運(yùn)站；但是對(duì)于商校遷往寧波的建議則以經(jīng)費(fèi)不足予以拒絕。由此可見，縣臨時(shí)參議會(huì)所通過的決議于省政府而言只具有參考價(jià)值，而省政府如認(rèn)為縣臨時(shí)參議會(huì)通過的決議案有悖于法律或國策，則會(huì)予以撤銷[11]。

當(dāng)縣臨時(shí)參議會(huì)與省派出機(jī)關(guān)或事業(yè)機(jī)關(guān)發(fā)生沖突時(shí)，省政府又是它們的仲裁者或救濟(jì)者。例如抗戰(zhàn)期間，浙東行署在鄞縣境內(nèi)寶幢等地設(shè)置護(hù)運(yùn)站，對(duì)淪陷區(qū)運(yùn)來的物資征收重稅。由于管理混亂，經(jīng)辦者趁機(jī)中飽私囊。這既不利于后方民眾的生產(chǎn)生活，也不利于搶購淪陷區(qū)物資。因此鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)第三次會(huì)議通過決議案，要求浙東行署明令撤銷之。浙東行署回電加以拒絕，稱設(shè)置護(hù)運(yùn)站酌取收費(fèi)，原奉省黨政軍聯(lián)席會(huì)議之決議統(tǒng)籌軍事費(fèi)用?！懊髦琼?xiàng)建制未合時(shí)宜，大敵當(dāng)前，軍需取給，賴此挹注，事非得已。故在省政府未指示方略、別籌接濟(jì)以前，本署對(duì)貴會(huì)要求礙難辦理”。無奈之下，縣臨時(shí)參議會(huì)向省政府求救，省府支持縣方，將護(hù)運(yùn)站予以撤銷[12]。但事情并沒有結(jié)束，浙東行署于1945年1月16日召開財(cái)務(wù)會(huì)議，議決改由各縣征收事業(yè)費(fèi)，按貨值百抽五，以縣為征收范圍，20%為征收公費(fèi)，45%解繳行署，35%留縣支用。在未經(jīng)呈準(zhǔn)省政府的情況下，行署擅自于2月1日通令奉化、蕭山等9縣實(shí)施。嵊縣臨時(shí)參議會(huì)電鎮(zhèn)海、鄞縣等臨時(shí)參議會(huì)，聯(lián)合向省府請(qǐng)?jiān)?，最終使省政府將其明令取消[13]。

與縣臨時(shí)參議會(huì)關(guān)系最為密切的行政機(jī)關(guān)當(dāng)屬縣政府。因?yàn)榭h政府可向臨時(shí)參議會(huì)提議案，而后者通過的決議案絕大部分由縣政府執(zhí)行。但是從提議案數(shù)量看，縣政府對(duì)于向臨時(shí)參議會(huì)提議案并不積極。鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)未收到縣政府的議案，第二次大會(huì)情況有所改觀，大會(huì)收到64件提案，其中6件來自縣政府，占比不到10%。究其原因，應(yīng)是縣政府的主動(dòng)性不足以及對(duì)臨時(shí)參議會(huì)的監(jiān)督不適應(yīng)。對(duì)于臨時(shí)參議會(huì)通過的決議，鄞縣縣政府執(zhí)行的情況在寧波各縣中屬于較好的。第一次大會(huì)議決應(yīng)由縣政府執(zhí)行的議案共13件，執(zhí)行的為10件；第二次大會(huì)議決需縣政府執(zhí)行的為34件，執(zhí)行的有27件；執(zhí)行率分別為76.9%和79.4%。當(dāng)然如果雙方利益一致，則縣政府對(duì)于議案的執(zhí)行較為積極。1944年鄞縣大嵩、咸祥、瞻岐等鄉(xiāng)自然災(zāi)害嚴(yán)重，縣臨時(shí)參議會(huì)通過“救濟(jì)本縣災(zāi)荒各鄉(xiāng)鎮(zhèn)”案，辦法為：甲、由各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速查明報(bào)請(qǐng)縣府分呈各上級(jí)機(jī)關(guān)；乙、緩征積谷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)谷等。決議通過后，大會(huì)函請(qǐng)縣政府執(zhí)行。縣政府回復(fù)照案辦理[14]。

臨時(shí)參議會(huì)與縣政府附屬的機(jī)構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系頗為微妙，一定程度上，前者既是后者的監(jiān)督者，又是其與縣政府溝通的中介。

縣臨時(shí)參議會(huì)對(duì)區(qū)署及縣政府附屬的一些機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。首先，工作上的監(jiān)督。在大會(huì)召開時(shí)，區(qū)署代表有義務(wù)向臨時(shí)參議會(huì)作工作報(bào)告，接受后者監(jiān)督。在財(cái)務(wù)方面縣臨時(shí)參議會(huì)可監(jiān)督這些機(jī)關(guān)。如寧波警察局為改善員警待遇，要求調(diào)整房警捐。經(jīng)縣臨時(shí)參議會(huì)駐會(huì)委員會(huì)第十一次會(huì)議議決，要求警察局作好預(yù)算表供審議。不久該局將本年度預(yù)算及征收實(shí)況送會(huì)。但駐會(huì)委員詢問縣會(huì)計(jì)室主任后得知警察局收支已屬平衡，因此緩議[15]。

其次，臨時(shí)參議會(huì)為這些機(jī)構(gòu)提供財(cái)政上的救濟(jì)。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)接到縣救濟(jì)院函，因?yàn)榻甜B(yǎng)所擴(kuò)充收容名額并接收警教院人犯，導(dǎo)致其經(jīng)費(fèi)不敷，因此要求縣臨時(shí)參議會(huì)同意其據(jù)成案續(xù)征教養(yǎng)捐。該要求在臨時(shí)參議會(huì)第八次駐會(huì)委員會(huì)議上討論通過。

再次，縣臨時(shí)參議會(huì)有權(quán)對(duì)這些機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督并檢舉其不法行為。針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和保甲長期存在不法行為的問題，在鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第六次駐會(huì)委員會(huì)議上，汪煥章建議縣政府徹底改選不良鄉(xiāng)鎮(zhèn)民選代表、保甲長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，以符法令而重民權(quán)；王詩成和馮莼館提議請(qǐng)縣政府將現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長嚴(yán)行甄別。會(huì)議討論通過后交縣政府辦理。1946年初，省臨時(shí)參議會(huì)決定派員赴各縣鼓勵(lì)檢舉貪污，鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第九次駐會(huì)委員會(huì)討論后議決分函各參議員積極檢舉[16]。

在充當(dāng)監(jiān)督者的同時(shí)，縣臨時(shí)參議會(huì)還充當(dāng)這些機(jī)關(guān)的代言人，將其意見轉(zhuǎn)達(dá)給相關(guān)機(jī)構(gòu)。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第二次大會(huì)期間，四明區(qū)署請(qǐng)?jiān)?，稱因地瘠民貧，難以負(fù)擔(dān)駐縣浙保軍米，吁請(qǐng)救濟(jì)。大會(huì)將其轉(zhuǎn)給縣政府，最后得以妥善解決[17]。

縣臨時(shí)參議會(huì)在存續(xù)期間，與民眾保持著密切聯(lián)系，主要方式是接受民眾個(gè)人或團(tuán)體的請(qǐng)?jiān)福缓筠D(zhuǎn)化為提案。如鄞縣臨時(shí)參議會(huì)第二次大會(huì)有4件提案來源于公民請(qǐng)?jiān)福擅貢幪岢龉┐髸?huì)討論。在大會(huì)休會(huì)期間，秘書處更是收到26件民眾或社團(tuán)的請(qǐng)?jiān)赴浮＿@些請(qǐng)?jiān)傅膬?nèi)容如下：一、控告軍、政機(jī)關(guān)或其所屬人員的不法行為。如柴商萬順等聯(lián)名控告寧波警察部隊(duì)強(qiáng)行購柴、隨意付款，導(dǎo)致其損失巨大，吁請(qǐng)大會(huì)轉(zhuǎn)飭制止；鹽民代表沈傳耕及商號(hào)夏永源等控告寧屬鹽務(wù)分局以鹽斤發(fā)交獨(dú)家承銷，事涉壟斷；縣草席業(yè)同業(yè)公會(huì)控告古林鄉(xiāng)公所非法征收草席特產(chǎn)捐等。二、因政府的政策導(dǎo)致生活困難，請(qǐng)求代為呼吁以為救濟(jì)。如鹽民徐寶定等呈請(qǐng)，因?yàn)闀覃}成本過重，請(qǐng)求縣臨時(shí)參議會(huì)轉(zhuǎn)請(qǐng)兩浙鹽務(wù)管理局，將曬鹽免予歸倉并予核減鹽稅等。三、請(qǐng)求政府減免稅費(fèi)。如鄞縣商業(yè)同業(yè)公會(huì)呼吁免除屠宰檢驗(yàn)費(fèi)等。四、民眾間糾紛。如南郊鎮(zhèn)584戶蝦子船代表呈請(qǐng)，要求制止月湖漁民養(yǎng)魚等。五、因鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整糾紛產(chǎn)生的請(qǐng)?jiān)浮Ａ?、建設(shè)的建議。如徐正湜擬具鄞江淘沙計(jì)劃，附計(jì)劃書一份，希望采擇施行[18]。

對(duì)于這些請(qǐng)?jiān)福R時(shí)參議會(huì)持同情的態(tài)度加以解決。請(qǐng)?jiān)笗珥氜D(zhuǎn)達(dá)，臨時(shí)參議會(huì)則將其交給相關(guān)部門處理。不僅如此，臨時(shí)參議會(huì)還在自身能力范圍內(nèi)促進(jìn)問題的解決。如接到鹽民徐寶定等請(qǐng)?jiān)笗?，鄞縣臨時(shí)參議會(huì)擬具要點(diǎn)，去函兩浙鹽務(wù)管理局寧屬分局請(qǐng)求解決，兩浙鹽務(wù)管理局寧屬分局回復(fù)事實(shí)尚有出入。駐會(huì)委員通知徐寶定等來會(huì)申述，徐說歸倉辦法尚未實(shí)行，但曬鹽成本過高、歸倉價(jià)格低廉，這導(dǎo)致鹽民無力生產(chǎn)、困苦萬分，請(qǐng)求救濟(jì)?？h臨時(shí)參議會(huì)函請(qǐng)兩浙鹽務(wù)管理局，要求增加倉鹽價(jià)以維鹽民生計(jì)。這得到后者積極響應(yīng)，據(jù)其函復(fù)一再電請(qǐng)鹽政總局核增場價(jià)?！皹I(yè)奉核準(zhǔn)煎鹽場價(jià)每擔(dān)增為2500元，曬鹽每擔(dān)增為2000元，經(jīng)通飭實(shí)施?！盵19]

總之，縣臨時(shí)參議會(huì)基本上履行了溝通政府與民眾及為政府顧問的職則。其與民眾關(guān)系融洽，與政府雖偶有不睦，但問題并不像后來那般嚴(yán)重。