論預(yù)算公開與政治文化建設(shè)*

呂 俠

（1.中國財政科學(xué)研究院，北京，100142；2.武漢商學(xué)院，湖北 武漢，430056）

一、引言

財政體制不僅反映了國家治理能力，也承載著實(shí)現(xiàn)民主與法治的基礎(chǔ)。因此，在所有財政問題中，預(yù)算處于核心位置，發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。由于財政問題是圍繞著預(yù)算資金分配進(jìn)行的，因而在預(yù)算編制過程中，既是公眾與政府在經(jīng)濟(jì)利益分配和政治意識傾向方面的選擇，更是一個通過雙方具體協(xié)商從而達(dá)成政治共識的過程。

政治文化屬于社會意識形態(tài)的表現(xiàn)，是一個關(guān)于政治思想、政治評價和政治傾向所表達(dá)的文化范疇。正因如此，政治文化由三大層次建構(gòu)，即政治思想意識、政治價值評判和政治心理因素。在此，政治思想意識是政治文化的基礎(chǔ)，主導(dǎo)和引領(lǐng)著政治文化發(fā)展方向。所以，政治文化即反映了不同社會階層的政治傾向與經(jīng)濟(jì)利益，同時也集中表現(xiàn)了社會主要矛盾與財富分配形式。由于政治文化作為一種社會政治意識而獨(dú)立于世，因而它是國家和民族的政治歷史與政治現(xiàn)實(shí)，在特定歷史條件下相互作用的產(chǎn)物，并隨著社會歷史的發(fā)展不斷演進(jìn)，影響和制約著現(xiàn)代社會政治制度和人們的政治關(guān)系。

預(yù)算權(quán)力是分配社會財富十分重要的政治權(quán)力，因而預(yù)算集中反映了執(zhí)政黨的執(zhí)政理念，通過對財政資源分配的具體形式來實(shí)現(xiàn)。所以，預(yù)算既體現(xiàn)了政府制定公共政策的傾向性，同時也演繹著社會公平正義與不公平反正義的博弈較量。預(yù)算公開作為預(yù)算制度的重要內(nèi)容之一，其文化屬性是政治文化在預(yù)算過程中的一種政治態(tài)度、信念、價值觀和情緒的體現(xiàn)。于是，從預(yù)算公開角度來分析政治文化所起的作用，對于將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，增強(qiáng)和培養(yǎng)公眾參政議政意識，都將產(chǎn)生重要的影響。

二、預(yù)算公開的政治思想意識

“政治思想意識”，是指政治文化主體對于相關(guān)的政治思想、政治態(tài)度，以及對政治行為的一種表達(dá)。由于預(yù)算不是簡單的技術(shù)或工具，而是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的主要特征之一，是反應(yīng)社會文化價值和建立高效廉潔政府的基礎(chǔ)，以及納稅人對政府財政行為進(jìn)行有效控制的手段。因此，預(yù)算公開的本質(zhì)是民主，它既體現(xiàn)了政府民主執(zhí)政的理念，愿意接受公眾對財政行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，也表明了公眾對政府民主執(zhí)政行為的一種認(rèn)同，并通過預(yù)算公開的方式使民眾能夠參與預(yù)算決策過程，從而實(shí)現(xiàn)再次分配領(lǐng)域中的正義原則。由此可見，預(yù)算公開的政治思想意識是政治主體所表達(dá)和傳遞政治理念、民主觀念的重要渠道，通過表達(dá)和傳遞向社會輸送政治主體的價值觀，這對于推動民主政治建設(shè)極為重要。

由于我國經(jīng)歷了漫長的封建專制社會，新中國成立后雖然在政治制度上結(jié)束了封建專制統(tǒng)治“但是，肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務(wù)，因?yàn)槲覀儗λ闹匾怨烙嫴蛔?，以后很快轉(zhuǎn)入社會主義革命，所以沒有能夠完成。①鄧小平.鄧小平選集（第2卷）[M].北京:人民出版社，1994:335。因而當(dāng)我國進(jìn)入社會主義初級階段后，由于對封建殘余意識并未從根本上徹底清除，使其表現(xiàn)的十分突出，從而導(dǎo)致政府民主執(zhí)政行為受阻。在預(yù)算方面的主要表現(xiàn)有：

第一，在預(yù)算制定，責(zé)任承擔(dān)、回應(yīng)社會等方面，封建“權(quán)治”的殘余意識濃厚。所謂的“權(quán)治”意識，是指封建社會將權(quán)力通過專制的形式加以運(yùn)用。在這里沒有絲毫的民權(quán)意識、監(jiān)督意識和服務(wù)意識，只有個人專權(quán)、以權(quán)欺人、徇私枉法。之所以如此，是由于權(quán)力來源于以皇權(quán)為中心的遞次相授產(chǎn)生。新中國成立后，由于執(zhí)政黨未能及時清除封建殘余意識，致使密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)在不斷衰退，其權(quán)力意識也在悄然發(fā)生變化。例如，某些政府部門和官員忘記了權(quán)力來源和歸屬，熱衷于“權(quán)治”效應(yīng)，把服從管理當(dāng)作處理政務(wù)的法寶，不僅漠視公眾的權(quán)利和利益，更不允許公眾稍有不滿之意，甚至動輒以權(quán)力相威脅，不惜以權(quán)違法，以權(quán)壓法，徇私枉法。

這種“權(quán)治”意識表現(xiàn)在預(yù)算方面，例如，在重大預(yù)算項(xiàng)目決策時，政府為何不事先征求公眾的意見？預(yù)決算報告和“三公”經(jīng)費(fèi)支出為何遲遲不愿向社會公開？即使目前有所公開，但其主要內(nèi)容顯得十分粗略。至于政府每年的財政收支狀況、相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)至今仍不公開透明。不僅如此，政府在制定公共政策涉及到經(jīng)濟(jì)利益分配時公開的程度十分有限，并缺乏具體說明。在預(yù)算決策失誤造成重大經(jīng)濟(jì)損失時，其相應(yīng)的政府部門和官員為何沒有承擔(dān)責(zé)任？尤其是當(dāng)公眾就預(yù)算問題質(zhì)詢政府部門時，為何總是推三阻四不愿做出明確答復(fù)？諸如此類問題都與“權(quán)治”意識相關(guān)聯(lián)。

第二，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算超收使用等方面，人治大于法治的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。人治是“權(quán)治”意識的翻版，它所強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力高度集中，通過集權(quán)制來治理社會。改革開放前，人治現(xiàn)象在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人身上表現(xiàn)的十分明顯。由于權(quán)力高度集中、一言堂、家長制，致使政治生活始終處于一種不正常的狀態(tài)，其結(jié)果集中多于民主，集權(quán)多于分權(quán)，個人專斷獨(dú)行，對權(quán)力的監(jiān)督和約束最終流于形式。

政府在理財方面，由于實(shí)行高度集權(quán)制，預(yù)算失去了原本意義，從預(yù)算編制、審批執(zhí)行，甚至可以不經(jīng)過任何法定程序就照此辦理。有時候僅憑領(lǐng)導(dǎo)人的一句話便可隨意改變財政支出方向，或決定一項(xiàng)工程投資，或停辦一個企業(yè)，或追加項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。在這里沒有民主觀念、科學(xué)決策、法定程序，只有一言堂、家長制、權(quán)力高度集中。

時至今日，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算超收的使用方面，人治大于法治的現(xiàn)象依然存在。例如，以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為預(yù)算決策依據(jù)，預(yù)算權(quán)力高度集中，預(yù)算執(zhí)行過程中隨意變更，甚至發(fā)生挪用預(yù)算項(xiàng)目資金，預(yù)算超收使用不經(jīng)過民主程序等現(xiàn)象依然存在。這也再次說明了封建殘余意識根深蒂固，如果不從制度上加以解決，一但放松警惕便會死灰復(fù)燃。

第三，在預(yù)算公開、預(yù)算監(jiān)督、公眾參與等方面，封建殘余“恩賜”意識表現(xiàn)的尤為突出，最明顯的特征是個人崇拜意識。當(dāng)然，在經(jīng)歷了“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)后，現(xiàn)今社會沒有誰再公開的搞個人崇拜，但封建殘余“恩賜”意識卻依然存在。例如，改革開放之前，我國財政收入屬于典型的“自產(chǎn)國家型”，即國家嚴(yán)格管控著社會上絕大部分財產(chǎn)，政府財政收入主要來源于自有財產(chǎn)，這便造成了人民是由國家養(yǎng)活的“財政幻覺”。隨著政府財政體制轉(zhuǎn)型，我國由“自產(chǎn)國家型”財政體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸愂招汀必斦w制，政府的財政收入是稅收征集所得，是取社會“公眾之財”。因此，公眾有權(quán)管好自己的“錢袋子”，而政府每花一分錢都必須事先報告，在征得同意后才能支出。為此，全國政協(xié)主席汪洋曾指出：“必須破除人民的幸福是黨和政府恩賜的錯誤認(rèn)識?！雹偻粞?中共廣東省委十一次代表大會報告[N].廣州日報，2012-5-10。

現(xiàn)如今，各級政府的預(yù)決算報告和“三公”經(jīng)費(fèi)支出，在公眾的強(qiáng)烈要求下已逐步實(shí)現(xiàn)公開。但僅就目前預(yù)算公開的內(nèi)容看，這只是政府一般性公共預(yù)算，而對政府主導(dǎo)性的基金項(xiàng)目、國有資本預(yù)算項(xiàng)目、政府部門全額投資基金項(xiàng)目，以及項(xiàng)目支出績效管理信息和部門整體支出績效評價信息等卻并未公開。即使在目前公開的政府一般性公共預(yù)決算報告中，其內(nèi)容也是概括籠統(tǒng)，大而簡之，甚至連最基本的成本效益，績效管理評價等信息也全然沒有，如此預(yù)算公開怎能讓人信服。

三、預(yù)算公開的政治價值評判

“政治價值評判”，是指人們在參與政治活動過程中，對一切政治事件和現(xiàn)象作出自身行為的價值評判，這既是人們參與政治活動的初衷，也是人們實(shí)現(xiàn)政治目的的方法。于是，人們在參與政治活動中構(gòu)建起政治關(guān)系、結(jié)成政治組織，以此形成政治力量，并對政治領(lǐng)域的事件和現(xiàn)象做出必要的價值評判，從而制定出有利于自身行為的決策。因此，這種政治價值評判一旦形成，必將持久和深刻地影響人們的政治意識和行為。

預(yù)算制度具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，既體現(xiàn)了政治價值的重要性，也表現(xiàn)了現(xiàn)代國家理財?shù)木唧w形式。然而，“政治作用的發(fā)揮必須在一種多數(shù)情況下，作為預(yù)算過程本身的內(nèi)生變量而發(fā)揮作用，至于外部力量對于預(yù)算過程的作用則只能通過利益集團(tuán)的活動，以及多數(shù)參與者對政治形勢的判斷才能表現(xiàn)出來?！雹冢溃┌悺ね栠_(dá)夫斯基.預(yù)算過程中的新政治學(xué)（第一版）[M].鄧淑蓮等譯，海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2006:8。可見，政治力量要在預(yù)算過程中發(fā)揮有效地作用，必須實(shí)現(xiàn)民主性與公開性才能達(dá)此目的。

由于預(yù)算是通過政府行為以此實(shí)現(xiàn)社會財富再次分配的重要形式，因而，這就勢必涉及到社會各階層利益格局的重新劃分，涉及到再次分配領(lǐng)域中如何實(shí)現(xiàn)正義原則，涉及到不斷滿足公眾對于物質(zhì)和精神的需求，以及進(jìn)一步縮小貧富差距，遏制權(quán)力腐敗，維護(hù)政府形象等一系列治國理財?shù)闹卮髥栴}，因此，民主性與公開性構(gòu)成了預(yù)算過程中的政治價值。而這種政治價值評判，既符合公眾的意愿，也體現(xiàn)了現(xiàn)行社會制度的本質(zhì)，成為人們期盼落實(shí)的唯一要求。

公共財政是政府通過稅收形式征收社會資源，并用于提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。由于政府財政是“取之于民，用之于民”，因而在財政資金使用過程中需充分體現(xiàn)公眾的意愿和偏好，以實(shí)現(xiàn)“取公眾之財、辦公眾之事”。據(jù)此，這決定了政府在使用財政資金時，必須要由公眾參與決策，并進(jìn)行有效地監(jiān)督和評價。

在我國要具體落實(shí)預(yù)算民主原則，不僅只是政府一般性公共預(yù)決算項(xiàng)目報告需要公開，而且還需要對政府其他財政開支也要進(jìn)行公開，其公開的主要內(nèi)容涵蓋五個方面；1、預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)背景（說明、數(shù)字、解釋等材料）。2、預(yù)算項(xiàng)目編制全過程。3、預(yù)算報告經(jīng)人大審議通過后的主要內(nèi)容。4、預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的中期評價和監(jiān)督狀況。5、決算報告、績效管理目標(biāo)、問責(zé)結(jié)果。政府預(yù)算如果按此五個方面進(jìn)行公開，既承擔(dān)了民主政治的責(zé)任。也極大地維護(hù)了政府高效廉潔的形象。

第一，預(yù)算公開，既是責(zé)任政府應(yīng)盡的職責(zé)，也是全面落實(shí)人民主權(quán)理念。從社會契約理論上來說，人民主權(quán)理念的形成是基于人民出于自由的意愿，將屬于個人的權(quán)力讓渡給集團(tuán)，從而換取對個人權(quán)利的有效保障。從法律關(guān)系上講，人民是權(quán)力所有者和擁有者，政府接受人民委托負(fù)責(zé)管理國家各項(xiàng)事務(wù)，行使國家權(quán)力。對此，習(xí)近平總書記明確指出：“我們必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”。①中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2016:54。據(jù)此，政府做任何事情，都必須向人民如實(shí)報告，在征得同意后才能進(jìn)行，否則，就是違背了人民的意志和愿望。

由于預(yù)算關(guān)乎社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生問題解決，以及社會各階層利益格局的重新劃分。因此，政府有責(zé)任和義務(wù)公開預(yù)算實(shí)情，以利于公眾監(jiān)督和評價。更何況政府預(yù)算收入主要來源于“民眾之財”，這就更需要讓公眾清楚地知道，政府預(yù)算支出將要做些什么事？以后還打算做些什么事？以及預(yù)算支出后所取得的績效結(jié)果?？梢姡A(yù)算公開既彰顯了人民主權(quán)理念，體現(xiàn)了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的落實(shí)，是預(yù)算民主本質(zhì)的要求，同時也表明了公眾對政治價值評判的基本態(tài)度。

第二，預(yù)算公開，維護(hù)憲法權(quán)威性，保障公民合法權(quán)利。憲法是國家的根本大法，貫穿著“民主與法治”精神，并通過法治途徑限制“政府權(quán)力”，以此保障“公民權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，成為國家、社會和自己命運(yùn)的主人”。②中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2016:89。

由此可見，切實(shí)保障公民的合法知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是憲法的核心內(nèi)容。政府預(yù)算公開，既表現(xiàn)了尊重民眾享有憲法上的權(quán)利，也是建立現(xiàn)代法治國家的基礎(chǔ)。如果公眾沒有知情權(quán)，也就從根本上否定了他們的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使，那么社會主義法治建設(shè)就不可能真正實(shí)現(xiàn)。換言之，政府預(yù)算公開才能有效地保證財政資金使用符合民之所愿、民之所需，進(jìn)而落實(shí)“取之于民，用之于民”的公共財政原則。

第三，預(yù)算公開，實(shí)現(xiàn)社會財富再次分配中的正義原則。政府預(yù)算是對社會財富進(jìn)行再次分配的過程，這勢必涉及到由誰主持分配？制定什么樣的分配原則？采取何種方式進(jìn)行分配？以及又有哪些階層、群體和集團(tuán)從中獲利？此分配的政治目的是什么？所以，政府預(yù)算過程既體現(xiàn)了政治價值傾向性，也是協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，以最大限度維護(hù)公眾的切身利益。

然而，實(shí)現(xiàn)預(yù)算中再次分配的正義原則，就必須做到預(yù)算的公開性，因?yàn)橹挥泄_性才能確保正義原則的實(shí)現(xiàn)，如果沒有公開性作為保障，那么做任何事情都有可能損害正義原則的實(shí)現(xiàn)。更何況“在政府預(yù)算分配中涉及到誰收益、誰損失、誰獲利、誰支付等一系列經(jīng)濟(jì)利益格局的重新劃分。”③（美）阿倫·威爾達(dá)夫斯基.預(yù)算過程中的新政治學(xué)[M].鄧淑蓮等譯,上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2006:50。因此，在預(yù)算分配中要反映最大多數(shù)人的利益訴求，就必須做到預(yù)算公開，使正義原則能充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第四，預(yù)算公開，拓寬公眾參政議政渠道，加強(qiáng)政府與公眾之間的相互協(xié)商，促使政府廣納群言、廣集民智、增進(jìn)共識，將治國理財理念得到進(jìn)一步落實(shí)。所以，對于公共財政來說，公眾的意愿和偏好反映了它的本質(zhì)屬性。換言之，對于政府預(yù)算而言，它只是確定公共需求選擇中的一個過程。據(jù)此，公共財政無論是收入還是支出，項(xiàng)目資金使用是否合理與有效，這些都應(yīng)該采取某種形式向社會公開，以利于公眾反映自己的意愿和偏好，進(jìn)而監(jiān)督和約束政府的行政行為，實(shí)現(xiàn)參政議政的權(quán)利。

由于預(yù)算公開具有很強(qiáng)的政治效用，可為公眾搭建起與政府之間對話的平臺，這既維護(hù)了公眾參政議政的話語權(quán)，而政府通過與公眾對話也能達(dá)成有效共識，這對于提升預(yù)算決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、有效性發(fā)揮了重要作用，同時也能避免預(yù)算決策中的盲目性、瞎指揮和揮霍浪費(fèi)財政資金現(xiàn)象的發(fā)生。

第五，預(yù)算公開從某種意義上說，是對政府財政權(quán)力的有效地控制，并為預(yù)算績效管理奠定基礎(chǔ)。眾所周知，國家政權(quán)鞏固，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有賴于對財政資金的控制和有效使用。如果財政資金一旦失控和使用不當(dāng)，勢必造成國民經(jīng)濟(jì)陷入混亂，階層矛盾加劇，甚至引發(fā)社會動蕩。為此，西方稅收國家議會每年都為下年度政府財政預(yù)算爭論不休，搞得政府焦頭爛額。這說明，誰控制了預(yù)算審批權(quán)，就等于掌控了政府的經(jīng)濟(jì)命脈，并能有效地監(jiān)督和約束公權(quán)力濫用，避免政治黑幕交易發(fā)生。

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，其財政預(yù)算數(shù)額劇增，工程項(xiàng)目投資繁多，這從客觀上講也造成了某些政府部門和官員利用預(yù)算管理中的漏洞，行事鋪張浪費(fèi)，公款吃喝，甚至貪污挪用，肆意揮霍。從主觀上講，一是政府在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行上責(zé)任不明確，未經(jīng)法定程序隨意變更預(yù)算；二是預(yù)算監(jiān)督管理不力，預(yù)算執(zhí)行中缺乏中期審計，預(yù)算結(jié)束后沒有績效評估和具體問責(zé)。所以，預(yù)算公開是對政府財政權(quán)進(jìn)行有效的責(zé)任監(jiān)督和約束，并從制度上進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和資金運(yùn)行，為建設(shè)一個廉潔高效政府奠定基礎(chǔ)。

四、預(yù)算公開與政治心理因素

“政治心理因素”，是指人們基于生活狀況對政治事件和現(xiàn)象的一種感性反映，而這種感性反映具有很大的不系統(tǒng)性和不確定性，它隨著事態(tài)的進(jìn)展而發(fā)生變化。其主要特征是：從政治上講，心理因素的產(chǎn)生能大致反映出這個時代人們普遍的心里投向和政治態(tài)度。從社會角度而言，是人們普遍共有的一種心里特征，即不論是普通公眾還是政治家，不論是對政治冷漠還是對政治關(guān)注，總之，都會根據(jù)自身感受對政治現(xiàn)象做出價值評判。從不確定性來分析，當(dāng)某種心理因素產(chǎn)生時，它反映了人們對政治現(xiàn)象和過程中的一種自發(fā)性情緒表露，而這種自發(fā)性情緒將隨著事態(tài)的進(jìn)展而發(fā)生變化，支配人們的行動。

由上可知，政治心理因素是由社會政治氛圍所主導(dǎo)，并依據(jù)自身的感受和思考，以及好惡來評價社會政治現(xiàn)象。但是，這種心理狀態(tài)又是極不確定的，它由感情和情緒來控制，并隨著事態(tài)的進(jìn)展而發(fā)生變化。因此，營造良好的社會政治氛圍，正確處理社會發(fā)展中因經(jīng)濟(jì)利益所引發(fā)的各類矛盾，讓社會普遍認(rèn)同的價值觀在現(xiàn)實(shí)中得到落實(shí)，才能進(jìn)一步促使社會政治集團(tuán)的意志、主張、目標(biāo)、行為與公眾政治心理趨向一致，從而獲得擁護(hù)和支持。

在中國，執(zhí)政黨如何將自己的意志、主張、目標(biāo)、行為與公眾的政治心理因素趨向一致，從而獲得擁護(hù)和支持？政府預(yù)算公開，是能夠獲得社會公眾擁護(hù)和支持的。其原因主要有四個方面：

第一，預(yù)算公開有利于政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公眾參與政治活動，進(jìn)一步推動和完善基層民主制度建設(shè)。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于，要切實(shí)履行好委托代理職責(zé)，加強(qiáng)與公眾的協(xié)商和溝通，使預(yù)算決策、資金分配更能表達(dá)民意，反映公眾的政治意愿和利益訴求。這樣做的結(jié)果，一是彰顯了人民主權(quán)理念，以及公眾享有的自由、權(quán)利、尊嚴(yán)等憲法權(quán)利；二是表明了政府在行使委托代理職責(zé)時，如果沒有委托人的允許，是不能自行其是，擅做主張。否則，委托人有權(quán)重新更換代理人。

在預(yù)算決策和資金分配方面，政府要妥善處理和化解與公眾因利益產(chǎn)生的矛盾，不斷完善基層民主制度建設(shè)，使政府能更加傾聽公眾的意見和呼聲，從而增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力。如果沒有預(yù)算公開作為前提條件，政府也就無法與公眾在財政預(yù)算問題上達(dá)成共識，增強(qiáng)互信。

第二，預(yù)算公開能實(shí)現(xiàn)最大限度地補(bǔ)償正義行為，并由此緩和因各種原因所導(dǎo)致財富在初次分配中出現(xiàn)不均的矛盾。在中國傳統(tǒng)文化中，“不患寡而患不均”的思想根深蒂固，成為人們社會心理衡量和評價政治行為的標(biāo)準(zhǔn)。這種思想雖有消極的一面，但也有適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的一面?，F(xiàn)代社會的穩(wěn)定要靠一定的財富平均來維持，如果貧富懸殊巨大，就有可能導(dǎo)致階層矛盾加劇，造成社會動蕩。因此，“不患寡而患不均”的思想，在某種意義上也有其積極的因素。

對于當(dāng)今社會而言，任何絕對的公正是不存在的，其公正只能是一種相對獨(dú)立的狀況。就當(dāng)下中國的現(xiàn)狀來說，關(guān)于社會財富分配大致是公正的，它既符合社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時也承認(rèn)社會中公平競爭的合理性。然而，從政治道德上看，制度公正所代表的是基本價值取向，而制度正義則是代表著最高價值目標(biāo)。所以，當(dāng)社會財富在經(jīng)歷初次分配時，雖然由制度公正安排下，其機(jī)會均等、優(yōu)勝劣汰、競爭法則，對于每個人而言是公正合理的，但由于每個人進(jìn)入市場資源是不相同，這就造成了資源條件優(yōu)異者在競爭中勝出，而資源條件有限或無條件者則在競爭中處于劣勢，這種差異反映在財富分配上勢必造成巨大的懸殊，而這種懸殊只能依靠制度正義加以完善和補(bǔ)償。

對于制度正義來說，補(bǔ)償正義是解決制度公正遺留下來的社會問題，并通過某種方式進(jìn)行彌補(bǔ)。在社會財富初次分配中，如果說制度公正是遵照市場原則進(jìn)行財富分配，那么制度正義將采取政府預(yù)算的方式對社會財富進(jìn)行再次分配。事實(shí)上，公眾密切關(guān)注政府預(yù)算，在很大程度上與自己切身利益息息相關(guān)，因?yàn)檎A(yù)算將涉及到一系列有關(guān)重大民生問題的解決，諸如醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、社會保障等。這些重大民生問題與公眾心理因素有很大關(guān)聯(lián)，如果這些問題不能得到有效解決，勢必造成嚴(yán)重后果，甚至引發(fā)社會動蕩。

基于此，預(yù)算公開成為政府宣告再次補(bǔ)償方案的重要渠道，使公眾清楚地知道再次分配的資金流向，能夠解決什么民生問題，以及補(bǔ)償方案實(shí)施規(guī)劃。對于公眾來說通過參與預(yù)算分配形式，將自己的意愿和偏好向政府提出，這既有利于預(yù)算方案的調(diào)整、補(bǔ)充和修正，使之更加符合民意，同時也有利于維護(hù)政府權(quán)威和形象，使治國理財?shù)睦砟畹玫饺媛鋵?shí)。

第三，預(yù)算公開能有效監(jiān)督和約束政府依法執(zhí)政，遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的腐敗現(xiàn)象。在中國傳統(tǒng)文化中，人們十分注重政府和官員的廉潔清正形象，痛恨貪官污吏。于是，凡是在歷史上能替百姓說話，廉潔清正的官員都成為了人們世代頌揚(yáng)的榜樣。所以，如果執(zhí)政黨想要獲得民眾的擁護(hù)和支持，就必須依法執(zhí)政，才能有效地遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的腐敗現(xiàn)象。

財政資源是政府執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)命脈，通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。如果預(yù)算不公開，公眾又能通過什么途徑來監(jiān)督和約束政府的行政行為，又怎能知道政府花了那些不該花的錢？做了那些不該做的事？當(dāng)前，社會上之所以流行“仇官”現(xiàn)象，這在很大程度上與政府某些部門和官員不依法行政、行事鋪張浪費(fèi)、公款大吃大喝、公款出國旅游，以及貪污受賄、生活腐化墮落有著直接關(guān)聯(lián)。而預(yù)算不公開不透明、預(yù)算審批執(zhí)行不嚴(yán)格、預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)乏力等，都是造成問題產(chǎn)生的主要原因之一。

事情雖然發(fā)生在政府某些部門和官員身上，但影響卻十分廣泛和惡劣。公眾中并不是所有人都能理性的看待問題，而往往是憑借自己對一些政治事件的感受、情緒與好惡來評價事物的是與非，好與壞，對與錯。因此，各級政府部門和官員的一舉一動，一言一行，都能給公眾政治心理上帶來變化，隨著時間延續(xù)這種變化逐漸固化成為某種政治態(tài)度、政治理念和政治行為。因此，只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能有效地遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的腐敗現(xiàn)象；只有不斷加強(qiáng)各項(xiàng)政治制度建設(shè)，才能提升執(zhí)政黨的形象，使之在人們心目是為人民服務(wù)，為人民謀利益。

第四，預(yù)算公開能有效地培養(yǎng)和提高公眾的民主意識、權(quán)利意識和法治意識，這對于改變我國政治生態(tài)環(huán)境十分重要。在經(jīng)歷了兩次“利改稅”重建稅收體制后，我國財政收入已轉(zhuǎn)型為稅收型國家，而“稅收是實(shí)現(xiàn)民主制度的重要基礎(chǔ)?！雹伲溃R斯格雷夫.危機(jī)財政理論—財政社會學(xué)的一種嘗試[M].華盛頓特區(qū):布魯克林研究所,1980。依據(jù)社會政治學(xué)理論分析，當(dāng)國家財政收入轉(zhuǎn)型則意味著重新建構(gòu)國家與社會的關(guān)系。由于稅收國家財政收入主要來源于社會公眾，于是，國家與社會的關(guān)系便成為了一種討價還價模式。②馬俊.中國公共預(yù)算改革[M].北京:中央編譯出版社,2005:44。

誠然，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定政治文化生成，而政治文化又是營造政治生態(tài)環(huán)境的重要因素，如果沒有政治文化的全面更新，也就無法從根本上改變原有的政治生態(tài)環(huán)境。故此，這就需要在各個方面不斷催生新的政治文化生成，以適應(yīng)時代發(fā)展的需要。換言之，當(dāng)社會上討價還價稅收模式一經(jīng)出現(xiàn)，勢必給公眾的心理上造成重大沖擊，由此產(chǎn)生持久而深刻的影響，繼以聯(lián)系到政府預(yù)算民主等一系列重大的政治問題。正是如此，預(yù)算公開便成為催生新的政治文化生成的切入點(diǎn)，并由此打破行政權(quán)力支配社會的政治影響，為徹底清除權(quán)治意識、恩賜意識，官僚主義作風(fēng)開辟了新的通道。