新時代人民法庭職能定位與轉型發(fā)展調研報告
——基于山東地區(qū)人民法庭樣本的分析

余曉龍

新時代，人民法庭面臨的工作環(huán)境和社會任務發(fā)生了很大變化，人民法庭的職能定位需要進行相應的調整，并向著服務社會治理高效化、精準化的方向轉型發(fā)展。為摸清當前人民法庭運作情況，選取山東人民法庭的設置、職能、辦案質效、審判模式等情況進行專項調研，梳理山東省人民法庭的基本情況，重點分析了人民法庭建設面臨的形勢任務、發(fā)展機遇及存在的問題，對人民法庭下一步的職能定位和轉型發(fā)展提出路徑和方法。

一、人民法庭的布局與運轉

（一）人民法庭總體布局與數(shù)量情況

山東省現(xiàn)有人民法庭633個，提取到辦案數(shù)據的法庭有619個（下文系列分析的參照數(shù)據），其中，城區(qū)法庭122個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭467個、城鄉(xiāng)結合部法庭30個。除青島轄區(qū)外，所有轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭數(shù)遠大于城區(qū)法庭數(shù)。

按照區(qū)域劃分，法庭數(shù)量最多的地區(qū)是臨沂，共有法庭76個（具有辦案數(shù)據的74個），法庭數(shù)量最少的地區(qū)是東營，共有法庭5個。見表一從受理案件數(shù)量上看，山東省收案前十名的法庭中，臨沂、青島市法庭占到8個。從統(tǒng)計數(shù)據看，不同地區(qū)的人民法庭以及同一地區(qū)的不同法庭在設置上存在不均衡。實際上，自2016年以來，山東省人民法庭設置一直未進行調整，結合經濟社會發(fā)展狀況和群眾訴訟需求，山東省人民法庭迫切需要增設、撤銷、整合。

表一 人民法庭總體布局與數(shù)量（具有辦案數(shù)據）

（二）人民法庭辦案類型與質效情況

1.人民法庭案件數(shù)量情況

2016-2018年，山東省人民法庭收案數(shù)分別為34.73萬、32.16萬、33.90萬，分別占同年度山東全省法院收案數(shù)的25.05%、22.18%、19.50%，分別占同年度基層法院收案數(shù)的28.90%、25.11%、22.12%。結案數(shù)分別為35.93萬、33.34萬、33.09萬，分別占同年度山東全省法院結案數(shù)的25.66%、22.72%、19.65%，分別占同年度基層法院結案數(shù)的29.42%、25.76%、22.33%。從人民法庭收結案所占比例看，呈現(xiàn)整體比例下降的趨勢。

從2019年1-10月統(tǒng)計數(shù)據看，收案數(shù)占比分別為19.21%、21.72%，結案數(shù)占比分別為19.63%、22.24%。（見表二）

表二 人民法庭收、結案數(shù)占比情況

2.法庭案件類型情況

人民法庭仍以辦理民事一審案件為主（占全部案件的92.4%）。在民事一審案件中，離婚糾紛、民間借貸糾紛、買賣合同糾紛和金融借款合同糾紛四個案由占了53.7%。就收案數(shù)較多的法庭來看，整體收案案由情況也基本一致，較為穩(wěn)定，收案最多的4個案由分別為民間借貸糾紛、金融借款合同糾紛、物業(yè)服務合同糾紛、離婚糾紛。

3.法庭案件質效情況

從結案率看，人民法庭在2016、2017、2018年均低于山東全省平均水平，在2019年1-10月份則高于全省平均水平。

從一審服判息訴率看，三個年度和今年1-10月人民法庭均高于基層法院和全省平均水平。

從上訴案件被發(fā)回重審率看，人民法庭均高于基層法院和全省平均水平。從上訴案件被改判率看，人民法庭也均高于基層法院和全省平均水平。這說明，人民法庭的案件質效需要進一步提升。值得注意的是，從基層法院和全省平均對比差距情況看，人民法庭的被發(fā)回重審率差值要顯著高于被改判率差值。

從收結案數(shù)和法庭數(shù)差別情況看，以德州和棗莊地區(qū)為例，德州法庭收、結案數(shù)分別是14688件和13074件，棗莊分別是12811件和12079件。但兩者法庭數(shù)卻相差20個，其中德州是49個，棗莊是29個。兩者案件數(shù)相差比顯著低于法庭數(shù)相差比。

將法庭數(shù)排名與收結案數(shù)排名作比較則發(fā)現(xiàn)，法庭數(shù)與收結案數(shù)在部分地區(qū)之間甚至呈現(xiàn)了反相關的關系，并且收結案數(shù)量差異較大，比如濟南和菏澤地區(qū)對比，濟南的法庭數(shù)排名第7，收案數(shù)排名第4；菏澤的法庭數(shù)排名第4，收案數(shù)排名第7，兩者正好相反，且濟南較菏澤法庭收案數(shù)要多8792件。從絕對數(shù)字上講法庭平均工作量之間存在顯著差異。這對于地區(qū)法庭之間的布局和法庭資源最大化運用提出了新的要求。

從法庭主要質效指標數(shù)據看，不同轄區(qū)之間的指標差距較大。比如一審服判息訴率排名第1位的菏澤轄區(qū)高達94.81%，排名第16位的濟南轄區(qū)為87.48%，兩者相差7.33個百分點；被發(fā)回率最高的濰坊地區(qū)比例為12.45%，最低的濟南地區(qū)比例為2.16%，兩者相差10.29個百分點；被改判率最高的濟寧地區(qū)比例為17.07%，最低的煙臺地區(qū)比例為4.30%，兩者相差12.77個百分點。這說明法庭之間在案件主要質效方面還存在不小差距，案件質量管控情況參差不齊。特別是結合與山東省平均情況相比，部分法庭的審判質效有待提升。

二、人民法庭職能轉型與改革情況

（一）轉型的幾種主要模式

一是專業(yè)法庭模式。在司法責任制改革背景下，山東省人民法庭也進行了職能轉型改革的探索。其中城區(qū)法庭轉型特點較為突出，主要是向著專業(yè)法庭或者類專業(yè)法庭方向發(fā)展。專業(yè)法庭模式是指特定類型的案件全部由專業(yè)法庭審理，所屬院機關不再審理此類案件。比如濰坊市昌樂法院在原有城區(qū)法庭基礎上改造的金融法庭，在設立前全院金融案件年均訴訟收案466件，平均結案期限117天，結案率67%；金融法庭設立后金融案件年均訴訟收案703件，平均結案期限79天，結案率96%，取得了顯著成效。

二是類專業(yè)法庭模式。這種模式是指由法庭分流所屬院機關特定類型的案件進行審理，除此之外還審理其他類型的案件。選擇特定類型案件的前提是該幾類案件數(shù)量足夠多，同時與法庭所在地區(qū)存在糾紛需求上的契合。比如臨沂蘭山法庭自2019年3月結合內設機構改革，將原由機關民事團隊審理的買賣合同、租賃合同、運輸合同等商貿物流類案件向位于商貿物流發(fā)達的蘭山地區(qū)法庭分流，并增配員額法官和輔助人員，2019年截至7月31日，收案2492件，結案1580件，其中商貿物流類案件收案1363件，結案704件，特色審判成效顯著。

三是集約整合模式。調研發(fā)現(xiàn)，部分城區(qū)或城郊法庭采取了與院機關統(tǒng)一分配案件、分流案件的模式。該種模式下人民法庭的職能類似院機關的業(yè)務庭室，同時輔之以對原有人民法庭進行集約化設置，避免過度分散造成資源配置浪費現(xiàn)象，也是一種有益的探索方式。比如臨沂臨沭法院將原有分散且法官工作量極不均衡的法庭進行集約化整合，把原屬于6處法庭的9個團隊依照原來所在法庭轄區(qū)，分別歸入臨沭法庭和經開區(qū)法庭集約化辦公，轄區(qū)受理案件數(shù)基本實現(xiàn)了均衡，法庭結案率95.5%，調解撤訴率47.23%，服判息訴率90.57%，與集約化設置前相比分別提高了6.51、8.78和0.53個百分點。平均審理周期10.52天，比集約化設置前縮短49.26天，與全院平均辦案周期比縮短20.9天。

（二）專業(yè)法庭辦案情況

目前，山東省共設有33個專業(yè)化人民法庭，其中有城區(qū)專業(yè)法庭25個、鄉(xiāng)村專業(yè)法庭7個、城鄉(xiāng)結合專業(yè)法庭1個。青島的專業(yè)法庭最多，有15個。（見表三）

專業(yè)法庭中，有16個在院機關辦公，其中有4個參與院機關案件辦理。大部分專業(yè)法庭已經不再辦理常規(guī)法庭案件（22個，占66.67%）。

專業(yè)法庭審理的案件主要涉及家事、交通事故、金融等領域（見表四），部分法庭承擔2-3個專業(yè)（見表五）。其中，家事法庭的數(shù)量最多，有9個，大部分都是城區(qū)法庭（7個），其中4個法庭在院機關辦公，有3個法庭除辦理家事案件外，還辦理其他常規(guī)案件。

表三 專業(yè)法庭分布與數(shù)量

表四 專業(yè)法庭類型

表五 有代表性的專業(yè)法庭質效情況

從有代表性的專業(yè)法庭結案率數(shù)據看，不同專業(yè)法庭之間的差距較大，相差25.7個百分點。較低的專業(yè)法庭結案率較之于山東省法庭平均結案率也要低十幾個百分點。此外，其他幾項審判質效指標在不同專業(yè)法庭之間的差距也較大，部分排名靠前的專業(yè)法庭質效數(shù)據較好，較之于全省平均水平優(yōu)勢明顯。這說明，下一步對專業(yè)法庭審判管理和質效管控應進一步加強，以充分發(fā)揮專業(yè)化審判的優(yōu)勢作用。

從部分法庭轉型情況看，專業(yè)法庭（類專業(yè)法庭）的設立成為盤活城區(qū)法庭資源、實現(xiàn)城區(qū)法庭轉型的重要方向，實踐中也發(fā)揮了明顯作用。特別是在當下山東法院推行新的審判模式的背景下，專業(yè)法庭可以在速裁審判模式探索、實現(xiàn)部分類案專業(yè)審理方面有更大的作為。

三、新時代人民法庭面臨的形勢任務及存在的問題

（一）形勢任務與發(fā)展機遇

作為基層社會治理單元中的重要組成，人民法庭在區(qū)域治理法治化、現(xiàn)代化要求不斷凸顯的背景下，應當有更多作為，承擔起更多責任。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施對其提出了更多要求，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的組織振興要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭建設指明了發(fā)展方向，要求更加注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭在基層社會治理、特別是在法治治理中的樞紐作用，通過人民法庭專業(yè)優(yōu)勢整合引導各治理主體的資源，凝聚最大合力，“將法庭打造成為有效反饋于調整基層司法運行的場所”。①陳希國、付金良、李洪波：《論人民法庭職能發(fā)揮的困境突破與實踐進路——基于社會治理法治化的分析視角》，載《山東法院培訓學院學報》（山東審判）2019年第5期。此外，隨著黨委、政府對基層社會矛盾糾紛處理的多主體考核和工作推進，必將為人民法庭的作用發(fā)揮和轉型發(fā)展提供有利條件和難得契機。

同時，司法責任制改革也帶來了人民法庭的職能轉型和工作的發(fā)展變化。隨著基層法院辦案任務的加重和創(chuàng)新要求的提高，必將為重新激活已有人民法庭、挖掘發(fā)揮其作用提出新的更高要求。同時，訴訟機制改革中要求的案件繁簡分流、流程再造與人民法庭工作貼的更加緊密，也有更加現(xiàn)實的需求，人民法庭距離基層群眾近，人民群眾對司法的便捷性、效率性要求更高，更希望人民法庭快速輸出糾紛解決和公平正義的產品。人民法庭在這方面還有很大的作為空間，一定程度上應當擔當起“改革試驗田”的角色。

（二）人民法庭建設存在的問題

一是法庭功能定位不清晰。人民法庭所處社會環(huán)境與審判工作的要求已經發(fā)生了很大變化，但囿于人民法庭布局設置和功能定位的限制，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭和城區(qū)法庭基本還是遵循相同的思路進行設置，職能定位并不清晰。因交通等條件的改善，城區(qū)法庭的“兩便”需求逐漸弱化，城區(qū)法庭的僵化劃分，使得當事人原本完全可以直接到距離較近的院機關進行一體化糾紛處理的，卻要往返于城區(qū)法庭和院機關之間，反而給當事人帶來額外負擔。

另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭與城區(qū)法庭審理的案件類型在很多地區(qū)差異較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭主要審理傳統(tǒng)民事案件如婚姻家庭、鄰里糾紛、涉農等案件，而城區(qū)法庭的金融糾紛案件、道路交通事故案件則較多，體現(xiàn)在法庭設置和訴訟機制上也應當有所不同。

二是城區(qū)法庭案件審理同質化和功能虛化。由于原辦公地點拆遷、新的辦公地點尚未啟用等原因，山東省有35個法庭無獨立辦公地點，在院機關辦公。這里面除去專業(yè)化法庭外，還有不少法庭僅具有形式上的存在，與院機關沒有差異，存在的必要性存疑。

還有的法庭在機構改革中直接編入院機關部門，如濟南市歷城區(qū)人民法院的東郊法庭編為“民四庭”、菏澤東明縣法院漁沃法庭編為“民二庭”。

還有部分城區(qū)法庭雖然獨立于院機關，但并沒有特殊性體現(xiàn)，僅承擔部分院機關分流的案件，且往往立、審、執(zhí)功能不健全，導致當事人辦理一起案件要來回往返于法庭和院機關之間，人為加重當事人負擔，體現(xiàn)不出便捷性。

還有部分法庭僅具有機構架子，從統(tǒng)計數(shù)字上根本沒有案件數(shù)的顯示，基本不承擔什么審判工作任務，設置存在明顯虛化，導致資源閑置浪費。

三是適合人民法庭審理需要的訴訟機制建設滯后，管理精準性還不夠。相較于院平均數(shù)，部分法庭案件結案率還較低，比如從2019年1-10月的數(shù)據情況看，濟南市市中法院的結案率為75.08%，相應的興隆法庭結案率為63.40%，兩者相差近12個百分點。這在很大程度上與人員配備不到位、案件速裁、快審機制不健全、案件審理周期長有關系。從結案率、一審服判息訴率、被發(fā)改率等指標看，部分法庭數(shù)據并不高，特別是聯(lián)系部分法庭案件任務并不重的情況看，可見對案件質效管理精度還存在不足。

四、人民法庭轉型發(fā)展的路徑與方法

（一）理順人民法庭的職能定位

根據形勢任務發(fā)展需要，準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭和城區(qū)法庭不同的功能。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭而言，應當進一步突出參與社會治理功能，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭區(qū)域設置并不均衡，應當對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭布局狀況進行整體摸排，科學設置，最大化方便群眾訴訟。具體而言，可以突破鎮(zhèn)街行政建制，根據地理區(qū)劃、交通狀況、案件數(shù)量等進行重新整合配置。該項舉措可輔之于信息化建設的便民舉措，以發(fā)揮整體合力，避免資源浪費。同時，要注重挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的優(yōu)勢資源，努力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭打造成為鄉(xiāng)村矛盾解紛和社會治理的法治化樞紐與中心。對部分特色明顯、特定審判需求顯著的法庭，可以打造成為服務地方經濟社會發(fā)展的特色法庭。

對城區(qū)法庭而言，應當適應類型化案件數(shù)量增多、專業(yè)化審判提升的需要，以類型化案件特點和必要的收案量為基礎，將城區(qū)法庭重點打造成為專業(yè)化法庭，發(fā)揮集中、高效、專業(yè)的審判優(yōu)勢。特別是針對當前部分專業(yè)法庭審判質效有待提升的現(xiàn)狀，為專業(yè)法庭增加必要的人員、資源配備，進一步完善訴前分流、繁簡分流、快速審理的程序機制探索與完善。同時，專業(yè)化法庭的設置應當同時照顧到地點、工作的便利。比如臨朐縣法院東城法庭將道路交通事故專業(yè)法庭設置在車管所附近。

對于不能完全達到專業(yè)法庭設置要求的，比如特定類型案件數(shù)達不到應有數(shù)量，可以根據轄區(qū)案件審理需要，將部分數(shù)量較多、具有類型化特點的案件分流至人民法庭，挖掘人民法庭的潛力，發(fā)揮其職能作用。比如臨沂銀雀山法庭承擔了蘭山法院原民一庭的審判職能，對家事案件、民間借貸案件、勞動爭議案件組成專門審判團隊進行審理。特別是在內設機構改革和審判團隊普遍組建的背景下，這樣的分流不再受審判業(yè)務庭的限制，通過審判團隊的扁平化運作，使得人民法庭承擔特定案件分流任務的目標更具科學性和合理性，操作起來也沒有障礙。除以案由為標準進行的分流外，建議將部分城區(qū)法庭改造成專門的速裁法庭，以發(fā)揮集約優(yōu)勢，形成人民法庭審理簡單案件、機關庭室審理復雜案件的格局。

（二）推進訴訟機制改革

人民法庭貼近社會治理的最基層，且多數(shù)法庭案件審理任務并不很重，理應充分運用“改革試驗田”的優(yōu)勢，下大力氣實現(xiàn)訴訟機制的改革，更好地滿足群眾多元司法需求。

為進一步挖掘人民法庭潛力，實現(xiàn)案件審理均衡，可以考慮在分案時打破部分院機關與人民法庭之間的壁壘，統(tǒng)一分配案件，避免部分人民法庭“吃不飽”，收案不均衡等問題。在這方面，臨沭法院提供了可供參考的辦法，除上文提到的均衡分案外，還要考慮到法庭的吸引力，對此臨沭的做法是提高績效點，較之于院機關提高3%的績效點，從而確保了法庭人員配備和工作活力。

針對人民法庭結案率不高的問題，一方面應重視糾紛訴前化解，加強訴前調解力度，可以考慮在人民法庭固定人民調解員、網格聯(lián)絡員等，發(fā)揮基層人民調解優(yōu)勢，并可以通過制定考核辦法的手段推進。另一方面，應加快案件審理，縮短審理周期，可以考慮在人民法庭全面推行速裁、快審程序，除少數(shù)特殊案件外，人民法庭審理案件一般應當適用簡易程序。從現(xiàn)在很多法庭結案率情況看，還不容樂觀，這與審理案件的訴訟機制有關系。在這方面，曾有研究專門指出，人民法庭面對大量的基層矛盾糾紛常感力不從心；重要原因在于缺乏有效的案件分流機制，導致各種類型、不同復雜程度的案件涌入人民法院。①顧培東：《人民法庭地位與功能的重構》，載《法學研究》2014年第1期。

（三）深度嵌入基層社會治理格局

人民法庭參與基層社會治理已經開展多年，但不少地區(qū)的成效卻難以得到保障。實際上，人民法庭與基層社會治理是緊密聯(lián)系在一起的。并且，“越是在最基層，這種交集就越為密切”。②胡道才：《司法改革視野下人民法庭功能定位之重構》，載《司法改革論評》2016年第2期?？梢灶A見的是，作為基層人民法院的派出機構，人民法庭將承擔越來越多的基層法院社會治理功能。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求不斷提高的今天，實現(xiàn)人民法庭更好融入基層社會治理，應當做到三點：

一是深度嵌入?？晒┙梃b的做法就是在主體、場所和工作層面的鑲嵌式融合。主體融合可以保證治理合力的形成；場所融合能夠實現(xiàn)治理功能的整合；工作融合則有利于提升人民法庭在治理格局中的話語權。二是注重工作程序的銜接。為避免參與不能的問題，可以通過固定的程序進行倒逼，以各主體工作的銜接為重點。三是實現(xiàn)治理的協(xié)同性。側重在資源投放上實現(xiàn)協(xié)同，在效果達成上實現(xiàn)協(xié)同。目前，其他省市部分法庭已經進行了很好的探索，也取得了積極成效。比如太原市迎澤區(qū)人民法院廟前人民法庭將法庭整體進駐黨委、政府矛盾糾紛多元調解中心，設立訴調對接分中心，積極指導人民調解工作，對中心調解員調解成功的案件及時進行司法確認；調解不成的糾紛當場立案受理，導入訴訟程序。對交通事故、家事、物業(yè)、勞動爭議等糾紛實行“調裁審”“一體化機制”“一站式解決糾紛”。對于重大、疑難、復雜案件，會同該中心提前介入、合力調處，努力將矛盾糾紛化解在訴前，消弭于萌芽狀態(tài)。