我國礦山安全監(jiān)管的困境及其法律應(yīng)對(duì)

王彥凱

摘要：通過法律制度的不斷完善，我國礦山安全監(jiān)管工作取得了顯著成果，但仍面臨一系列困境。基于此，構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享制度在礦山安全監(jiān)管中具有必要性。文章分析了現(xiàn)行法律制度在礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容、方式、法律責(zé)任等方面存在的不足，進(jìn)而為礦山安全監(jiān)管中的大數(shù)據(jù)共享制度構(gòu)建提出建議。

關(guān)鍵詞：礦山安全監(jiān)管；大數(shù)據(jù)共享；制度構(gòu)建

一、我國礦山安全監(jiān)管的現(xiàn)狀與困境

（一）我國礦山安全監(jiān)管法律制度概述

經(jīng)過長期的發(fā)展，我國已經(jīng)構(gòu)建起以《安全生產(chǎn)法》為主，以《礦山安全法》、《煤炭法》等各重點(diǎn)領(lǐng)域法律規(guī)范為輔的安全生產(chǎn)法律體系?；诘V山安全生產(chǎn)的重要性與特殊性，我國與礦山安全監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等多達(dá)數(shù)百個(gè)?；谙嚓P(guān)法律規(guī)定，我國構(gòu)建起了較為完整的礦山安全監(jiān)管體系。

第一、對(duì)于煤礦安全監(jiān)管，我國構(gòu)建起了煤礦行業(yè)獨(dú)立監(jiān)管體系，設(shè)立了以煤礦安全監(jiān)察局為代表的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取垂直管理、分級(jí)監(jiān)察的管理體制。第二、對(duì)于非煤礦山安全監(jiān)管，基于條塊管轄模式，構(gòu)建起了以安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為核心的監(jiān)管體系。第三、從整體上看，我國的礦業(yè)安全監(jiān)管構(gòu)建起了主要管理機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)政府部門分工合作共同監(jiān)管的監(jiān)管模式。

然而，僅在2017年第一季度，全國發(fā)生各類煤礦事故共計(jì)30多起，造成90余人死亡；非煤礦山發(fā)生生產(chǎn)安全事故48起、死亡55人。我國礦山安全監(jiān)管的現(xiàn)狀仍然不容樂觀。

（二）我國礦山安全監(jiān)管面臨的困境

1. 當(dāng)前礦山安全監(jiān)管法律制度無法適應(yīng)礦山信息化建設(shè)的要求

一方面，現(xiàn)有的礦山安全監(jiān)管法律制度割裂了煤礦安全監(jiān)管與非煤礦山安全監(jiān)管的聯(lián)系。我國煤礦安全監(jiān)管與非煤礦山安全監(jiān)管在政策、措施、經(jīng)驗(yàn)等多方面均存在相似與共通之處。隨著礦山信息化建設(shè)的逐步深入，煤礦與非煤礦山在安全監(jiān)管中所涉及到的大量數(shù)據(jù)資源具有共通性。而現(xiàn)行的監(jiān)管模式在數(shù)據(jù)資源的采集、分析、利用等過程中均將兩者分離開來，忽視了相關(guān)數(shù)據(jù)資源的共享，導(dǎo)致其利用價(jià)值大幅度降低。

另一方面，綜合監(jiān)管與行業(yè)相關(guān)部門監(jiān)管同時(shí)存在的監(jiān)管模式造成了嚴(yán)重的職能交叉。在礦山安全監(jiān)管領(lǐng)域，由于監(jiān)管部門之間信息溝通機(jī)制的缺失，監(jiān)管重復(fù)、缺失的現(xiàn)象屢見不鮮。目前我國的礦山安全監(jiān)管在基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)人員數(shù)量等方面均存在嚴(yán)重不足，而重復(fù)執(zhí)法進(jìn)一步提高了執(zhí)法成本，降低了執(zhí)法效率。

2. 忽視了礦山企業(yè)在礦山安全監(jiān)管中的重要作用

一方面，礦山企業(yè)作為礦山安全監(jiān)管責(zé)任主體的地位一定程度上被忽視。在現(xiàn)有的礦山安全監(jiān)管中，礦山企業(yè)通常處于被動(dòng)地位，對(duì)于行政主體的安全監(jiān)管工作采取消極對(duì)抗的態(tài)度。作為礦山安全監(jiān)管的責(zé)任主體，礦山企業(yè)有能力也有義務(wù)為礦山安全監(jiān)管主體提供幫助。目前，礦山企業(yè)已經(jīng)開始建立信息化的管理模式，通過相關(guān)數(shù)據(jù)資源的共享，能夠?yàn)榈V山安全監(jiān)管提供幫助。

另一方面，礦山企業(yè)對(duì)于違法行政行為的監(jiān)督作用被忽視。作為政府具體行政行為的的行政相對(duì)人，對(duì)于行政主體在礦山安全監(jiān)管中存在的違法行為，企業(yè)可以依據(jù)相關(guān)法律維護(hù)自身合法權(quán)益。但由于政府與企業(yè)間信息嚴(yán)重不對(duì)等，在信息缺失的背景下，企業(yè)的訴求難以尋求支撐，導(dǎo)致礦山安全監(jiān)管主體的違法行政行為難以得到有效規(guī)制。

3. 運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法模式存在弊端

目前，我國的礦山安全監(jiān)管還帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法特征，存在嚴(yán)重的弊端。

一方面，以集中整頓、專項(xiàng)治理、突擊執(zhí)法為代表的運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)礦山安全的有效監(jiān)管。由于礦山安全事故的發(fā)生具有隨機(jī)性，盡管運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法在一定程度上能夠有效打擊礦業(yè)企業(yè)的違法行為，但在監(jiān)管的廣度和深度上仍然存在明顯的不足。

另一方面，運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法可能對(duì)企業(yè)的合法權(quán)益造成不當(dāng)損害。在實(shí)踐中，一旦礦山安全事故發(fā)生，行政主體通常會(huì)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的大量企業(yè)進(jìn)行集中整頓，導(dǎo)致合法運(yùn)營的礦山企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)受到不當(dāng)侵害。

由于信息有效獲取、共享渠道的缺失，礦山安全事故的突發(fā)性與隨機(jī)性對(duì)我國現(xiàn)行的礦山安全監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)，運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法模式實(shí)則是政府在礦山安全監(jiān)管中的無奈之舉。而大數(shù)據(jù)共享制度為此提供了可靠的解決方案，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享制度，彌補(bǔ)政府、企業(yè)在礦山安全監(jiān)管中的信息缺失，方能構(gòu)建起合理高效的礦山安全監(jiān)管體系。

二、在礦山安全監(jiān)管法律制度中引入大數(shù)據(jù)共享制度的必要性

（一）大數(shù)據(jù)共享制度是大數(shù)據(jù)形成機(jī)理的應(yīng)有之義

一方面，大數(shù)據(jù)共享的過程也是大數(shù)據(jù)形成的過程。數(shù)據(jù)獲取是大數(shù)據(jù)形成機(jī)理的最初環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)形成的過程實(shí)則是海量數(shù)據(jù)采集匯總的過程。由于大數(shù)據(jù)較“精確性”更重“混雜性”，教“因果關(guān)系”更重“相關(guān)關(guān)系”，在實(shí)踐中，數(shù)據(jù)庫的共享成為了大數(shù)據(jù)的重要來源。通過不同主體之間大數(shù)據(jù)的共享，海量數(shù)據(jù)得以匯總重組，進(jìn)而形成更為完整豐富的大數(shù)據(jù)庫。

另一方面，大數(shù)據(jù)共享是大數(shù)據(jù)技術(shù)有效運(yùn)用的必然要求。目前，我國各地政府部門廣泛對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行探索，數(shù)十個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)已然構(gòu)建完成，但由于缺乏有效的共享機(jī)制，這些大數(shù)據(jù)庫成為了“信息孤島”，嚴(yán)重阻礙大數(shù)據(jù)技術(shù)的有效運(yùn)用。大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢在于消除信息閉塞，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的優(yōu)勢互補(bǔ)。因此，為了更為有效地運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，大數(shù)據(jù)共享勢在必行。

（二）從非合作博弈轉(zhuǎn)向合作博弈的必然要求

現(xiàn)行的礦山安全監(jiān)管制度將政府與企業(yè)放在了對(duì)立的關(guān)系之中，兩者間存在嚴(yán)重的非合作博弈。由于缺乏信息對(duì)等，企業(yè)與政府會(huì)選擇相互沖突的行為策略。一方面，企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，為了追求利潤最大化，會(huì)盡可能避免承擔(dān)沒有利潤產(chǎn)出的社會(huì)責(zé)任；另一方面，政府會(huì)將企業(yè)單純地看作被管制的對(duì)象，通過嚴(yán)厲的管制手段，來達(dá)到維護(hù)安全生產(chǎn)秩序的目的。信息的不對(duì)等意味著兩者間無法基于集體理性達(dá)成協(xié)議，最終導(dǎo)致零和博弈與負(fù)和博弈的存在。

合作博弈的關(guān)鍵問題在于參與者如何形成聯(lián)盟，從而為達(dá)成有效協(xié)議提供重要條件。信息互通是形成合作的首要前提，能夠促使具有共同利益的個(gè)體為了相同的目標(biāo)而結(jié)成聯(lián)盟。對(duì)于礦山安全事故，礦山企業(yè)與礦山安全監(jiān)管主體實(shí)則都秉持著否定的態(tài)度，這為兩者間走向合作博弈提供了可能性。而大數(shù)據(jù)共享有利于實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)間的信息對(duì)等，促使雙方在大數(shù)據(jù)共享的過程中互利共贏，進(jìn)而為兩者從非合作博弈走向合作博提供必要條件。

（三）從壓制型監(jiān)管模式到回應(yīng)型監(jiān)管模式的必經(jīng)之路

目前我國的礦山安全監(jiān)管仍處于“命令—控制”的傳統(tǒng)規(guī)制模式之中，往往以維護(hù)公共利益為目標(biāo)而忽視了礦山企業(yè)的合法權(quán)益。壓制型的監(jiān)管模式一方面帶來了沉重的行政成本，降低了礦山安全監(jiān)管的效率，另一方面，企業(yè)則成為了政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的消極手段，在自利動(dòng)機(jī)支配下會(huì)選擇與政府進(jìn)行對(duì)抗。

基于塞爾茲尼克和諾內(nèi)特闡述的回應(yīng)型法理論，應(yīng)當(dāng)減少法律的壓制性而增強(qiáng)法律的認(rèn)知性、能動(dòng)性和開放性，進(jìn)而回應(yīng)社會(huì)、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

從壓制型的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的監(jiān)管模式，要求政府與企業(yè)從對(duì)抗走向合作，大數(shù)據(jù)共享為此提供了具有可行性的策略。一方面，政府通過大數(shù)據(jù)共享，減少直接規(guī)制行為的運(yùn)用，進(jìn)而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果。另一方面，企業(yè)通過大數(shù)據(jù)共享，為其生產(chǎn)、發(fā)展、決策提供重要的信息與數(shù)據(jù)支撐，亦有利于礦山安全生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。

三、礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享法律制度的構(gòu)建

基于礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享的特殊性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律先行的理念，從法律制度層面細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的具體規(guī)定。

（一）明確礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容

盡管大數(shù)據(jù)要求海量數(shù)據(jù)資源的匯聚，但數(shù)據(jù)之間仍應(yīng)當(dāng)有最基礎(chǔ)的相關(guān)性?；诖耍蓱?yīng)當(dāng)對(duì)大數(shù)據(jù)共享的基本內(nèi)容作出明確規(guī)定。

一方面，對(duì)于行政主體大數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容。我國礦山安全監(jiān)管主體的大數(shù)據(jù)共享內(nèi)容應(yīng)當(dāng)分為以下幾個(gè)部分：1.礦山安全監(jiān)管主體的基本數(shù)據(jù)信息：政府機(jī)構(gòu)部門的職能、管轄范圍、職責(zé)分工等數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)予以共享。2.礦山安全監(jiān)管主體的內(nèi)部政務(wù)數(shù)據(jù)：包括與礦山安全監(jiān)管有關(guān)的政府內(nèi)部溝通、辦事程序等數(shù)據(jù)信息。3.礦山安全監(jiān)管的相關(guān)法律、政策等數(shù)據(jù)：我國涉及到礦山安全監(jiān)管的法律法規(guī)眾多，作為礦山安全監(jiān)管的依據(jù)，相關(guān)的數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)共享。4.礦山安全監(jiān)管的相關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)：包括行政主體在礦山安全監(jiān)管中收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)資源，以及對(duì)執(zhí)法過程的信息記錄等。

另一方面，對(duì)于礦山企業(yè)大數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容。基于礦山安全事故的成因，礦山企業(yè)在安全監(jiān)管中的大數(shù)據(jù)共享內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：1.礦山工作環(huán)境數(shù)據(jù)：包括礦山地質(zhì)條件狀況，氧氣、瓦斯等氣體濃度，礦壓與頂板狀況等直接涉及礦山安全生產(chǎn)的相關(guān)工作環(huán)境數(shù)據(jù)；2.礦山設(shè)備數(shù)據(jù)：包括礦山工作設(shè)備、安全設(shè)備、配套設(shè)施的運(yùn)行狀態(tài)參數(shù)、工況數(shù)據(jù)、維護(hù)保養(yǎng)記錄等數(shù)據(jù)；3.礦山人員數(shù)據(jù)：包括礦山工作人員的基本信息、身體健康狀況、技術(shù)水平等個(gè)人信息，以及工作時(shí)長、人員定位等礦山工作人員在作業(yè)過程中涉及到的相關(guān)數(shù)據(jù)。

（二）明確礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享方式

盡管目前礦山安全監(jiān)管主體與礦山企業(yè)廣泛建立起了大數(shù)據(jù)信息收集處理系統(tǒng)并在此基礎(chǔ)上已經(jīng)獲取了大量的大數(shù)據(jù)信息，但相關(guān)主體并不當(dāng)然地享有對(duì)相關(guān)大數(shù)據(jù)進(jìn)行共享的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)在法律的框架下，基于大數(shù)據(jù)資源的不同性質(zhì)，對(duì)大數(shù)據(jù)共享的方式作出明確的規(guī)定。

第一、對(duì)于政府而言。一方面，確立“以共享為原則，不共享為例外”的大數(shù)據(jù)共享法律制度的基本原則。對(duì)于前文提到的涉及礦山安全監(jiān)管的相關(guān)數(shù)據(jù)資源，除法律法規(guī)另有規(guī)定，原則上均應(yīng)進(jìn)行共享。另一方面，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)共享負(fù)面清單制度”。對(duì)于涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等可能損害當(dāng)事人合法權(quán)益或可能造成國家、社會(huì)公共安全受損的相關(guān)數(shù)據(jù)不予共享，但應(yīng)當(dāng)制定并公布負(fù)面清單。

第二、對(duì)于企業(yè)而言。一方面，礦山企業(yè)作為礦山安全監(jiān)管的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全生產(chǎn)的義務(wù)，配合并支持行政主體的安全監(jiān)管工作。礦山安全監(jiān)管主體對(duì)于涉及安全生產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以要求礦山企業(yè)就相關(guān)的環(huán)境數(shù)據(jù)、人員數(shù)據(jù)、設(shè)備數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的遠(yuǎn)程礦山安全監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)礦業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行日常監(jiān)管。另一方面，礦山安全監(jiān)管部門不能侵害礦山企業(yè)的合法權(quán)益，如果相關(guān)數(shù)據(jù)資源涉及商業(yè)秘密、員工個(gè)人隱私或可能造成相關(guān)權(quán)益人合法利益受損，除非法律另有規(guī)定，礦山安全監(jiān)管主體不得要求企業(yè)共享。

（三）完善礦山安全監(jiān)管中大數(shù)據(jù)共享法律責(zé)任的規(guī)定

第一、對(duì)于礦山安全監(jiān)管主體在大數(shù)據(jù)共享的過程中違法法律規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)確立起行政體制內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并存的法律責(zé)任追究機(jī)制。

一方面，上級(jí)主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)礦山安全監(jiān)管部門的大數(shù)據(jù)共享的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，就其違反法律規(guī)定的行為，責(zé)令改正。情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。另一方面，公民、法人或者其他組織認(rèn)為礦山安全監(jiān)管部門的大數(shù)據(jù)共享行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第二、對(duì)于礦山企業(yè)違反法律規(guī)定的行為。一方面，礦山企業(yè)無正當(dāng)理由不履行大數(shù)據(jù)共享的基本義務(wù)的，礦山安全監(jiān)管部門可以對(duì)其進(jìn)行行政處罰。另一方面，礦山企業(yè)的大數(shù)據(jù)共享侵害了其他公民、法人或者其他組織合法權(quán)利的，依法承當(dāng)相應(yīng)法律責(zé)任。

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（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）