從政府監(jiān)管看旅游項目建設(shè)暴力征地問題

劉瑾 賈莫昆 魯芳 王俊力 王芳 楊少卿 胡麗娜

[摘要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成為農(nóng)村發(fā)展的重要方式，但在旅游項目開發(fā)過程中，暴力征地事件頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，國家耕地紅線受到嚴(yán)重威脅?；诖?，文章將從四個方面分析政府視野下的征地行為，提出需遵循可持續(xù)發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃項目建設(shè)用地，完善土地政策相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)項目審批程序監(jiān)管等對策。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管；旅游建設(shè)；暴力征地；尋租

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901122

目前我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入快速發(fā)展時期，隨著農(nóng)村旅游業(yè)興起，各地紛紛大力開發(fā)旅游項目?，F(xiàn)今旅游項目開發(fā)與建設(shè)需要占用大量耕地，大部分農(nóng)用地勢必會流轉(zhuǎn)成旅游用地，但項目建設(shè)用地規(guī)劃不合理、全國暴力征地事件頻發(fā)、地方政府用地審批程序不規(guī)范以及低價征地、高價出讓等問題突出，導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，如何協(xié)調(diào)項目建設(shè)發(fā)展與保障農(nóng)民利益之間的關(guān)系，政府以及相關(guān)部門責(zé)無旁貸。

1旅游項目建設(shè)中暴力征地問題及致因

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，而旅游項目的開發(fā)，更是增加了我國建設(shè)用地的需求，導(dǎo)致了大量的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而在轉(zhuǎn)化過程中必然伴隨的就是征地。然而，在對持地農(nóng)民征地過程中，往往因為種種原因?qū)е抡鞯孛馨l(fā)生，甚至產(chǎn)生暴力征地，而這些問題與政府的監(jiān)管也有著不可回避的聯(lián)系?；陧椖康难芯浚P者認(rèn)為從政府的監(jiān)管中旅游項目建設(shè)的暴力征地主要存在以下問題。

11旅游用地規(guī)劃編制不合理

旅游業(yè)被譽(yù)為當(dāng)今時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，鄉(xiāng)村旅游項目的建設(shè)給各地方政府提供了一個新的經(jīng)濟(jì)增長點，由于鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)受到國家政策方面的支持，導(dǎo)致地方土地管理部門在規(guī)劃建設(shè)項目時傾向?qū)⑥r(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為旅游用地；目前土地征用和出讓過程中地方政府收益頗多，其中土地出讓收益形成的收入是政府收入的重要來源，因此地方政府失范行為發(fā)生的可能性大大存在；地方政府注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時忽略土地規(guī)劃編制是否合理，在一定程度上破壞了利益鏈條，導(dǎo)致不科學(xué)、可操作性差的旅游項目層出不窮。

12土地征用審批程序不規(guī)范

從宏觀來看，我國土地相關(guān)政策對政府行為的限定不夠明確，甚至存在模糊不清和權(quán)責(zé)交叉，注重權(quán)力的使用和利益的爭奪而忽視責(zé)任的履行，因而導(dǎo)致地方各級相關(guān)部門缺乏有效監(jiān)督，使得地方政府在征用土地時越權(quán)審批或先征后批，更嚴(yán)重的還有擅自占用耕地、土地非法轉(zhuǎn)讓、土地買賣交易等違法違規(guī)現(xiàn)象；某些地方政府利用不規(guī)范的審批程序以及農(nóng)民政府之間信息不對稱的漏洞，在實施征地時出現(xiàn)“尋租”行為，以此尋求經(jīng)濟(jì)利益的獲得或為某些開發(fā)商開辟“綠色通道”；公共部門利益的異質(zhì)性、權(quán)責(zé)機(jī)制尚不明確，致使地方政府對征地程序是否合法審查不到位。

13征地實施階段忽視農(nóng)民利益

土地使用權(quán)出讓產(chǎn)生的巨大利益的分配方面，往往是農(nóng)民利益最難以保障的重要方面。地方政府在征地時低價征地、高價出讓的現(xiàn)象較為普遍，由于土地出讓會產(chǎn)生較大的收益，但政府在出讓土地時往往忽視了農(nóng)民的利益，地方政府通過大力度招商引資、開發(fā)工業(yè)園區(qū)，形成了開發(fā)園區(qū)遍布全國的不良氛圍；地方政府因利益驅(qū)動變相擴(kuò)大土地征收權(quán)利的行使范圍；土地出讓收益成為地方盲目規(guī)劃項目建設(shè)用地、濫用耕地的主要驅(qū)動因素，導(dǎo)致農(nóng)民的利益難以保障；于我國土地管理相關(guān)法律中，對于失地農(nóng)民的安置措施沒有明確規(guī)定，暴力征地事件頻發(fā)，缺乏具體有效的解決策略及措施。

14政府監(jiān)管效力不集中

目前土地征收相關(guān)法律制度尚不完善，土地執(zhí)法監(jiān)察部門作為監(jiān)管約束的公共機(jī)關(guān)，存在監(jiān)察效力不集中問題，致使地方政府在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)整個過程中用地規(guī)劃監(jiān)管環(huán)節(jié)力量薄弱；在征地過程中政府對相關(guān)信息掌握不夠透徹，對各個環(huán)節(jié)控制力較弱以及對征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理；在具體的規(guī)劃評估過程中，缺乏科學(xué)合理的評估手段；某些地方罔顧農(nóng)民利益，甚至對企業(yè)的暴力征地行為姑息縱容，嚴(yán)重破壞農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益；政府績效考核機(jī)制受傳統(tǒng)政績觀念影響，考評機(jī)制成為地方政府在征地過程中監(jiān)管力度欠缺的內(nèi)在驅(qū)動力。

2解決旅游項目中暴力征地問題的建議

21科學(xué)指導(dǎo)旅游用地規(guī)劃編制，強(qiáng)化項目可操作性

進(jìn)行土地規(guī)劃是科學(xué)合理利用土地的基礎(chǔ)，首先，要合理規(guī)劃土地利用方案，有效落實項目落地可操作性。其次，要嚴(yán)格界定征地目的，對征地用途應(yīng)實時審核，堅決杜絕尋租現(xiàn)象。再者，科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，提高土地利用效率，減少項目規(guī)劃成本，提高規(guī)劃適用性以及項目可操作性；同時，樹立全國規(guī)劃統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)觀念，避免無特色、低水平的旅游項目占用土地資源。最后，需制定項目允許建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府政府組織相關(guān)及專業(yè)人員對上報項目預(yù)先審核，完成審核后方可批準(zhǔn)實施。

22嚴(yán)格審批征地建設(shè)項目，完善政府監(jiān)督問責(zé)制度

對于土地的使用審批問題，要嚴(yán)格審批上報項目，應(yīng)按照審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查工作；積極引導(dǎo)開發(fā)商項目建設(shè)和農(nóng)民建房，在選址用地時盡量使用存量建設(shè)用地，政府依法指導(dǎo)督促其履行用地報批手續(xù)；實時掌握土地利用情況，確保項目開發(fā)建設(shè)依法有序開展，加大開展項目用地審查力度；強(qiáng)化政府耕地保護(hù)責(zé)任意識，上級政府應(yīng)出臺一系列耕地保護(hù)考評指標(biāo)體系，將規(guī)劃確定的指標(biāo)作為政府耕地保護(hù)需實現(xiàn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

23健全土地征收補(bǔ)償機(jī)制，保障失地農(nóng)民利益

要以法律來保障土地的征收補(bǔ)償，加強(qiáng)立法對土地征收程序的完善，保障政府征地合法進(jìn)行；在法律中增加失地農(nóng)民安置措施條款，保障失地農(nóng)民權(quán)益，將失地農(nóng)民相關(guān)社保問題納入城市社會保障體系中；政府機(jī)構(gòu)應(yīng)將土地價值作出評估并進(jìn)行公示，政府農(nóng)民雙方達(dá)成協(xié)議，政府應(yīng)加強(qiáng)征用土地的估價工作，提出合理的補(bǔ)償價格；建立健全多元化土地補(bǔ)償政策，確定合理的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償年限，使被征地農(nóng)戶利益得以全面保障。

24健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

征地過程應(yīng)透明公開，鼓勵民眾共同參與，對征地環(huán)節(jié)進(jìn)行民主管理和監(jiān)督；開拓完善的征地部門，避免征地過程中的違規(guī)行為；地方政府應(yīng)成立征地委員會，對政府征地工作進(jìn)行審核以及監(jiān)督；建立健全政績考核機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范政府及其官員行為；加強(qiáng)政府土地征收行為監(jiān)督，加大對失范行為的追究問責(zé)；強(qiáng)化政府官員行政理念、政績觀的教育和指導(dǎo)，杜絕政府官員逐利行為。

3結(jié)語

土地是鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)的載體，也是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要資源。于政府而言，解決暴力征地問題，保障農(nóng)民利益勢在必行。我們需認(rèn)清當(dāng)前局勢，分析征地過程中存在的問題和障礙，完善相關(guān)政策配套法律法規(guī)，加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游項目的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)共同發(fā)展的良好局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖小明，黃朝明.海南省鄉(xiāng)村旅游用地精細(xì)化管理問題與對策研究[J].山西建筑，2016，42（19）：228-229

[2]莫雪菲，臧俊梅.我國耕地保護(hù)中政府行為的博弈分析[J].廣東土地科學(xué)，2014，13（4）：36-40

[3]吳南南.我國基層政府農(nóng)村土地征用行為研究[D].沈陽：東北大學(xué)，2011

[基金項目]華北理工大學(xué)2018年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)與保護(hù)耕地的沖突及對策研究”（項目編號：X2018126）。

[作者簡介]劉瑾，女，云南宣威人，工商管理專業(yè)；賈莫昆，男，云南曲靖人，公共事業(yè)管理專業(yè)；魯芳，女，云南昭通人，包裝工程專業(yè)；王俊力，男，云南楚雄人，自動化專業(yè)；王芳，女，云南楚雄人，金融學(xué)專業(yè)；楊少卿，男，河北唐山人，碩士，講師，研究方向：思想政治教育；胡麗娜，女，河北唐山人，碩士，講師，研究方向：公共管理。