參與式灌溉管理中的農(nóng)戶參與
——基于河套灌區(qū)W縣的調(diào)查

趙素燕，李文強，喬兆發(fā)，王紫曦

(太原科技大學 人文社科學院，山西 太原 030024)

河套灌區(qū)地處干旱、半干旱地區(qū)，水資源相對貧乏，常年蒸發(fā)量為降雨量的數(shù)十倍，自然降雨難以在數(shù)量和時間上滿足作物生長需求。如果沒有灌溉設(shè)施，河套地區(qū)農(nóng)田將難以耕種。水資源極度缺乏的現(xiàn)狀導(dǎo)致了河套地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展過度依賴灌溉設(shè)施，可以說沒有引黃灌溉就沒有今天的河套地區(qū)，自古也有“黃河百害，唯富一套”的說法。然而水資源的有限性也一定程度上影響了河套灌區(qū)人民的生活。加強水資源的灌溉管理對于河套地區(qū)更是意義非凡，這關(guān)涉著河套人民的農(nóng)業(yè)大計、關(guān)系著他們的生存大計。

近些年在灌溉管理中出現(xiàn)的管理困境催生了參與式灌溉管理。參與式灌溉管理是讓農(nóng)戶有更多主體性的發(fā)揮，但事實上農(nóng)戶并沒有很好地參與，這是由什么原因?qū)е碌?？對這一問題的疑惑是本文的問題意識。本文采用文獻研究和實地研究相結(jié)合的研究方法，即充分搜集當?shù)馗鞣N官方和非官方檔案、統(tǒng)計資料、圖片等文獻資料，結(jié)合深度訪談法、觀察法等方法全面收集資料；綜合使用政策文本分析、個案比較分析方法進行資料分析，探求灌溉管理中的農(nóng)戶參與狀況。

一、相關(guān)文獻研究回顧

目前關(guān)于參與式灌溉管理的研究主要限于從農(nóng)學、工程學、管理學的角度來做研究。韓青、袁學國以張掖地區(qū)用水協(xié)會為例，主要關(guān)注參與式灌溉管理實施后對農(nóng)戶行為的影響。作者分別從自然和社會環(huán)境因素、制度和經(jīng)濟因素、農(nóng)戶個人特征因素三方面分析用水者協(xié)會參與灌溉管理對農(nóng)戶用水行為的影響，指出協(xié)會對灌區(qū)事務(wù)的管理上不具有真正的發(fā)言權(quán)，農(nóng)戶對灌溉管理的民主參與并沒有達到節(jié)約用水目標[1]129。張兵等學者對參與式灌溉管理中農(nóng)戶的參與意愿做了影響因素分析，進而把這幾個影響因素又分為內(nèi)部因素和外部因素。內(nèi)部因素包括農(nóng)戶自身狀況、認知水平和家庭結(jié)構(gòu)，外部因素可囊括社會支持網(wǎng)絡(luò)和政府支持。但在分析影響因素中僅僅談到了影響因子，并未對各影響因素的影響系數(shù)作出分析[2]66。

除對“參與式灌溉管理”進行微觀層面的研究之外，還有學者從制度等宏觀層面對灌溉管理制度改革進行研究。韓東從參與式灌溉管理入手，從科學社會主義角度探討當代中國公共服務(wù)的社會化改革，他指出：“公共服務(wù)是國家權(quán)力生長的緣起，是國家權(quán)力存在的價值。但是隨著歷史發(fā)展，國家最初因為要為社會提供公共服務(wù)而擁有的權(quán)力也將逐步回歸社會?！薄霸趨⑴c式灌溉管理制度改革中，用水者協(xié)會是改革成功至關(guān)重要的方面?！盵3]但目前用水者協(xié)會受人員構(gòu)成、規(guī)模的因素影響，以及受灌溉系統(tǒng)的自然與技術(shù)方面等因素影響，灌溉管理舉步維艱?？梢钥闯?，現(xiàn)有對灌溉管理制度改革的研究當中，主要側(cè)重從農(nóng)學、管理學等學科角度來研究。本研究側(cè)重于從社會學角度對農(nóng)戶、用水協(xié)會、基層政府、水管單位等相關(guān)利益主體的互動研究。

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、人口增加，我國的水資源環(huán)境問題也日益嚴峻。灌溉管理作為水資源管理中的重要部分已引起了學術(shù)界和政府部門的關(guān)注。目前從社會學角度對參與式灌溉的分析尚顯不足，其中分析中涉及的國家與社會關(guān)系尚未凸顯，這無疑制約著我國灌溉管理的發(fā)展、影響灌溉管理效率的提高，制約著對灌溉管理探討的深度和廣度，也無法探清灌溉管理中的真正問題所在。本研究力圖結(jié)合河套地區(qū)W縣的灌溉管理農(nóng)戶參與狀況，分析在河套地區(qū)灌溉管理中農(nóng)戶參與的困境和實質(zhì)。

二、概念界定

(一) 參與式灌溉管理

“參與式灌溉管理是國際上灌溉管理體制改革的主要方向，是20世紀80年代中期在發(fā)展中國家興起的一種較為先進的灌溉管理模式，是針對灌溉工程由政府出資建設(shè)、國家負擔沉重，但農(nóng)民對工程狀況和提高水的利用率并不關(guān)心的普遍現(xiàn)象而建立起來的，是一種讓受益者參與灌溉管理的管理模式。參與式灌溉管理指按灌溉渠系的水文邊界劃分區(qū)域(一般以支渠或斗渠為單位)，同一渠道控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶共同參與組成有法人地位的社團組織，通過政府授權(quán)將工程設(shè)施的維護、管理和使用權(quán)部分或全部交給農(nóng)戶自己民主管理。協(xié)會管轄范圍內(nèi)工程的運行費由農(nóng)戶自己承擔，使農(nóng)戶成為工程的主人。減少政府行政干預(yù)，政府所屬的灌溉專管機構(gòu)對農(nóng)戶協(xié)會給予技術(shù)、設(shè)備等方面的指導(dǎo)和幫助?！盵1]129

(二)農(nóng)民用水協(xié)會

農(nóng)民用水協(xié)會作為當前參與式灌溉管理的主要實現(xiàn)形式，是指由同一條渠上的農(nóng)戶組成，按水文邊界(支渠或斗渠)由渠系內(nèi)的農(nóng)戶共同參與，組成一個有法人地位的社團組織。組建這一社團組織意在實現(xiàn)用水者自己管理灌區(qū)事務(wù)，農(nóng)戶可以選舉自己信賴的人員作為農(nóng)民用水協(xié)會的負責人，當然也可以自己參與到灌溉管理當中，真正達到用水自主的目的。灌溉管理中一般以渠系為單位進行管理，同一條渠上的農(nóng)戶也因此被聯(lián)結(jié)起來。在W縣以渠系為單位的管理組織中，農(nóng)民用水協(xié)會是較為常見的參與式灌溉管理實現(xiàn)形式。表面上看來協(xié)會的確有很多自主權(quán)，如協(xié)會收取水費使用等。但所有的自主權(quán)猶如空中樓閣一般，依然是建立在原始的行政力量之下。

三、W縣參與式灌溉管理狀況

在W縣我們主要圍繞用水協(xié)會展開調(diào)研。為了能夠涵蓋不同類型的參與灌溉管理形式[注]參與式灌溉管理中最常見的實現(xiàn)形式是農(nóng)民用水協(xié)會，但除此之外還有承包、股份合作制等。，調(diào)研中我們選取了運行較好的W縣RM渠用水協(xié)會和另一運營不太好的YZ渠用水協(xié)會[注]盡管目前YZ渠用水協(xié)會已經(jīng)解體，但用水協(xié)會存續(xù)期間和解體后的農(nóng)戶群體是一樣的，這里仍采用用水協(xié)會的叫法。作為調(diào)研對象。

(一)農(nóng)民用水協(xié)會基本介紹

1.RM渠用水協(xié)會概況。RM渠用水協(xié)會成立于1999年，其所轄范圍涉及Y行政村七個自然村和另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個自然村的部分土地。RM渠上總體來說農(nóng)戶群體較為單一，基本是一個行政村共用一條渠系。用水協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一般由三人組成，分別是會長、副會長和協(xié)會會計。所有的灌溉農(nóng)戶為協(xié)會會員，會員分若干小組，各小組組長(一般是各自然村村主任，兩種稱謂代表協(xié)會和村委會兩種不同組織)是連接協(xié)會和會員之間的紐帶。RM渠用水協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)是由村委會干部同時擔任的，村支書擔任協(xié)會會長、村主任擔任協(xié)會副會長、村會計擔任協(xié)會會計。擔任會長的村支書GWL已擔任支書30多年，是自治區(qū)優(yōu)秀干部，2010年已轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份。由于村支書的魅力型領(lǐng)導(dǎo)且RM渠同屬一個行政村，RM渠管理較好，是河套灌區(qū)的用水協(xié)會示范基地。用水協(xié)會與村委雖分屬兩個性質(zhì)不同的組織，但在實際操作過程中，由于農(nóng)戶更容易認可村委會的權(quán)威，事實上二者在人員構(gòu)成上經(jīng)常是重合的。對于農(nóng)民用水協(xié)會來說，其主要職責包括收取水費、協(xié)調(diào)用水秩序、清淤保證灌溉通暢、工程維護等。其中收取水費是目前協(xié)會工作中的重頭戲。RM渠的水費是由各小組組長收取交給協(xié)會會計，最后再由協(xié)會會計上交給管理所。RM渠水費由國管水費和群管水費兩部分構(gòu)成，國管水費是由協(xié)會代收然后再上交水管部門的部分；群管水費主要是用來維持協(xié)會運營的費用，包括人員開支、維修橋涵口閘、清淤等費用。每年協(xié)會會長和副會長工資各6000元、會計工資5000元、各小組組長工資1000多元。這些人員工資都由群管水費支出。在灌溉管理中每次行水時，副會長及各小組組長都需前往田間查看水情及協(xié)調(diào)農(nóng)戶的灌溉秩序，適合勘察水情的交通工具如摩托車耗油不少，微薄的協(xié)會工資收入之所以還能夠使協(xié)會負責人及各協(xié)調(diào)負責人保持一定的穩(wěn)定性，主要是基于他們的雙重身份，即鄉(xiāng)政府的行政收入和協(xié)會工資合在一起還勉強能夠滿足各負責人的需求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)RM渠一個行政村共用一條渠的情況比較少見，因此相對較好管理，水費收取比較順利，但人們普遍反映水費增長較快。

2．YZ渠用水協(xié)會基本概況。YZ渠用水協(xié)會成立于2009年，涉及五個行政村，十一個自然村。協(xié)會會長由位于該渠上游所在行政村村支書擔任，協(xié)會副會長則是由該渠系中另一行政村村主任擔任，由于水費的收繳主要是由各自然村自己內(nèi)部完成并不通過協(xié)會會計上繳，協(xié)會中自然少了會計的職位。調(diào)查中了解到，對于幾個行政村共用一條渠的狀況，一般會長都是由該渠上游所在村村干部擔任。由于水的自然流向是經(jīng)由上游通向下游，下游農(nóng)戶很難控制上游農(nóng)戶的用水狀況所以選取上游村干部擔任會長，基于“在其位，謀其政”的考量，會長將會顧及整體利益的均衡。因此這種模式是數(shù)個行政村共用一條渠系選舉負責人的通行辦法。在YZ渠中，由于涉及行政村落較多，各自為政的多行政群體內(nèi)部彼此互不認同，難以形成統(tǒng)一的協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。協(xié)會會長管轄行政村位于鎮(zhèn)政府所在地和渠系的上游，他作為會長是由鎮(zhèn)政府直接指定的。由于村委會和協(xié)會的人員構(gòu)成不重合使得協(xié)會負責人的工資收入僅限于農(nóng)戶幾毛錢的畝均攤，因此協(xié)會缺乏使其存續(xù)下去的組織和資金基礎(chǔ)。

在2013年的換屆選舉中，協(xié)會會長不堪忍受其在工作中的協(xié)調(diào)難度， 表示不再擔任此職。而其他所涉村落中也無人愿意繼任，最后在管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各行政村的多方商討下，將YZ渠承包給私人經(jīng)營。

(二)農(nóng)民用水協(xié)會參與內(nèi)容

1.用水管理。首先是登記、核查灌溉面積。每年協(xié)會要登記并核查各供水閘口和農(nóng)戶的灌溉面積，以此作為協(xié)會了解用戶需求、制定需水計劃的依據(jù)。每年春灌前，農(nóng)戶登記灌溉面積。由于農(nóng)戶的灌溉面積相對固定，所以每年春灌前不一定重復(fù)此類工作。其次是編制用水計劃。每年年初，用水協(xié)會根據(jù)已掌握的本年度農(nóng)戶作物種植狀況編制本年度用水計劃。從程序上來講，是必須要經(jīng)過登記核查面積等步驟，但由于農(nóng)民的田地相對固定，且近些年來實行水費收取均攤制，因此每年年初協(xié)會基本上都是根據(jù)上一年的計劃來上報，如果有出入再加以協(xié)調(diào)。最終用水計劃張榜公示，讓農(nóng)戶都了解用水時間、計量方法、水價及收費方法等。

2.工程管理。工程管理是指對協(xié)會所管轄范圍的工程設(shè)施進行養(yǎng)護、維修、管理等方面的工作。協(xié)會對所管轄范圍內(nèi)的工程進行管理，包括灌溉渠道(排水溝)和渠系建筑物的管理與維護兩個方面。比如，每年灌溉期開始前，應(yīng)對渠道清淤、除草、整修加固等，對工程設(shè)施進行全面檢查；放水過程中，流量逐步加大，避免發(fā)生沖刷等[4]。1949年以來，水利工程建成后的工程管護、運行管理完全由政府委派的下屬機構(gòu)全面負責，而農(nóng)戶只享有受益的權(quán)利，不承擔任何責任。由于政府財力有限且大部分灌區(qū)專管機構(gòu)財務(wù)入不敷出，無法對水利工程進行良好的維護，對于斗渠及以下的工程管理、維護更是力不從心，導(dǎo)致灌溉設(shè)施長期管理缺位，維修缺位。參與式灌溉管理注重讓農(nóng)戶自己管理，讓農(nóng)戶以“主人”的身份參與灌區(qū)規(guī)劃、施工建設(shè)、運行維護，不僅包括用水管理，同時還包括工程管護。事實上，工程管護過程中一般管渠人員對工程的管護主要限于防止渠口決口或者啟閉機螺絲松動等的維護，沒有系統(tǒng)維護的思維和慣性，而水管部門對于工程管護也疏于管理。

3.水費的收取和管理。水費收取和管理是用水協(xié)會所有工作中農(nóng)戶最關(guān)心的內(nèi)容。水費只能專款專用，不能挪作協(xié)會運行管理以外的開支。水費主要用于以下方面開支：購水費用、協(xié)會工作人員的誤工補貼、渠系工程的管護費用等。水費一般收取后要上繳，如果是國管水費則不退回，若涉及群管水費最終接受審計后將原額返還協(xié)會使用。水費管理中主要指群管水費的管理，在上文提到的RM渠中涉及群管水費管理，像YZ渠等大多數(shù)的協(xié)會并沒有群管費用，因此不太涉及水費管理的內(nèi)容。

四、參與式灌溉管理中存在的問題

(一)農(nóng)戶反映水費漲勢過猛，成為“水老虎”

參與式灌溉管理實施后，農(nóng)戶有了參與自主性，農(nóng)戶是否會對灌溉管理滿意呢？在對農(nóng)戶的訪談中，農(nóng)戶普遍反映對漸漲的水費難以忍受，尤其是近兩三年水費逐年攀升。RM渠盡管收取水費較為順暢，但農(nóng)戶對水費的抱怨同樣強烈。水費究竟是由哪些部分構(gòu)成，為何農(nóng)戶有2000年后水價一直在漲且近幾年漲勢過猛的判斷呢？帶著這樣的疑問，我們對河套灌區(qū)下設(shè)的YC管理局進行了訪談，以下是有關(guān)水價近幾年的變革內(nèi)容。

“隨著河套灌區(qū)建設(shè)的不斷完善，灌區(qū)用水水價和計收方式也在不斷改革，1981年以前實行按畝收費制度，1981年開始至1987年實行以渠首為計量點，采用按方計費制度。1988年后按國務(wù)院《水利工程水費核定計收和管理辦法》的精神對灌區(qū)水價進一步改革，以斗渠口為計量點0.6分/m3，1995年后按照‘小步快走’的水費改革原則逐年上調(diào)了水價，1995年斗口為1.7分/m3，1997年測定以斗渠口計的成本費用為5.516分/m3，1998年內(nèi)蒙古物價局、水利廳以〔內(nèi)價工發(fā)〕87號文對河套灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價批復(fù)為5.3分/m3執(zhí)行，其中在1998年執(zhí)行3.3分/m3，1999年執(zhí)行的是4.5分/m3，2000年執(zhí)行的是5.3分/m3。但是原巴盟行署考慮到農(nóng)民的承受能力，實際執(zhí)行水價為1998年3.3分/m3，1999至2002年平均按4.0分/m3執(zhí)行，僅占成本價的75%?！?/p>

從近些年水價調(diào)整的政策我們可以看出，20世紀90年代末農(nóng)戶覺得水價較低是當時并沒有執(zhí)行成本水價，且水價基本是恒定的。但從2002年開始，為提倡節(jié)約灌溉，實行了“分時段計價，超計劃用水加價”的政策。水管部門也表示每年都會下去進行宣傳，農(nóng)戶對超計劃用水也有一定的了解。但由于均攤的收費方式，農(nóng)戶一般都會多澆水。當農(nóng)戶面臨“為何不節(jié)約用水以限制超計劃用水的水量”的詰問時，“反正最后還是大家承擔費用，均攤到個人應(yīng)該沒有多少”是他們共同的回答。不排除水價逐年上升有農(nóng)戶個人理性所導(dǎo)致集體理性失敗的原因。但本研究更關(guān)注參與式灌溉管理提倡農(nóng)戶參與的背景下，為何農(nóng)戶參與了還有如此的不滿？從上面水價政策的調(diào)整來看，似乎水費成本本身并沒有增加，但是計算方式發(fā)生了巨大變革尤其是2011年之后的水資源管理費收取呈倍數(shù)增長，這是不是一種變相的漲價值得我們深思。為何在每次水費收取方式的改革前夕，農(nóng)戶沒有任何知情權(quán)和參與權(quán)，只有方案出臺后執(zhí)行的義務(wù)。參與式灌溉管理提倡讓農(nóng)戶自己管理自己，但在與農(nóng)戶最利益相關(guān)的水費制定過程中W縣農(nóng)戶并未參與其中。這就使得農(nóng)戶盡管自己管理自己但卻有“水老虎”的喟嘆。

(二)農(nóng)戶對水管單位的不信任

由于河套灌溉面積大，灌區(qū)渠系縱橫，灌區(qū)用水管理非常復(fù)雜，經(jīng)多年摸索改革將原來由水管單位直接管理逐步摸索出一整套末級渠系農(nóng)戶參與式的用水管理模式、五到直口(配水到直口、水量包干到直口、測流量到直口、水費計收到直口、開票到直口)的用水計收模式、按渠道級別分級水價的定價模式。管理所測流量僅僅能夠測到直口即僅能測到斗渠或支渠的總流量，有的農(nóng)渠毛渠并沒有精確的流量測定。比如對于RM渠來說，管理所僅能測到RM渠渠口的流量，至于普通農(nóng)戶的水費則是由共用一條渠的各自然村按納稅面積土地[注]稅費改革以后，盡管取消了農(nóng)業(yè)稅，不存在土地納稅的問題，但是仍沿用了這一叫法，即國家發(fā)糧補的那部分土地。除此之外，還有自己開墾的荒地。一般共用一條渠的各自然村按納稅面積平分水費，然后各自然村內(nèi)部再根據(jù)情況平攤水費，一般到自然村內(nèi)部水費按過水面積來均攤(即包括納稅面積和荒地面積)。畝數(shù)均攤，這樣畝數(shù)沒有流量直觀，農(nóng)戶始終覺得水費有些籠統(tǒng)，其中有貓膩。但是對于水管單位來說，盡管它們屬于事業(yè)單位，但實行的是自收自支的經(jīng)營模式。目前收取水費還達不到成本水價，它們自身的運營本身也存在困難，這樣無論是從投資還是技術(shù)上測流量到農(nóng)渠毛渠都是不現(xiàn)實的。末級渠系縱橫復(fù)雜，難以從技術(shù)上操作，且大量的人員投資對水管單位也構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

(三)無人問津，被邊緣的工程管護

工程管護作為灌溉的后臺保障，水費收繳作為灌溉順利進行的必要條件，二者的管理同等重要。拖欠水費和工程損壞對灌溉的影響都不可小覷，但由于水費和人的心理距離更近，而工程管護作為灌溉的“底色”和農(nóng)戶的心理距離較遠，這使得工程管護并沒有受到農(nóng)戶的關(guān)注。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除RM渠是一個行政村共用一條渠之外，其他大部分渠系都是由數(shù)個行政村共享。河套地區(qū)即便是一個行政村有的也涉及數(shù)個自然村，像RM渠所涉及行政村共由7個自然村組成。淌水時各自然村為一個單位，但工程管護主要是以一條渠系為單位。因此工程管護一般至少涉及一個行政村或數(shù)個行政村。工程管護群體大于淌水群體，不利于工程管護所涉群體的集體行動。一個人是否參與集體行動，是其對參加集體行動的成本與集體行動能夠給其帶來的收益比較的結(jié)果，成功的集體行動與團體的規(guī)模、團體的同質(zhì)性相關(guān)。奧爾森分析了集體規(guī)模對集體行動有效性的影響后認為，某些小集團之所以會為自己提供公共物品，是因為集團中的成員數(shù)目少，組織成本較低，每一個成員發(fā)現(xiàn)他從公共物品獲得的個人收益超過了提供一定量公共物品的成本。集團規(guī)模越大，由于難以對搭便車或不遵守規(guī)則的現(xiàn)象進行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致個體成員對集體利益缺乏信心，從而難以為集體利益做出貢獻。因此，集團越小，采取集體行動的可能性越高；集團規(guī)模越大，越是不可能采取集體行動[5]。因此每個農(nóng)戶淌水所屬的小團體與工程維護所涉的大團體不具有重合性和同質(zhì)性，且每個農(nóng)戶從維護后的公共收益來看可能會小于自己提供公共服務(wù)的成本，最終導(dǎo)致了工程管護的無人關(guān)注。水管部門和鄉(xiāng)政府的水工單位也未在工程管護方面給予支持。

五、結(jié)論與反思

我國的水利事業(yè)在1949年之后取得了長足的進步。人民公社時期由于具備“政社合一”的制度特征，因此人民公社在農(nóng)田水利建設(shè)和管理中，更多地貫徹了國家的意志，農(nóng)戶不具備自主參與的環(huán)境和能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，人民公社解體，灌溉管理也喪失了國家強有力的組織基礎(chǔ)。這一時期國家的財政制度改革頻繁，20世紀80年代初的“分灶吃飯”到90年代初的“分稅制”改革，引起了基層社會的巨大變化。尤其對于鄉(xiāng)政府來說，二三十年間經(jīng)歷了風風雨雨。國家給予地方政府更多的自主權(quán)，不僅調(diào)整了中央政府和地方政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)，也改變著地方政府和基層社會的結(jié)構(gòu)，這一時期在收取農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上把“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為農(nóng)田水利建設(shè)的資金來源，并且從制度上規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過“兩工”(農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工)的方式來參與農(nóng)田水利設(shè)施的維護與修建。但由于稅收的承重負擔，部分農(nóng)戶選擇放棄土地耕種，這樣農(nóng)民多樣化的職業(yè)選擇使得農(nóng)戶合作成本增加，出現(xiàn)了搭便車等現(xiàn)象，農(nóng)戶參與灌溉管理受到影響。分稅制改革后由于地方政府很大比例的稅收上繳使得鄉(xiāng)政府對灌溉的投入較少。稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅的取消，許多鄉(xiāng)政府財政陷入困境，這進一步制約著鄉(xiāng)政府對農(nóng)田水利灌溉的投入。與此同時，受國際上灌溉管理體制改革的影響，我國也在2000年初倡導(dǎo)參與式灌溉管理，讓農(nóng)戶自己管理自己，避免設(shè)備無人維護、工程無人管護、水費難以收繳的狀況進一步惡化。事實上，農(nóng)戶的參與式灌溉管理僅限于基本上維護灌溉管理的運行，工程管護遭到“冷遇”。實際運作中農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，國家一方面提倡自己管理自己，但另一方面農(nóng)戶卻是“身不由己”，最關(guān)乎農(nóng)戶切身利益的水費制定農(nóng)戶卻沒有任何參與決定權(quán)。在面臨地方政府關(guān)于水費的調(diào)整時，他們也顯得很無力，只能發(fā)出“水費就是水老虎”的喟嘆。從人民公社時期到現(xiàn)在，農(nóng)民感到國家的直接統(tǒng)治逐步從他們的視野中淡出，人民公社時期的“集權(quán)式動員體制”已經(jīng)遠去，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)戶參與有了一定的自主性。參與式灌溉管理實行后，農(nóng)戶自己管理自己，自主性進一步增強。但必須指出的是，參與式灌溉管理實行后，和農(nóng)戶最密切相關(guān)的政府主體——鄉(xiāng)政府和水管部門，由于其自身生存需要，對參與式灌溉管理沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。無論是鄉(xiāng)政府還是水管單位都需要借助國家力量，爭取“項目”方可維持自身的存續(xù)。一定意義上說，國家對地方政府的放權(quán)，并沒有使地方政府真正“有權(quán)”，國家的財政制度改革使得中央政府更加集權(quán)。目前看來，農(nóng)戶的參與自主性是沒有實質(zhì)性的自主，這在一定意義上影響著參與式灌溉管理的發(fā)展。如何理順參與式灌溉管理中水管單位、鄉(xiāng)政府和農(nóng)戶三方關(guān)系，如何使農(nóng)戶真正自主、實在參與，使得灌溉管理更加有效，是我們需要進一步思考和研究的問題。