農(nóng)村“三變”改革中的法律問題探究
——以貴州省六盤水市“三變”改革為視角

鄭翔升

(貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴州 貴陽 550000)

一、六盤水市推進(jìn)“三變”改革的背景與做法

(一)改革背景

六盤水全市轄4個縣級行政區(qū),其中3個國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，1個省定扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。按照2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn),2011年全市農(nóng)村貧困人口97.52萬人、貧困發(fā)生率高達(dá)38.30%,脫貧攻堅與同步全面小康任務(wù)十分艱巨。六盤水市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱,農(nóng)村資源閑置、資金分散等問題日益突出,農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)日益困難,農(nóng)村生活條件未得到實(shí)質(zhì)性改變。2011年,六盤水市針對農(nóng)村資源利用低效、農(nóng)業(yè)規(guī)模受限、農(nóng)民收入方式單一等現(xiàn)實(shí)問題,六盤水市開始了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的農(nóng)村“三變”改革探索。經(jīng)過不斷的探索與實(shí)踐,六盤水市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益加快,農(nóng)民生活水平越來越高。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上,于2014年在六盤水市全面推開“三變”改革,2016年在全省推開改革。在2017年2月發(fā)布的“中央一號”文件中,明確將貴州“三變”改革經(jīng)驗作為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的鼓勵性政策向全國推廣,“三變”改革的效應(yīng)正在逐步擴(kuò)大。

(二)“三變”改革的措施

1.資源變資產(chǎn)。一時要推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等自然資源入股。農(nóng)村資源十分豐富,但是大部分資源長期處于閑置狀態(tài)。包括耕地、林地、草地、“四荒地”等自然資源。二是推動集體經(jīng)營性資產(chǎn)入股,對集體房屋、建設(shè)用地(物)、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)進(jìn)行有效盤活,入股到經(jīng)營主體,獲得資產(chǎn)收益。三是通過推動技術(shù)技藝等資源入股,即將個人的技術(shù)記憶、勞動力、知識產(chǎn)權(quán)等協(xié)商折價為技術(shù)股、管理股等入股到經(jīng)營主體,按股獲得分紅。六盤水市為了發(fā)揮農(nóng)村閑置資源的最大價值,通過資源變資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,讓群眾的收入來源多元化,使六盤水市實(shí)施“三變”的一大特點(diǎn)。如六盤水市將原本處于劣勢條件的山地通過努力轉(zhuǎn)化為本地的優(yōu)勢條件,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體不斷探索具有本地特色的產(chǎn)業(yè),將集體的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂休^大經(jīng)濟(jì)價值的資產(chǎn),進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不少地區(qū)因地制宜,大力開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)。

2.資金變股金。農(nóng)村中的資金包括各級財政投入到農(nóng)村的各類資金,以及獲得的信貸資金等,但是這些資金特別是財政資金一般具有項目多,額度小等特點(diǎn),在農(nóng)村很難發(fā)揮出最大效益。因此,不僅僅要加大資金投入的力度,更要加大資金整合的力度。正如習(xí)近平同志在2015年11月27日的中央扶貧開發(fā)工作會議上指出,“要加大扶貧資金整合力度”。如果可以將這些資金整合,有利于形成更大的經(jīng)濟(jì)效益。如六枝特區(qū)郎岱鎮(zhèn)將產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金3000萬元入股企業(yè),建設(shè)獼猴桃基地4000畝,以鎮(zhèn)政府名義占股20%,獲利后按股份分紅利潤注入政府設(shè)立的基金專戶,從而使得農(nóng)村集體的資金成為農(nóng)民可持續(xù)的收入。

3.農(nóng)民變股東。家庭承包經(jīng)營制度的全面推行,增加了農(nóng)民的積極性,推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是家庭經(jīng)營卻存在農(nóng)地效益低、農(nóng)民收入增長困難等問題,要盡快全面實(shí)現(xiàn)小康,需要在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。六盤水市引導(dǎo)農(nóng)民自愿將個人資源(包括土地)、資產(chǎn)、資金、技術(shù),入股到經(jīng)營主體獲得股權(quán),參與分紅。對于較為貧困的群眾,采取主動發(fā)方法幫助和引導(dǎo)他們參與“三變”,農(nóng)民成為股東從而提高了農(nóng)民的積極性,拓寬了農(nóng)民收入的來源,有助于農(nóng)民財富不斷穩(wěn)步增長。

二、改革過程中主要的法律問題

(一)資源資產(chǎn)確權(quán)登記問題

農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)是社會發(fā)展的趨勢。不僅可以使得農(nóng)村集體成員對自己的經(jīng)濟(jì)利益明晰化,減少交易成本,防止財產(chǎn)糾紛問題的發(fā)生,同時,也可以推動城市化進(jìn)程,城市化的發(fā)展需要大量的土地,如果農(nóng)村集體資源不能有效的確權(quán)登記,那么會對城市化進(jìn)程造成一定的阻礙。農(nóng)村“三變”改革的實(shí)質(zhì)是通過股權(quán)紐帶連接農(nóng)村各類具有價值的資源,發(fā)揮出農(nóng)村資源的最大效益,提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件。在各種資源進(jìn)行整合的過程中,農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進(jìn)行界定和量化,是“三變”改革的基礎(chǔ)性工作。但是農(nóng)村資源的量化確權(quán)存在立法和政策的缺失以及實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境。在立法上,我國目前實(shí)行的是土地承包政策,即土地所有權(quán)歸集體所有,承包權(quán)為承包戶所有。這種情況下,如果將農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán),就與《憲法》的相關(guān)內(nèi)容互有沖突。在政策方面,目前我國尚未出臺關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),這樣很可能會使得地方政府的行為沒有強(qiáng)有力的支撐,即使在一些地區(qū)進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐,但是這種探索也是在《物權(quán)法》《土地承包法》等法律框架中進(jìn)行,實(shí)踐中可能不能達(dá)到預(yù)期效果?，F(xiàn)實(shí)中,地方政府在進(jìn)行農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)登記的探索中可能出現(xiàn)急功近利、確權(quán)方式方法存在問題、資產(chǎn)分配不明而導(dǎo)致矛盾的出現(xiàn)。故而在進(jìn)行農(nóng)村資源確權(quán)的過程中,不但要有勇于創(chuàng)新的干勁,還要完善相關(guān)的法律法規(guī),出臺相配套的政策文件,同時,在改革中要穩(wěn)打穩(wěn)扎,步步為營,防止出現(xiàn)錯誤的傾向。

(二)農(nóng)村土地價格評估機(jī)制缺失問題

“三變”改革中農(nóng)村土地的價值評估是重中之重的問題。農(nóng)民將自己的耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)等入股公司時,其土地的價值是確定股份的重要依據(jù)。在實(shí)踐中土地定價主要是由土地流轉(zhuǎn)的雙方或者三方進(jìn)行協(xié)商,通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行交易。以入股方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),土地作價入股涉及農(nóng)民的股份以及公司的總資產(chǎn),故而在法律上對此作了強(qiáng)制性規(guī)定?！豆痉ā返诙邨l的規(guī)定,以非貨幣財產(chǎn)出資的應(yīng)當(dāng)評估財產(chǎn),核實(shí)財產(chǎn)。科學(xué)合理的價格評估對于農(nóng)民、公司、債權(quán)人都有著重要的意義。不論評估過高或者過低,都將會不同程度損害到一方或者兩方的合法權(quán)益。但是農(nóng)村土地評估機(jī)制的建立在實(shí)踐中存在一些難題:(1)農(nóng)村地區(qū)缺少專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)以及專業(yè)技術(shù)人才。在六盤水“三變”改革中,運(yùn)用當(dāng)事人意思自治的方式進(jìn)行土地評估仍然是大部分人的首選。(2)尚未統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)且因全國各地實(shí)際情況不同也沒有可以參考的模板。一般來講流轉(zhuǎn)土地的價格是按照收益法來進(jìn)行計算,但是這種評估模式忽視了改變土地經(jīng)營方式后潛在的財富,很可能損害到農(nóng)民的利益。(3)土地評估產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度有待加強(qiáng),部分地區(qū)存在專業(yè)機(jī)構(gòu)評估費(fèi)用過高問題,如果雙方面對高額的評估費(fèi)用均不愿承擔(dān),那么即使由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)也等于形同虛設(shè),最后只能根據(jù)近幾年該土地的產(chǎn)出價值進(jìn)行共同協(xié)商。(4)當(dāng)前我國土地評估人員的綜合素質(zhì)仍需提高,在教育、培養(yǎng)土地評估人員的綜合素質(zhì)上,我國尚未形成專業(yè)、針對性的教育模式,導(dǎo)致部分地區(qū)的評估人員的素質(zhì)參差不齊。同時,我國目前尚未形成科學(xué)合理的評估人員的考核機(jī)制,在進(jìn)行篩選合適的專業(yè)人員時,可能會使得評估人員的專業(yè)水準(zhǔn)、綜合素質(zhì)產(chǎn)生一定的隨意性,直接會影響到土地評估工作的整體質(zhì)量。

(三)退股機(jī)制相關(guān)問題

馬克思曾指出:人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。農(nóng)民自愿入股是為了自己的生活過得更好,如果入股后農(nóng)民自身的條件無法得到良好的改善,農(nóng)民當(dāng)然可以進(jìn)行退股。退出機(jī)制要考慮多個層面:一是個別性退出。農(nóng)民如果富裕了想要單干或者所入股企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)損害部分農(nóng)民利益的問題時怎么退出?二是地區(qū)性退出,農(nóng)民所入股的企業(yè)一般都與農(nóng)業(yè)息息相關(guān),如果遇到自然災(zāi)害等不可抗力的風(fēng)險,農(nóng)民所入股的企業(yè)將會在一段時間內(nèi)無法或者直接導(dǎo)致公司解散,這時農(nóng)民如何進(jìn)行退股?三是政策性退出。當(dāng)農(nóng)民群眾整體實(shí)現(xiàn)脫貧,國家進(jìn)入全面小康社會軌道。那么原有的農(nóng)村土地模式就需要進(jìn)行更改,在新一輪的改革中,農(nóng)民如何退股?綜上所述,農(nóng)民在入股后可能會遇到各種復(fù)雜的情況,鑒于農(nóng)村土地實(shí)施上的社會保障功能,有必要在不損害公司利益和其他股東利益的前提下,對農(nóng)民股東退股的方法進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)立。

(四)公司破產(chǎn)清算后債權(quán)人利益保護(hù)

土地承包經(jīng)營權(quán)無法變現(xiàn),債權(quán)人債務(wù)清償難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《農(nóng)村專業(yè)合作社法》第四十八條規(guī)定,專業(yè)合作社可以使用企業(yè)破產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定。依《公司法》第二十八條的規(guī)定,農(nóng)民股東在以土地入股時,應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)依照法定程序轉(zhuǎn)移給公司,在公司破產(chǎn)時,根據(jù)有限責(zé)任原則農(nóng)民股東應(yīng)以入股的土地使用權(quán)為限承擔(dān)有限責(zé)任。也有學(xué)者認(rèn)為“入股的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以退回原承包方并非取決于“入股”的性質(zhì),而是取決于立法者基于法政策目的而作出的制度安排?！钡谵r(nóng)村土地本身具有社會保障功能,如果用土地承包經(jīng)營權(quán)清場債務(wù),農(nóng)民將喪失土地以及依賴于土地是生存保障功能,反之,債權(quán)人的利益將遭到侵犯。那么如果公司進(jìn)行破產(chǎn)清算,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)如何處理。

(五)其他法律問題

隨著農(nóng)村三變改革的不斷推進(jìn),許多問題將會暴露出來,各個地區(qū)可能會遇到不同的問題。如“增人不贈地,減人不減地”制度導(dǎo)致土地分配及收益分配不均問題,農(nóng)民股東保底分紅模式如何設(shè)立的問題,農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場尚未健全,流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益如何進(jìn)行保障問題等。這些問題將在以后進(jìn)行研究分析后進(jìn)行合理的建議,在本文中暫不論述。

三、完善方案

(一)建立與完善資源確權(quán)登記制度

首先,農(nóng)村集體資源的確權(quán)的前提是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格已經(jīng)確定,在此基礎(chǔ)上才可能進(jìn)行公平、公正的量化確權(quán)。其次,現(xiàn)行法律制度對土地承包經(jīng)營權(quán)的不同流轉(zhuǎn)形態(tài)采取的規(guī)定不盡相同。依《農(nóng)村土地承包法》第三十八條的規(guī)定,如果當(dāng)事人采用互換、轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)且要求登記才能進(jìn)行申請登記。但是其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)法律卻沒有明確規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)生活中,負(fù)責(zé)登記的機(jī)關(guān)也各不相同且協(xié)調(diào)有一定的困難。故應(yīng)盡快建立與完善資源確權(quán)登記制度,在國家層面上,應(yīng)修正相關(guān)法律,統(tǒng)一資源登記效力與機(jī)關(guān),對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行完善。農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)立法可以從《憲法》《民法總則》《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)行參考和借鑒。在此基礎(chǔ)上,按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則,加快推進(jìn)集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,進(jìn)一步厘清和明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬,做到四至清楚、面積準(zhǔn)確、產(chǎn)權(quán)清晰。地方政府可以將國務(wù)院在全國范圍內(nèi)的意見建議作為其政策性指導(dǎo)與理論性參考,使得地方政府在探索解決農(nóng)村集體資源確權(quán)問題時更加可行。美國法學(xué)家波納斯認(rèn)為:“如果市場交易成本過高而抑制交易,那么,權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人?！辟Y源確權(quán)登記制度的完善,首先可以確保農(nóng)民的土地保障功能,使農(nóng)民在工作時可以全力以赴,無后顧之憂。其次,對于農(nóng)民入股的公司、合作社等企業(yè)來講也有了一定的保障作用,提高了公司運(yùn)作的抗風(fēng)險能力,如果公司發(fā)生負(fù)債情況,也可用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押,確保債權(quán)人利益。

(二)解決土地評估存在問題的建議

建立科學(xué)合理的土地承包經(jīng)營權(quán)的評估機(jī)制,前提是要現(xiàn)有專業(yè)化的土地評估機(jī)構(gòu),并且需要對相關(guān)法律進(jìn)行修改,規(guī)定農(nóng)地入股時必須由專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評估土地市場價值。按照不同地區(qū)的市場需要,在設(shè)立機(jī)構(gòu)時對機(jī)構(gòu)的設(shè)置密度和規(guī)模進(jìn)行差異化規(guī)定。比如在市場較為或缺的地區(qū),土地評估機(jī)構(gòu)以縣或者市為單位,但是夸大其機(jī)構(gòu)的規(guī)模;相反,在市場活躍度較低的地區(qū),土地評估機(jī)構(gòu)以市或者以縣進(jìn)行設(shè)立,需縮小機(jī)構(gòu)的規(guī)模。其次,對于部分土地評估產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的種種亂象與相關(guān)部門的監(jiān)督管理不到位有著較大的聯(lián)系,制定相關(guān)監(jiān)察懲罰措施,對于不遵守合法程序,不公平評估的機(jī)構(gòu)應(yīng)取消其評估資格,對主要負(fù)責(zé)人的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰,營造出一個公平正義的評估環(huán)境。強(qiáng)有力的監(jiān)察是一方面,但土地評估人員的綜合素質(zhì)是評估中最為核心的要素,要加強(qiáng)評估人員的專業(yè)水平與道德水準(zhǔn),必須要從源頭控制,在培訓(xùn)與考核機(jī)制上必須下大功夫,通過制定專業(yè)的土地評估專業(yè),可以為土地評估行業(yè)培養(yǎng)和輸送大量專業(yè)性的人才。在考核方面,需要建立健全考核責(zé)任制度,對于違法違規(guī)的人員追究其相應(yīng)的責(zé)任。公平合理的評估每一位員工的工作,對土地評估人員的考核指標(biāo)進(jìn)行量化處理,防止在考核中弄虛作假,保障考核的公平有效。

最后,在對于土地進(jìn)行評估價值時,需要多方面考慮影響價格的因素,如土地的利用效率、土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限、未來的提升空間等。在不存在活躍的農(nóng)村土地交易市場的情況下,就土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估作價時,應(yīng)充分發(fā)揮工商管理部門等相關(guān)機(jī)關(guān)的作用個,工商管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,規(guī)定相關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的知道價格。

(三)退股機(jī)制的完善

首先,根據(jù)《公司法》規(guī)定可知,法律雖然賦予了股東退股的權(quán)利,但是此權(quán)利的行使也必須符合條件。如果股東可以任意的退股,那么公司的經(jīng)營將沒有穩(wěn)定性,不僅傷害了公司的利益且會傷害要其他股東的利益。故而農(nóng)民股東擁有退股權(quán),但是也必須有其行使權(quán)力的條件。其次,要充分利用公司章程規(guī)定的股東自治權(quán)利?！豆痉ā返谄呤粭l第四款規(guī)定:公司章程對股權(quán)轉(zhuǎn)讓另有規(guī)定的,從其規(guī)定。也就是說農(nóng)民在入股時可以與其他股東一起協(xié)商做出約定,這樣一來將會有利于農(nóng)民保護(hù)其自身的利益。但是這種方式需要考慮到農(nóng)民自身的談判水平和法律素養(yǎng)有限,是否可以爭取到有利于自身的權(quán)利。最后,遇到農(nóng)民個別性退股情況發(fā)生時可以先依照有限責(zé)任公司或者合伙企業(yè)等模式處理,隨后根據(jù)具體情況再運(yùn)用更為合理的方法解決。為防止遇到不可抗力的自然災(zāi)害,公司可以做好風(fēng)險評估,做好預(yù)防措施,如購買農(nóng)業(yè)商業(yè)保險購進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避。

(四)完善公司破產(chǎn)清算程序中土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)實(shí)現(xiàn)

從農(nóng)民股東以土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司開始,債權(quán)人與農(nóng)民股東的利益便捆綁在一起。當(dāng)公司破產(chǎn)清算時,農(nóng)民股東會想盡方法將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)收回以期再次投入到其他公司或自己保留,這將會嚴(yán)重?fù)p害到公司的合法利益且目前的法律并沒有規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)問題,故即使土地經(jīng)營權(quán)是被認(rèn)可的財產(chǎn)權(quán)利,但是無法通過合法渠道來實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)價值。要建立完善的流通市場,必須要將土地經(jīng)營權(quán)確定為可以量化價值,可供流通的權(quán)利。這需要其他配套措施的順利開展,如登記制度、評估作價機(jī)制等制度。建立流通市場后,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、交換、抵押、變現(xiàn),增加了農(nóng)民手中可使用的財富,大大促進(jìn)了農(nóng)村市場的活力;當(dāng)然也為債權(quán)人在公司破產(chǎn)清算時提供了債券取得的合法途徑,保障了交易的安全、公平。

(五)完善農(nóng)村社會保障機(jī)制

農(nóng)民的生存問題不僅是農(nóng)民的人權(quán)問題,更重要的是社會的穩(wěn)定和發(fā)展問題。為保障農(nóng)民合法權(quán)益,使農(nóng)民入股更加安心,推動“三變”改革的穩(wěn)步推進(jìn),應(yīng)完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。土地的生存保障功能是中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)性功能。完善農(nóng)村社會保障機(jī)制應(yīng)以政府保障為主,村集體、農(nóng)民自我保障和社會各階層各行業(yè)積極支持為輔。首先,要建立針對農(nóng)村發(fā)展完備的法律體系作為保障,對以往沒有明確、模糊的、需要改進(jìn)的法律法規(guī)進(jìn)行完善。對農(nóng)村社會保障進(jìn)行科學(xué)合理的宏觀規(guī)劃、制度制定,明確社會保障的主體、權(quán)利、義務(wù)、基本原則、防范措施等具體細(xì)節(jié)。其次,村集體應(yīng)根據(jù)本地情況,因地制宜,建立具有本地特色的企業(yè)帶領(lǐng)農(nóng)民致富,農(nóng)民自身也需要提高自己的能力,積極參加技能培訓(xùn),學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗,提升自身抗風(fēng)險能力;有條件的農(nóng)村可以發(fā)揮社會力量為發(fā)展提供資金支持與技術(shù)支持。最后,建立農(nóng)村最低生活保障、意外救濟(jì)的保障制度,以確保農(nóng)民如果發(fā)生意外情況時可以維持最低的生活狀況。