共享單車無序停放的規(guī)制現(xiàn)狀探析

沈宇晨

摘 要：近年來，共享單車的急速發(fā)展一方面解決了城市出行最后一公里的難題，廣受民眾青睞;另一方面也帶來了以無序停放為代表的諸多城市治理難題，如何通過立法手段對其加以規(guī)制已成為了學(xué)界的研究熱點(diǎn)。立足這一背景，選取了16個較大城市針對共享單車運(yùn)營管理的法律規(guī)范，從發(fā)布主體、監(jiān)管主體、責(zé)任主體和規(guī)制措施等方面對其中針對停放管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，總結(jié)了目前立法中的不足，并提出了相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：共享單車;無序停放;立法

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.032

0 前言

“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，2016年，以摩拜和ofo為代表的共享單車井噴式進(jìn)入大眾視野。作為新興互聯(lián)網(wǎng)交通工具，共享單車一方面解決了城市出行最后一公里的問題，得到民眾的廣泛青睞。但同時也帶來了以無序停放為代表的一系列城市治理難題，如何通過立法手段對其進(jìn)行規(guī)制也成了學(xué)界的研究熱點(diǎn)。立足于這一背景，本文試圖通過歸納總結(jié)和比較分析已經(jīng)出臺的相關(guān)規(guī)定，描述共享單車無序停放問題的規(guī)制現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的完善進(jìn)路。

1 共享單車的概念、特點(diǎn)及規(guī)制必要性

共享單車是企業(yè)在人流量較高的公共區(qū)域提供的自行車分時租賃服務(wù)，更為準(zhǔn)確的定義是“移動互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”，即在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，依托移動通信技術(shù)和大數(shù)據(jù)，基于手機(jī)應(yīng)用完成用戶需求與企業(yè)供給的匹配。

共享單車最早的發(fā)展形態(tài)是政府投放的市政單車，但是作為有樁模式的代表，這種模式投資成本和運(yùn)營成本都很高，盈利和維護(hù)均有困難。2016年，目前大眾視野中的“移動互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”式的共享單車業(yè)態(tài)開始進(jìn)入大眾視野，與過去政府主導(dǎo)的有樁模式不同，由企業(yè)主導(dǎo)的無樁共享單車具有利用方便、自由度高的特征，廣受民眾青睞，截至2016年底，中國共享單車整體用戶數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1886萬，2017年，這一數(shù)字更是攀升到了2.21億。同時，隨著行業(yè)競爭的加劇，部分資金實(shí)力較弱、產(chǎn)品創(chuàng)新能力不強(qiáng)的廠商逐漸退出市場。小藍(lán)、小鳴、酷騎等品牌陸續(xù)出現(xiàn)無法退還用戶押金的情況，但民眾對于共享單車的依賴卻日益加深。

就目前共享單車的發(fā)展模式而言，其主要具備以下幾方面的特征：

第一，使用便捷性。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，今日，共享單車的用戶只需要在手機(jī)上下載APP，找到附近單車再掃描開鎖，就可以享受用車服務(wù)，全程使用“隨取隨放”，且共享單車品牌眾多，在較大城市的人流密集地均有投放，用戶選擇范圍廣泛，使用極為便捷。

第二，用戶海量性?；谑褂玫谋憬菪?，共享單車逐漸擁有了非常廣泛的用戶基礎(chǔ)。作為一個已擁有近4億 的用戶的新興業(yè)態(tài)，它的發(fā)展已成規(guī)模且必將發(fā)展得更猛烈。

第三，目的私益性。目前，以ofo、摩拜等為代表的共享單車投放主體均為市場而非政府，其運(yùn)營目的在于私益而非公益。共享單車企業(yè)以盈利為導(dǎo)向，注重投入成本與預(yù)期回報之間的動態(tài)平衡，相較于之前的市政單車模式更具長期運(yùn)營的可能性。

第四，發(fā)展野蠻性。在共享單車為城市出行帶來便利，為低碳環(huán)境帶來助力的同時，其在一定程度上也有野蠻生長的特性，這一特性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，共享單車的海量用戶性和使用便捷性使得對于共享單車的規(guī)范管理成為了城市治理難題，共享單車在街頭亂停亂放的景象隨處可見，嚴(yán)重影響了城市交通和市容市貌。另一方面，各大共享單車企業(yè)基本都以大量投放單車作為搶奪市場份額的手段，但對已投放單車的管理維護(hù)力度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

基于共享單車這一野蠻生長的特性，筆者認(rèn)為，通過立法手段對其進(jìn)行規(guī)制勢在必行。在相應(yīng)法治手段缺失的背景下，“以繳治亂”往往成為城市管理者的治理思路，而粗暴的收繳無益于化解矛盾，反而會進(jìn)一步滋生新的矛盾，加劇共享單車擠壓公共空間，添堵城市交通的負(fù)面效應(yīng)。因此，共享單車不應(yīng)成為法外之地，以立法手段科學(xué)管理共享單車的運(yùn)營不可或缺。

2 共享單車無序停放問題的規(guī)則現(xiàn)狀

2.1 國家層面的規(guī)制現(xiàn)狀

從北大法寶的相關(guān)檢索結(jié)果來看，國家層面上針對共享單車規(guī)制的相關(guān)法規(guī)文件，僅有2017年5月交通部會同其他九個相關(guān)部門出臺的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》。從具體內(nèi)容上來看，該指導(dǎo)意見分為總體要求、實(shí)施鼓勵發(fā)展政策、規(guī)范運(yùn)營服務(wù)行為、保障用戶資金和網(wǎng)絡(luò)信息安全、營造良好發(fā)展環(huán)境五大部分。其中，針對無序停放問題的規(guī)定集中于第二、三部分，在二、三部分中，該指導(dǎo)意見簡要規(guī)定了停放管理的責(zé)任部門，列舉了停放管理的具體措施，如推廣電子圍欄技術(shù)等，但是未明確無序停放的責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)方式。其規(guī)定多為原則性表述，且效力層級較低，總體來說未形成具體制度，但給地方立法留下了較為充分的空間。

2.2 地方層面的規(guī)制現(xiàn)狀

在交通部出臺這一指導(dǎo)意見后，共享單車較為風(fēng)靡的各大中城市紛紛根據(jù)該指導(dǎo)意見制定了相關(guān)規(guī)范性文件，以規(guī)制共享單車的發(fā)展。本文選取了部分省會城市或較大城市的相關(guān)規(guī)范性文件共16個，擬從立規(guī)主體、監(jiān)管主體、責(zé)任主體、規(guī)制措施等多個方面對規(guī)范性文件中針對無序停放問題的立規(guī)現(xiàn)狀進(jìn)行評析。

2.2.1 發(fā)布主體

在發(fā)布主體方面，樣本中的所有規(guī)范性文件均由市級人民政府發(fā)布。從規(guī)范統(tǒng)計結(jié)果來看，筆者發(fā)現(xiàn)，僅有1個城市的規(guī)范性文件的發(fā)布主體為交通運(yùn)輸部門，為天津市。8個城市的立規(guī)中，市人民政府辦公廳為發(fā)布主體，分別為武漢市、銀川市、杭州市、上海市、合肥市、福州市、青島市、長沙市。除此之外，7個城市，包括北京市、成都市、昆明市、南京市、深圳市、廈門市、廣州市的規(guī)范性文件的發(fā)布主體為多個相關(guān)部門，如昆明市的《昆明市關(guān)于規(guī)范共享單車管理的實(shí)施意見（試行）》由城市管理部門和公安部門聯(lián)合發(fā)布。

2.2.2 監(jiān)管主體

在具體的規(guī)范層面，對無序停放監(jiān)管主體的明確是其中重要內(nèi)容。從對樣本的規(guī)范統(tǒng)計中，筆者發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)城市的立規(guī)中，針對無序停放，往往都確立了多元化的監(jiān)管體系，監(jiān)管主體都不唯一，監(jiān)管責(zé)任大多由城管部門、交通部門、公安部門等共同承擔(dān)。如上海市印發(fā)的《上海市鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》中，規(guī)定由各區(qū)交通行政管理部門根據(jù)道路非機(jī)動車停放點(diǎn)設(shè)置技術(shù)導(dǎo)則，落實(shí)道路非機(jī)動車停放點(diǎn)設(shè)置。由城管部門、交通執(zhí)法部門、公安部門對違規(guī)停放加以處罰。

2.2.3 責(zé)任主體

在責(zé)任主體方面，絕大部分規(guī)定都未對無序停放的責(zé)任承擔(dān)主體加以明確，即未具體規(guī)定出現(xiàn)無序停放問題時由經(jīng)營企業(yè)或單車使用者承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?；螂m進(jìn)行了初步規(guī)定，但未明確追責(zé)情形和責(zé)任承擔(dān)方式，如成都市的《成都市交通運(yùn)輸委員會成都市公安局成都市城市管理委員會關(guān)于鼓勵共享單車發(fā)展的試行意見》 中規(guī)定，市民使用共享單車時違反城市管理有關(guān)規(guī)定，應(yīng)自覺接受城市管理部門處罰。但并未規(guī)定違反規(guī)定的具體情形和相應(yīng)的處罰方式。

2.2.4 規(guī)制措施

針對無序停放的規(guī)制方式，各市的相關(guān)規(guī)定中，基本都遵循了屬地管理的原則，一方面要求相應(yīng)的政府部門承擔(dān)編制停放規(guī)劃、確立單車停放點(diǎn)、查處違規(guī)停放行為等責(zé)任，另一方面要求企業(yè)規(guī)范停放管理。在規(guī)范企業(yè)運(yùn)營的相關(guān)規(guī)定中，部分規(guī)范性文件只進(jìn)行了原則性規(guī)定，如銀川市出臺的《銀川市共享單車項(xiàng)目實(shí)施方案》僅規(guī)定“企業(yè)作為市場主體，應(yīng)承擔(dān)共享單車運(yùn)營管理的主體責(zé)任”、“共享單車運(yùn)營企業(yè)應(yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)在車輛設(shè)施設(shè)備和服務(wù)管理上技術(shù)創(chuàng)新，提升共享單車服務(wù)和管理水平。”亦有部分城市政府規(guī)定了較為具體的規(guī)制措施，其措施可以大致分為以下三類：第一類是要求企業(yè)配備相應(yīng)一定比例的運(yùn)維人員，保障車輛停放管理;第二類是要求企業(yè)利用衛(wèi)星定位等技術(shù)手段設(shè)置電子圍欄區(qū)域，同時建立文明用車獎懲制度和個人信用評價體系，雙管齊下，有效規(guī)范用戶停車行為;第三類是要求企業(yè)向相關(guān)部門開放運(yùn)營數(shù)據(jù)，包括車輛投放、借還車輛軌跡等，保障政府監(jiān)管職能落到實(shí)處。

3 共享單車無序停放立規(guī)中存在的問題

從共享單車無序停放的規(guī)制現(xiàn)狀來看，目前我國對此采取分權(quán)主導(dǎo)型立法的規(guī)制模式，在交通部下發(fā)指導(dǎo)意見之后，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)或政府在其權(quán)限范圍內(nèi)制定效力級別較低的法律規(guī)范。立法主體基本均為地方政府，而非人民代表大會及其常務(wù)委員會，因此立法程序相應(yīng)靈活，法律規(guī)范實(shí)效性較強(qiáng)。同時，共享單車停放一般呈現(xiàn)多部門聯(lián)合的監(jiān)管趨勢，即多為城市管理部門、交通運(yùn)輸部門等分責(zé)監(jiān)管。具體到規(guī)范細(xì)節(jié)來看，共享單車這一新興事物對地方政府的行政立法能力帶來了較大考驗(yàn)，目前的立法實(shí)踐中仍存在著一些問題。

3.1 立規(guī)效力層級過低

從各個城市的立規(guī)層級來看，普遍存在著效力層級過低的問題。在16個樣本中，所有的城市均以規(guī)范性文件的形式來對共享單車的運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，始終沒有上升到地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的高度，法律位階較低，無權(quán)設(shè)置行政處罰、行政強(qiáng)制等，故而造成了其適用范圍和適用力度都有不足。

3.2 立規(guī)雷同性強(qiáng)，缺乏地方特色

從各個城市規(guī)范性文件的具體內(nèi)容來看，針對單車的停放管理，不同文件在規(guī)制措施、監(jiān)管主體等方面的規(guī)定相似性較強(qiáng)，缺乏因地制宜的地方特色。但是，不同城市共享單車的停放管理模式與城市的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技水平、民眾素質(zhì)等都密不可分，舉例而言，重慶作為山城，在設(shè)置單車的投放規(guī)模、劃定停車區(qū)域等方面，自然需要與平原城市有所不同。而在立規(guī)時忽視這些差別，采用雷同的規(guī)制措施，極有可能導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定“水土不服”，無法落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效。

3.3 責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)方式等均不明確

誠如2.2.3所述，相關(guān)規(guī)定大多未明確出現(xiàn)無序停放問題時的責(zé)任主體，也有部分城市明確了由共享單車企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但未明確具體情形及相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式。筆者認(rèn)為，如果責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)方式模糊不清，則針對無序停放問題的追責(zé)就難以真正進(jìn)行，會導(dǎo)致相關(guān)制度的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際意義，影響整個制度的推進(jìn)落實(shí)。

3.4 部分規(guī)制措施可行性相對欠缺

誠如2.2.4所述，在設(shè)置具體的規(guī)制措施時，絕大多數(shù)城市都通過一些具體規(guī)定要求企業(yè)規(guī)范管理，北京市、深圳市、南京市等出臺的文件中，均要求企業(yè)通過設(shè)置衛(wèi)星定位電子圍欄區(qū)域，建立用戶信用評價體系等方式規(guī)范用戶停車行為。而具體到現(xiàn)實(shí)生活中來看，這些措施在可行性方面有待進(jìn)一步提升。以電子圍欄技術(shù)為例，從理論上來講，在廣泛運(yùn)用電子圍欄技術(shù)的基礎(chǔ)上，只要企業(yè)能夠嚴(yán)格遵循一定的獎罰標(biāo)準(zhǔn)，那么就能最大程度上實(shí)現(xiàn)有序停放。但是，在目前的實(shí)踐中，電子圍欄技術(shù)在實(shí)際使用中存在著單車無安裝藍(lán)牙裝置導(dǎo)致電子圍欄“不靈光”、尋找推薦停車點(diǎn)費(fèi)

時費(fèi)力等問題，對該技術(shù)規(guī)范停車秩序的效用起到了較大的負(fù)面影響。

4 完善共享單車停放規(guī)制的相關(guān)建議

4.1 合理定位立法層次，適當(dāng)提高效力層級

筆者認(rèn)為，在共享單車停放規(guī)制的未來立法中，需要堅持以地方立法為主的基本原則。原因在于，共享單車的投放主要集中于一二線城市，呈點(diǎn)狀分布的發(fā)展趨勢，尚未在全國范圍內(nèi)得以普及，且其發(fā)展模式與不同地方的基本市情密不可分，因此，需要堅持以地方為主導(dǎo)的立法模式。同時，適當(dāng)提高立法的效力層級是擴(kuò)大相關(guān)立法的適用范圍，提升法律規(guī)范實(shí)效性的必然要求，相應(yīng)的，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法選擇上，針對共享單車的運(yùn)營管理，應(yīng)當(dāng)以地方政府規(guī)章的形式進(jìn)行立法。原因在于，地方性法規(guī)屬于綜合立法，而地方政府規(guī)章則是針對具體行政管理事項(xiàng)的立法。顯然，共享單車的運(yùn)營管理屬于具體管理事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方政府規(guī)章來進(jìn)一步規(guī)制。

4.2 因地制宜，提高立法針對性

誠如前文所述，針對共享單車的停放管理，目前相關(guān)立法存在著立法雷同性強(qiáng)，缺乏地方特色的不足。在共享單車未來的立法規(guī)制中，通過地方規(guī)章對其進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范是應(yīng)有之義。在未來地方規(guī)章的立法過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)重視區(qū)域特色，結(jié)合實(shí)際市情，因地制宜，提高相應(yīng)立法的針對性和可行性。

4.3 進(jìn)一步明確無序停放責(zé)任的承擔(dān)主體和方式

為保障共享單車停放的合法化與規(guī)范化，在未來的立法過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確無序停放責(zé)任的承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)針對共享單車企業(yè)監(jiān)管不力和共享單車用戶不當(dāng)使用的行為，視其具體情節(jié)和后果嚴(yán)重程度，分別設(shè)置具體的法律責(zé)任。

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