何為及何以“進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系”？*

◆朱詩柱

內(nèi)容提要：文章分析了統(tǒng)一稅制、分級財政及其關(guān)系理順的由來與內(nèi)涵，以及主要由它們組成的科學財稅體制在推進國家治理現(xiàn)代化過程中的制度性功能；分析了國稅地稅征管體制改革何以能進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系，認為改革及其進一步優(yōu)化完善，健全了黨對稅收工作全面領導的制度安排，構(gòu)建了優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅費征管體系，調(diào)整了對稅務部門的管理體制，從而為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系構(gòu)筑了更加堅實的政治保障、財力保障、特別是必要的征管體制保障。

深化黨和國家機構(gòu)改革，旨在服務全面深化改革的總目標，推動“形成更加完善的中國特色社會主義制度”“全面提高國家治理能力和治理水平”。①《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日第1版。稅收征管體制是國家治理體系的重要組成部分，稅收征管效能是國家治理能力的重要體現(xiàn)。作為深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，國稅地稅征管體制改革的順利實施，已經(jīng)并將繼續(xù)在國家治理層面顯示出許多重大的政治和歷史意義。例如，作為一場跨部門、跨條塊、跨體制，涉及面廣②據(jù)統(tǒng)計，此次國稅地稅征管體制改革涉及“兩個層面、三種體制、四級單位、幾萬機構(gòu)、百萬人員、十多億納稅人和繳費人”。見郭瑞軒：《國稅地稅征管體制改革，我們一起走過》，載《中國稅務報》，2018年12月31日第1版。、關(guān)注度高、敏感性強、情況復雜、任務艱巨，協(xié)同性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的改革，其所以能夠順利推進，是我們黨堅強領導的結(jié)果，它從一個側(cè)面有力地證明了中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。再如，改革的順利完成，有力地降低了稅收征納雙方的成本與風險，營造了更加公平公正的稅收營商環(huán)境，進一步增進了納稅人的獲得感，和諧了征納關(guān)系，有利于厚植黨長期執(zhí)政的群眾基礎，等等。而其中最重要的，則是改革有利于黨的十九屆三中全會首次明確提出的“進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系”，③《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日第1版。2018年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》，重申了這一目標要求。從而夯實現(xiàn)代國家治理的財稅體制基礎。

一、新時代深化財稅體制改革的目標是要建立包含但超越了“公共財政框架”的“現(xiàn)代財政制度”

以習近平同志為核心的黨中央規(guī)劃部署財稅體制改革，是從2013年黨的十八屆三中全會全面起步的。從黨的十八屆三中全會到黨的十九大，雖然在表述和排序上有些變化、有所調(diào)整，但黨中央和習近平總書記對推進財稅體制改革的目標設定和任務部署是始終一貫、堅定不移的。

在十八屆三中全會之前，我國財稅體制改革的目標被定位成“建立公共財政體制框架”，或者叫“建設公共財政體系”；在十八屆三中全會上，加快形成“現(xiàn)代財政制度”第一次“破天荒”地被定位成深化財稅體制改革的基本目標。這種“現(xiàn)代財政制度”的內(nèi)涵十分豐富、相當“現(xiàn)代”：從特征來判斷，它是“統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效”的財政制度；從功效來判斷，它是“有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的”財政制度，①新華社2016年6月30日電：《〈深化財稅體制改革總體方案〉等審議通過》，新華網(wǎng)，2014年6月30日。也就是“有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務均等化”，“中央和地方財力與事權(quán)相匹配”“更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”②習近平：《關(guān)于（中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》（2013年11月9日)，《十八大以來重要文獻選編（上)》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第502—503頁。的財政制度。“現(xiàn)代財政制度”如此豐富、“現(xiàn)代”的內(nèi)涵表明：

第一，它沒有否定、而且還應當強化公共財政的基本屬性，它是建筑在公共財政基礎之上的財政制度。因為財政的“公共”屬性，是社會主義市場經(jīng)濟條件下“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”即實現(xiàn)政府與市場合理分工的需要。

第二，在具備公共財政基本屬性的前提下，現(xiàn)代財政制度還充分體現(xiàn)出促進發(fā)展、注重科學、保障民生、促進公平、講求績效、突出法治等“現(xiàn)代”的意義。

第三，“現(xiàn)代財政制度”這一改革目標，集中凝結(jié)著十八大以來黨中央關(guān)于財稅、財稅體制、財稅體制改革的一系列新理念、新思路和新戰(zhàn)略，它意味著新時代的財稅體制改革已經(jīng)“被放在了同現(xiàn)代財政文明無縫對接的平臺上”，③高培勇，汪德華：《本輪財稅體制改革進程評估：2013.11—2016.10（上）》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2016年第10期。它標志著我國的財稅體制改革進入了一個新的歷史階段，那就是要按照“分權(quán)”（共擔權(quán)責）和“分享”（共享收益）的總?cè)∠颍瑯?gòu)建與國家治理現(xiàn)代化相適應的財稅體制安排。

第四，它與“是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”之“科學的財稅體制”④習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日)，《十八大以來重要文獻選編（上)》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第502—503頁。是同義詞，換言之，“現(xiàn)代財政制度”就是我們要通過深化改革而追求建立的“科學的財稅體制”。

二、統(tǒng)一稅制與分級財政及其關(guān)系理順是現(xiàn)代財政制度的基本要求和基本組成部分

（一）現(xiàn)代財政制度要求建立和落實“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的“分級財政”體制

國家治理是由各級政府分級運行、分層實施的。因此，古今中外實行的都是有一定原則的“分級財政”體制：有一級政權(quán)就應當相應地建有一級財政，以調(diào)動各級政府培育壯大財源、實現(xiàn)財政收支平衡、合理高效使用財政資金的自主性、積極性。

“在1994年分稅制改革的基礎上逐步完善形成的”現(xiàn)行財稅體制，“對實現(xiàn)政府財力增強和經(jīng)濟快速發(fā)展的雙贏目標發(fā)揮了重要作用”；但它本身還存在“不健全”的問題，隨著形勢任務的發(fā)展變化，還出現(xiàn)了諸多“不完全適應”的方面；在財政體制上，主要是“不完全適應合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求”。⑤習近平：《關(guān)于（中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》（2013年11月9日)，《十八大以來重要文獻選編（上)》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第502—503頁。例如，“政府職能轉(zhuǎn)變還不徹底”，⑥習近平：《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2018年版?！皵埖氖绿唷保吡暯剑骸对谥醒氤擎?zhèn)化工作會議上的講話》(2013年12月12日），《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第598—599頁。與市場之間的職責邊界劃分不清；中央和地方事權(quán)劃分不明，“政府機構(gòu)職責分散交叉”，①習近平：《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2018年版。上下級間都存在“越俎代庖”的現(xiàn)象；由此導致“財力上移、事權(quán)下移”“上級請客、下級埋單”包括“市卡縣”“市刮縣”，大中城市把縣區(qū)、小城市作為“提款機”“抽水機”的“虹吸擠壓”現(xiàn)象；②習近平：《在中央城市工作會議上的講話》(2015年12月20日)，《十八大以來重要文獻選編（下）》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第80—81頁。加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，導致中央與地方事權(quán)和財力不相匹配，基層“錢少活多”。再如，我國的市場體系建設中，事實上還存在“地區(qū)封鎖和利益藩籬”、資源配置效率尚待全面提高的問題，這其中，財政體制不完善是重要原因。因此，“今后，區(qū)域政策的一個要點是統(tǒng)一國內(nèi)大市場，這既是區(qū)域政策要解決的問題，也是財稅體制改革的重要任務?！雹哿暯剑骸对谥醒虢?jīng)濟工作會議上的講話》(2014年12月9日)，《習近乎關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第260頁。又如，房地產(chǎn)和實體經(jīng)濟之所以失衡，就是由于實體經(jīng)濟內(nèi)部供需結(jié)構(gòu)性失衡缺乏投資機會，“加上土地、財稅、金融政策不配套”，致使大量資金涌入房地產(chǎn)市場進行投機，推動房地產(chǎn)價格大幅上漲；房地產(chǎn)的高收益又進一步誘使資金脫實向虛，“導致經(jīng)濟增長、財政收入、銀行利潤越來越依賴于‘房地產(chǎn)繁榮’，并推高實體經(jīng)濟成本，使回報率不高的實體經(jīng)濟雪上加霜?！雹芰暯剑骸对谥醒虢?jīng)濟工作會議上的講話》(2016年12月14日)，《習近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第113—115頁。也就是說，“存在極大的財政金融風險”之過高的“地方政府整體債務率”“過度依賴土地財政的嚴重狀況”，財稅體制“還不夠完善”是重要原因之一。⑤習近平：《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》(2013年12月12日），《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第598—599頁。這些問題說明，由于中央和地方事權(quán)與財力劃分不匹配、不適應，現(xiàn)行財政體制與推進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務均等化、促進社會公平正義，與建立全國公平統(tǒng)一大市場、優(yōu)化資源配置，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的要求還有差距，還存在制度供給不足。

妥善地平衡中央和地方之間的關(guān)系是各國普遍面臨的共同挑戰(zhàn)，因為中央和地方的關(guān)系是現(xiàn)代國家治理領域最重要的關(guān)系鏈條之一；而央地財政關(guān)系無疑是其中最具基礎性和支撐性意義的要素，也最具“牛鼻子”效應。⑥高培勇：《中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律》，《經(jīng)濟研究》，2018年第3期。立足于我國發(fā)展新的歷史方位，黨的十九大確立財政體制改革所要實現(xiàn)的目標，就是要“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，⑦習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。即形成科學的“分級財政”體制。其具體任務和步驟有五：在處理好政府和市場關(guān)系的基礎上，劃清中央與地方、地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責任，做到“權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一”；⑧新華社2016年6月30日電：《〈深化財稅體制改革總體方案〉等審議通過》，新華網(wǎng)，2014年6月30日。在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央與地方的收入劃分，使地方政府承擔的公共服務有穩(wěn)定的資金來源；合理制定并適時調(diào)整完善基本公共服務保障基礎標準，按照堅決兜住底線的要求，改革完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付辦法，穩(wěn)步提升轉(zhuǎn)移支付促進區(qū)域間基本公共服務均等化的效果；地方各級政府照此辦理；最終形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制并實現(xiàn)法制化，⑨肖 捷：《深化財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度》，《人民日報》，2017年12月20日第6版。改善中央和地方、上下級政府間財政收支的失衡狀態(tài)。由此可見，完善分級財政體制，其核心任務就是理順中央與地方的財政關(guān)系，形成匹配化、規(guī)范化、法制化的中央和地方財力與事權(quán)劃分的清晰框架，不斷拓展財政覆蓋范圍并逐步實現(xiàn)無差別的“國民待遇”。這是維護中央權(quán)威和國家統(tǒng)一、調(diào)動地方積極性和創(chuàng)造性、推動公共服務均等化、推進國家治理現(xiàn)代化、解決新時代社會主要矛盾的急迫需要，也是當前財稅體制改革的“重頭戲”和“先手棋”，因而被十九大列為財稅體制改革的首要任務。事實上，改革開放40年來，我國財稅改革的主線索就是“通過財政管理體制改革理順央地財政關(guān)系”，①閆 坤：《財稅改革40年：挑戰(zhàn)、主線、規(guī)律和未來改革思路》，《學習與探索》，2018年第10期。這也是中央與地方利益博弈的核心領域。

（二）現(xiàn)代財政制度還要求建設和落實“統(tǒng)一稅制”即“統(tǒng)一完整、法制規(guī)范”的現(xiàn)代稅收制度

我國是一個幅員遼闊、人口眾多、發(fā)展很不平衡、多民族、發(fā)展中的大國，實行單一制的國家體制。事在四方、要在中央。鞏固國家統(tǒng)一和長治久安，推進國家治理現(xiàn)代化，必須堅持和維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，堅持和維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，尤其是要堅持和維護國家稅制的統(tǒng)一，即稅制的確定性和一致性。無此一條，就是說在稅制上政出多門、各行其是、標準不一，便不可能有國家統(tǒng)一和長治久安，更遑論國家治理現(xiàn)代化！這也是中國數(shù)千年治亂興衰歷史最重要的經(jīng)驗教訓。因此，雖然要健全完善“分級財政”體制，賦予各級政府一定的財政管理權(quán)責，但必須同時確保全國“稅制的統(tǒng)一”。對此，黨的十八屆三中全會《決定》早有明確的規(guī)定與部署，就是要堅持“統(tǒng)一稅制”以及建立其上、由其帶來的“公平稅負、促進公平競爭”的原則，以深化稅收制度改革。簡括地說，“統(tǒng)一稅制”需要落實到立法和執(zhí)法兩個層面：

在立法層面，要堅持“稅收法定”并由國家最高權(quán)力機關(guān)統(tǒng)一稅收立法的原則。這是“統(tǒng)一稅制”的前提和基礎。這一點已由黨的十八屆三中全會《決定》、《立法法》和黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》予以明確。在此原則下，“健全地方稅體系”雖然也是新時代財稅體制改革的任務之一，但其內(nèi)涵只能理解為、事實上也只能是：第一，法律意義上的“地方稅”不應、也不可能存在。在我國這樣一個奉行中央集中統(tǒng)一領導的單一制國家里，雖然實行“分級財政”體制，但地方人大和地方政府獲得獨立的稅收立法權(quán)（稅種開征權(quán)）之可能微乎其微。第二，這里的“地方稅”，主要不是指的中央與地方分“稅種”征收入庫的稅收，而主要是指的相對穩(wěn)定地劃給地方使用的稅收，即主要不是指的“稅種”，而主要是指的“稅入”。第三，“健全地方稅體系”，主要不是健全地方獨享的“稅種體系”，更不是健全地方的“稅權(quán)體系”，而主要是指健全地方的“稅入體系”，即按照事權(quán)與財力相匹配的原則，“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性”，在體制安排上“進一步理順中央和地方收入劃分”，②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013年11月16日第1版。包括“科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例”，以及將由中央立法、但適合作為地方收入的稅種下劃給地方，最終“形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的具有中國特色的中央和地方收入劃分體系”。③肖 捷：《深化財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度》，《人民日報》，2017年12月20日第6版。在此意義上，“健全地方稅體系”與“進一步理順中央和地方收入劃分”、調(diào)整或理順“中央和地方政府間財政關(guān)系”等部署，是一個意思。

在執(zhí)法層面，要堅持稅收執(zhí)法口徑、執(zhí)法標準、執(zhí)法尺度等方面的整齊劃一。這是“統(tǒng)一稅制”的落腳點。統(tǒng)一稅制在執(zhí)行過程中，即在稅收征管過程中，必須要標準、尺度一致，而不能或松或緊、各行其是，否則，統(tǒng)一稅制將是一句空話。就是說在稅制的執(zhí)行上，如果各地在執(zhí)法流程、口徑、標準、尺度等方面存在差異，比如有的地方收過頭稅、虛收、空轉(zhuǎn)，有的地方有稅不收、隨意減免稅，那就說明國家稅收法制政令的“統(tǒng)一”及其嚴肅性還不足，甚至還僅僅是“紙上的東西”，同時也說明政府與市場間的稅收法律關(guān)系事實上還不規(guī)范，區(qū)域間、企業(yè)間的稅負還不公平，事實上就還存在地區(qū)封鎖和市場割據(jù)，就會阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成，降低資源配置效率。十八屆三中全會《決定》明確規(guī)定：要“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”，“加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”；今后，稅收優(yōu)惠政策要“統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定”，這些規(guī)定要解決的問題就是以五花八門的稅收優(yōu)惠為代表的稅制執(zhí)行中的亂象。

（三）“理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系”也是現(xiàn)代財政制度不可或缺的重要組成部分

很顯然，通過改革形成科學的分級財政體制和統(tǒng)一的稅收制度，本身難度就很大，牽一發(fā)而動全身；同時“分級財政”與“統(tǒng)一稅制”兩者之間還存在著某種“張力”即相互沖突的矛盾關(guān)系。由于各地發(fā)展水平的不均衡、地方主官政績觀的差異以及中央和地方財力與事權(quán)劃分尚未完全理順等原因，也由于現(xiàn)行分稅制財政體制下地方政府有了比財政包干制下更大的聚財沖動、更少的政策限制，因此，“分級財政”體制很容易沖擊稅制的“統(tǒng)一”。主要是地方政府可能基于地方利益而頻繁干預稅收執(zhí)法工作，導致各地在稅收執(zhí)法流程、口徑、標準、尺度等方面產(chǎn)生差異。換言之，如由持有不同政績觀以及由此決定的持有不同執(zhí)法觀的機構(gòu)和人員去執(zhí)行稅制，“統(tǒng)一”的稅制也將嚴重扭曲，甚至形同虛設。可見，“理順統(tǒng)一稅制和分級財政的關(guān)系”，可以說是形成科學財稅體制的核心任務。正因如此，習近平總書記曾指出，深化財稅體制改革，涉及面廣，政策性強，利益調(diào)整難度大；改革既具有重要性、緊迫性，又具有復雜性、艱巨性，必須樹立全國一盤棋思想，凝聚各方共識，積極穩(wěn)妥推進。①習近平：《在中央全面深化改革領導小組第三次會議上的講話》（2014年6月6日），《人民日報》，2014年6月7日第1版。

所謂“理順統(tǒng)一稅制和分級財政的關(guān)系”，筆者理解，就是要克服二者之間的“沖突”：一方面，要堅決維護國家稅收制度、政令的統(tǒng)一及其嚴肅性，實現(xiàn)稅收執(zhí)法口徑、標準、尺度等方面的整齊劃一；另一方面，再依據(jù)財力與事權(quán)相匹配、公共服務均等化等原則，將按照“統(tǒng)一稅制”收取的稅入在各級各地政府間合理分配。兩方面統(tǒng)一于服務推進國家建設和國家治理現(xiàn)代化的進程。此時，所謂“分級財政”，只能是指“在中央的統(tǒng)一領導下，實現(xiàn)各級財政的相對獨立”。②楊志勇：《新時代財稅體制改革的三大新變化》，《財政科學》，2017年第11期。

由上可見，科學的分級財政、統(tǒng)一的稅收制度以及兩者之間關(guān)系的“理順”，都是“科學的財稅體制”即“現(xiàn)代財政制度”不可或缺的重要組成部分。也只有這樣的財稅體制，才能成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本制度保障。

（四）“進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系”需要科學的稅收征管體制提供保障

解決分級財政與統(tǒng)一稅制之間的某種相互沖突的關(guān)系，既捍衛(wèi)“統(tǒng)一稅制”的嚴肅性與權(quán)威性，又搭建現(xiàn)代財政制度、理順中央與地方的財政關(guān)系，進而形成科學的財稅體制，則需要有科學的稅收征管體制來協(xié)調(diào)、作保障。因為稅收制度與稅收征管緊密聯(lián)系、相互貫通、相互作用：稅制在前，它規(guī)定了稅收征管的對象與范圍；征管在后，它保證了稅制的執(zhí)行與落地，并能促進稅制的完善；相應地，稅制改革與征管改革也需要雙向協(xié)調(diào)。稅收征管體制，實質(zhì)是稅收征管權(quán)（包括稅制解釋權(quán)、稅制調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)）在不同政府、不同征收部門之間的劃分，它規(guī)定了稅收制度的運行空間和效果。例如，如果實行高度集中的稅收征管體制，就可保障稅制執(zhí)行在全國范圍內(nèi)的整齊劃一。科學的稅收征管體制既是科學的財稅體制的重要組成部分，也是確保稅制統(tǒng)一的重要保障。而歷史的經(jīng)驗證明，稅務機構(gòu)的領導體制是稅收征管體制的決定性內(nèi)容。

三、國稅地稅征管體制改革為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系創(chuàng)造了多方面的保障條件，但仍需優(yōu)化完善

（一）此次改革進一步完善了黨對稅收工作實施全面領導的制度安排，為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系構(gòu)筑了更加堅實的政治保障

在當代中國的國家治理結(jié)構(gòu)中，黨處于“眾星捧月”般的領導核心地位。各級各類國家機構(gòu)是黨執(zhí)政的重要載體，國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力是黨運用這一制度體系治理國家和社會各方面事務的能力。習近平總書記強調(diào)，深化黨和國家機構(gòu)改革必須堅持的重要原則，是“加強黨的全面領導”“完善堅持黨的全面領導的制度，把黨的領導貫徹到黨和國家機關(guān)全面正確履行職責各領域各環(huán)節(jié)”。①習近平：《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2018年版。此次稅務機構(gòu)改革后，各級稅務局全部將黨組改設為黨委、在全系統(tǒng)發(fā)揮領導核心作用，全部設立了系統(tǒng)黨建部門，加強了黨的紀律檢查機構(gòu)，新設了考核考評機構(gòu)。這就優(yōu)化了稅務系統(tǒng)黨的領導的組織架構(gòu)，健全了黨的領導體制和黨建工作機制，加強了黨的紀檢監(jiān)督與行政監(jiān)督工作，構(gòu)建起了黨對稅收工作實施全面領導的機構(gòu)職能體系和發(fā)揮黨的領導這個最大體制優(yōu)勢的制度安排，完善了科學領導和決策、有效管理和監(jiān)督的體制機制；解決了此前稅務系統(tǒng)黨的機構(gòu)設置和職能配置不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制不夠完善的問題；有利于稅務機關(guān)適應垂直管理為主、干部隊伍大、管理戰(zhàn)線長、管理難度高的體制特點和管黨治黨責任重的政治環(huán)境；有利于確保黨的領導能貫徹到稅務機關(guān)履行職責的各領域各環(huán)節(jié)，確保黨有關(guān)稅收工作的大政方針和決策部署落到實處，從而為更好發(fā)揮稅收在國家治理中的職能作用、進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系構(gòu)筑了堅實的政治保障。

（二）此次改革構(gòu)建了優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅費征管體系，有利于提高征管效率，為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系構(gòu)筑了更加堅實的財力保障

習近平總書記指出，深化黨和國家機構(gòu)改革的重要目的，是解決黨和國家機構(gòu)設置和職能配置中存在的“突出矛盾和問題”“一些深層次體制難題”，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，②習近平：《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2018年版。以助推國家治理現(xiàn)代化。稅務部門原有的機構(gòu)設置、職能配置和運行機制與經(jīng)濟、政治、技術(shù)、社會環(huán)境快速、深刻變化之間，確實存在不相適應的矛盾。此次國稅地稅征管體制改革，不僅僅是兩套機構(gòu)合二而一，而且反映了黨中央著眼國家治理現(xiàn)代化的改革總目標，著力從體制機制上解決原有稅收征管體系中存在的突出矛盾和深層次問題的戰(zhàn)略考量。這就是通過統(tǒng)籌設計機構(gòu)改革和征管改革、統(tǒng)籌推進優(yōu)化服務和強化管理、統(tǒng)籌落實原有職能和新增職能，構(gòu)建起了優(yōu)化協(xié)同高效的稅務機構(gòu)職能體系及相應的稅費征管體系，大大推進了稅收現(xiàn)代化進程。

一是稅務部門的機構(gòu)職能體系更加優(yōu)化。這除了黨的領導機構(gòu)、工作機構(gòu)和黨的領導職能、建設職能得到加強外，還表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，在水平面上規(guī)范、優(yōu)化了機構(gòu)設置和職能配置。此次改革既將原國稅地稅雙方職能相同或相近的機構(gòu)合二而一，有力地實現(xiàn)了機構(gòu)的“瘦身”；又優(yōu)化資源配置、完善機構(gòu)布局，增設社保費和非稅收入征管機構(gòu)，以承接社保費及非稅收入征管等新增職能，發(fā)揮稅務機關(guān)作為專業(yè)化征管機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢和稅費同征同管同服務的體制優(yōu)勢。這就既大幅度減并了原來需要分別履行的重復職能，歸并了原來分散交叉的職能，解決了原國稅地稅機構(gòu)職責疊床架屋的問題；又在人員不增的前提下，大規(guī)模地擴展了稅務機關(guān)為國家、社會和人民承擔的職責，實現(xiàn)了更為實質(zhì)性的“瘦身”，做到了一類事項由一個部門統(tǒng)籌、一件事情由一個部門負責，貫徹了機構(gòu)職能要“科學合理、權(quán)責一致”的“優(yōu)化”原則，避免了多頭管理、重復檢查、責任不明、推諉扯皮問題。另一方面，在垂直面上強化、提升了稅務機關(guān)稅費治理的職能和效能。例如，新設稅收大數(shù)據(jù)和風險管理專門機構(gòu)，承擔各類稅收數(shù)據(jù)、社保費和有關(guān)非稅收入數(shù)據(jù)的集中管理、質(zhì)量控制、共享交換、分析運用等職能，必能解決過去稅費信息系統(tǒng)區(qū)域化、碎片化、標準不統(tǒng)一、共享程度低等問題，實現(xiàn)稅費數(shù)據(jù)資源聚合、稅費征管資源整合、征管功能融合、征管技術(shù)優(yōu)化，進一步發(fā)揮稅收和非稅收入大數(shù)據(jù)“金山銀庫”作用，有效開展對國家和地區(qū)經(jīng)濟運行情況的動態(tài)監(jiān)控分析、重大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略實施情況的專題分析、國內(nèi)外同類情況的比較分析，實質(zhì)性地提升基于信息驅(qū)動的稅費風險管理水平。再如，新設稅收經(jīng)濟分析專門機構(gòu)，承擔稅收經(jīng)濟分析和稅收政策效應分析等職能，必能有力加強稅收經(jīng)濟關(guān)系分析、收入預測、預警分析和收入質(zhì)量管理，強化對各類稅收政策實施效果的跟蹤評估，從而為黨委政府科學決策、精準施策發(fā)揮高水平參謀作用。還有，加強個人所得稅管理機構(gòu)，強化自然人稅費管理，適應了新時代更好推動全體人民共同富裕的需要。這是實質(zhì)性的“健身”，必將有力提升稅務部門服務國家治理的能力。

二是稅務機構(gòu)的職能發(fā)揮更加協(xié)同。國稅地稅征管體制改革后，實行以國家稅務總局為主與省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府雙重領導的管理體制，并通過合理機構(gòu)設置、整合征管資源、優(yōu)化職能配置，構(gòu)筑了上下聯(lián)動、左右互動，分工合理、責任明確的工作體系，構(gòu)建了各機構(gòu)之間的政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制。這就貫徹了“有統(tǒng)有分、有主有次”的“協(xié)同”原則，既便于國家稅務總局集中精力抓大事、謀全局，又充分調(diào)動地方和基層稅務部門積極性、因地制宜做好工作。

三是稅務機構(gòu)的職能運行更加高效。優(yōu)化協(xié)同必然帶來“高效”，即“履職到位、流程通暢”。此次改革后，稅收和非稅收入均由稅務機關(guān)統(tǒng)一征收，這就將消除部門間的信息壁壘和體制障礙，盡快建成稅費管理全國統(tǒng)一的一套制度體系、一套運行機制、一套崗責流程、一套信息系統(tǒng)，真正實現(xiàn)稅費征管信息、系統(tǒng)、執(zhí)法的“一體化”；且可運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段，提升數(shù)據(jù)采集管理分析應用水平，實現(xiàn)由“物理反應”到“化學反應”的過渡，推動稅費征管方式由注重事前審核向事中事后監(jiān)管、固定管戶向分類分級管理、無差別管理向風險管理、經(jīng)驗管理向大數(shù)據(jù)管理等現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變。

總之，此次改革為構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的稅務機構(gòu)職能體系，構(gòu)建起優(yōu)化、高效、統(tǒng)一的現(xiàn)代稅費征管體系，以風險管理為導向、以分類分級管理為基礎、以信息化為依托的稅費征管方式，以及全口徑、可持續(xù)、高效率的收入征管機制等創(chuàng)造了基礎條件。所有這些，必將顯著提升稅費治理能力和效率、降低稅費征納（繳）成本，提升稅收信用、促進法律遵從，并釋放微觀經(jīng)濟活力，貫徹新發(fā)展理念，推動發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設和高質(zhì)量發(fā)展。這就為國家財政收入的可持續(xù)增長奠定良好的體制機制基礎，進而為黨長期執(zhí)政和國家長治久安、為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系構(gòu)筑更加堅實的財力保障和經(jīng)濟基礎——財力的充裕與均衡，將極大地減少扭曲、變形統(tǒng)一稅收制度與科學財政體制之沖動。

（三）此次改革后稅務部門實行新的管理體制，為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系創(chuàng)造了必要的征管體制保障

此次改革在稅收征管體制上的最大調(diào)整，就是對稅務部門實行以國家稅務總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府雙重領導的管理體制，并由稅務機關(guān)統(tǒng)一征收社保費和非稅收入。這種特殊形態(tài)的“垂直領導體制”，進一步加強了中央對稅費征管工作的統(tǒng)一管理。這一新的管理體制，為進一步理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系創(chuàng)造了必要的征管體制保障：一方面，新體制從征管機構(gòu)上保證了稅收執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法行為、執(zhí)法尺度在全國范圍的統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)了稅制執(zhí)行上的“車同軌、書同文”，“一把尺子量到底”，消弭了過去因機構(gòu)分設、體制不一導致的各地在執(zhí)法流程、口徑、標準、尺度等方面的差異；同時，依據(jù)征管與稅制相互作用的原理，優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系的形成，未來還將為落實稅收法定原則，建立稅法統(tǒng)一、稅負公平和調(diào)節(jié)有度的新時代高質(zhì)量的稅制體系打下堅實基礎。①李萬甫，黃立新等：《稅收征管體制改革的歷史豐碑——國稅地稅征管體制改革的總結(jié)與思考》，《中國稅務報》，2019年01月16日第B1版。例如，新體制將增強財稅部門的統(tǒng)籌能力，全面掌控稅（費）源及全部政府收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，有利于中央平衡稅費關(guān)系、推進稅費制度改革，促進減稅降費、清費立稅，優(yōu)化稅費制度和稅費結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府收入體系和收入結(jié)構(gòu)、縮小名義稅負與實際稅負差距，形成“寬稅（費）基、低稅（費）負”的友善稅費制度，調(diào)節(jié)好國家、企業(yè)與個人的分配關(guān)系，控制好社會的總負擔水平，最終實現(xiàn)征管制度優(yōu)化與稅費制度優(yōu)化的相融共進，消除“黃宗曦定律”的內(nèi)在發(fā)生機制。另一方面，新體制進一步從制度上保障了中央與地方收入劃分的透明、規(guī)范和穩(wěn)定，從而為建立科學的分級財政體制、理順中央和地方的財政分配關(guān)系創(chuàng)造了基礎性的條件。

（四）完全理順統(tǒng)一稅制與分級財政的關(guān)系仍需進一步完善稅收征管體制

中央和地方的權(quán)責劃分、財力分配歷來是國家治理的焦點問題。目前，合并后的新稅務機構(gòu)剛開始起步運行，新的稅費征管體制本身仍處在優(yōu)化完善階段。中央和地方在新征管體制下如何合理劃清各自對新稅務機構(gòu)以及稅費征管工作的管理權(quán)限，更需要在建立科學財稅體制的大目標下、在相互磨合的過程中進一步探索完善。要在既保證中央集中統(tǒng)一領導、又充分發(fā)揮地方積極性的原則下，著眼于建立健全職責清晰、運行順暢、保障有力的制度機制，出臺共識性、規(guī)范性文件，明晰、細化國家稅務總局及各級稅務部門與地方黨委政府的職責分工，真正形成法制化和規(guī)范化的管理體制，以求得國稅地稅征管體制改革的應有效應。筆者認為：作為“雙重領導”的“一重”，應當主要是“地方黨委負責指導加強各地稅務部門黨的基層組織建設和黨員教育管理監(jiān)督、群團組織建設、精神文明創(chuàng)建等工作，形成各級稅務局黨委與地方黨委及其工作部門共抓黨建的合力”。①新華社2018年7月20日電：《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈國稅地稅征管體制改革方案〉》，新華網(wǎng)，2018年7月20日。作為“雙重領導”的另“一重”，應當主要體現(xiàn)在由國家稅務總局統(tǒng)一承擔稅務機構(gòu)的干部管理、機構(gòu)編制管理、業(yè)務和收入管理，尤其地方政府不得基于地方利益而干預稅務機關(guān)的行政執(zhí)法工作。作為共管的“一重”，要在構(gòu)建稅收共治格局、服務經(jīng)濟社會發(fā)展、保障稅務機關(guān)運轉(zhuǎn)經(jīng)費等方面，建立合理協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮雙重體制的配合效能，充分調(diào)動兩個積極性。果能如此，將有力地減少地方政府對稅收征管（稅制執(zhí)行）的干預及其與企業(yè)的“合謀”，防止收過頭稅、虛收、空轉(zhuǎn)和有稅不收、隨意減免稅等稅收亂象，規(guī)范政府與市場主體間的稅收法律關(guān)系，推進依法治稅和區(qū)域間、企業(yè)間稅負公平；進而維護國家稅費法制政令的統(tǒng)一及其嚴肅性，消除地區(qū)封鎖和市場割據(jù)，規(guī)范政府收入分配秩序，強化財稅體制的調(diào)節(jié)功能，推進全國公平統(tǒng)一大市場的建設，優(yōu)化稅收營商環(huán)境；最終實現(xiàn)理順、優(yōu)化中央與地方、政府與市場的關(guān)系，特別是統(tǒng)一稅制和分級財政的關(guān)系這個大目標，夯實現(xiàn)代國家治理最為重要的財稅體制基礎，釋放利國利民利企利稅的巨大能量。