行政公益訴訟中繼續(xù)確認判決的困境及完善路徑
——基于貴州省100份裁判文書的考察

明 天

（華東政法大學法律學院，上海 200042）

一、引言

由檢察機關提起的行政公益訴訟作為一類新興且具有時代特色的訴訟制度，正逐步發(fā)揮其監(jiān)督行政機關、提升行政效能、維護國家利益和公共利益的作用。自全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點至今，行政公益訴訟制度已運行三年有余，無論是試點期間還是正式施行期間，通過訴前程序化解的案件數(shù)量都遠超訴訟程序。［1］在已公開的以判決形式結案的判決書中，人民法院使用的判決類型局限于兩種，即確認違法判決和責令履行判決。其中確認違法判決居多，幾乎所有支持公益訴訟人訴訟請求的判決中都包含了該判決類型。狹窄的受案范圍和單一的判決類型，折射出當前行政公益訴訟制度在實施中存在問題，其制度構造亟待完善。［2］

二、基于貴州省一審100份裁判文書的實證研究

作為13個試點省份之一的貴州省，其行政公益訴訟一審公開判決書數(shù)量最多，且案由分布較廣，適合作為研究對象。筆者通過“裁判文書網(wǎng)”、“北大法寶”和“無訟網(wǎng)”等對貴州省行政公益訴訟一審案件進行檢索，設置判決時間為2015年7月1日2018年12月31日，對檢索的結果再進行整理并篩選，共得100份裁判文書，其中有99份判決書、1份裁定書。

100份裁判文書中，公益訴訟人的訴訟請求類型主要有四種：訴訟請求包括“確認行政行為違法+判令履行職責”有19份；“確認行政不作為違法+判令履行職責”有77份之多；“確認行政行為違法+確認行政不作為違法+判令履行職責”和單獨“確認行政不作為違法”分別為1份和3份。

人民法院的裁判類型也呈現(xiàn)類型化，除了1份裁定準許公益訴訟人撤訴的裁定書外，剩余99份裁判文書都以判決形式作出：單獨“確認行政行為違法”和“確認不作為違法”的分別有3份和15份；“確認行政行為違法+判決被告履行職責”的有15份；“確認行政機關不作為或怠于履職違法+判決其履職”的有62份；除此之外，“確認行政不作為違法+駁回其他訴訟請求”、“確認行政行為違法+確認行政不作為違法”、“確認行政行為違法+撤銷行政處罰決定書并責令其重作”以及“撤銷被告的行政處罰+判決被告履行職責”各有1份。

令人印象深刻的是，有77份判決書中均包含確認不作為違法判決和責令履行判決，這種組合式的判決形式符合《行政訴訟法》第76條（1）和《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）第25條第1款第1項的規(guī)定，（2）與大部分公益訴訟人的訴訟請求相吻合，因為多達97個案件中公益訴訟人的訴訟請求都包括確認違法和責令履職；除上述兩種判決類型外，撤銷判決、駁回判決和重作判決都僅出現(xiàn)1次或2次，而公益訴訟人的訴訟請求中甚至未包含上述請求。這種現(xiàn)象也反映出行政公益訴訟的判決類型較單一，人民法院的審查和裁判思路基本沿著公益訴訟人預設的“軌道”進行。

19份判決書中法院僅僅以確認違法判決形式結案，除去3份判決書中所記錄的公益訴訟人僅請求法院判決確認違法外，多達16個案件中的人民法院適用了繼續(xù)確認違法判決，即當被告行政機關已經(jīng)按照檢察建議或者法律、法規(guī)規(guī)定履行職責后，人民法院仍然判決行政機關的原行政行為或行政不作為違法，因此時的公益訴訟目的已實現(xiàn)，法院無需判決行政機關履行職責。如此高的繼續(xù)確認違法判決率背后，暗示行政公益訴訟制度在實踐過程中仍存在問題。

三、繼續(xù)確認判決率過高所隱含的問題

確認違法判決于2014年《行政訴訟法》修改時被正式確定為一種判決類型，其與確認無效判決一同構成我國行政訴訟中確認判決的主要類型。德國學者胡芬教授認為，在確認訴訟概念背后隱藏著許多不同的訴訟種類。［3］除傳統(tǒng)的確認違法和確認無效判決外，我國還在第74條規(guī)定了情勢判決和繼續(xù)確認判決，后者是一種亞類型的確認違法判決。在德國法上，其被稱為“續(xù)行確認訴訟判決”或“追加確認訴訟判決”，德國《行政訴訟法》第113條第1款第4句將繼續(xù)確認訴訟作為一種單獨的訴訟類型。（3）我國目前尚未對行政訴訟類型進行規(guī)定，但判決的類型化也能反映出訴訟類型化的趨勢。

貴州省100個行政公益訴訟一審案件中，有多達98個案件的判決書中法院適用了確認違法判決，其中16個實質(zhì)是繼續(xù)確認違法判決。根據(jù)《行政訴訟法》修改后的行政案件數(shù)量粗略數(shù)據(jù)可知，行政訴訟中繼續(xù)確認違法判決的比例遠遠低于行政公益訴訟。（4）過高的繼續(xù)確認判決率，一是缺乏實質(zhì)意義，難以發(fā)揮維護公共利益的作用；二是對行政機關的制裁性偏弱，難以承擔制衡行政權、監(jiān)督其依法行政的作用。具體分析如下：

（一）繼續(xù)確認違法判決有耗費司法資源之嫌

江必新副院長在《兩高解釋》出臺后曾對其第二十四條作出解讀：司法實踐中仍然存在部分行政機關在接到檢察建議后，既不回復也不依法及時履職，未能及時保護受損國家利益和社會公共利益的情形，必須遏制這種現(xiàn)象。所以當公益訴訟人依法提起訴訟后，即使被告在訴訟過程中履行了法定職責，也應根據(jù)法律規(guī)定，圍繞公益訴訟人的訴訟請求，判決確認原行政行為違法，以督促行政機關提高依法行政意識，發(fā)揮公益訴訟的示范引導作用，最大限度維護國家利益和社會公共利益。［4］由此可見，最高人民法院對繼續(xù)確認違法判決采取肯定態(tài)度，單獨確認行政機關的不作為違法，可以威懾行政機關工作人員和主要領導，進而達到一種心理強制作用，敦促其依法履行職務，避免再犯類似錯誤。但其實際效果卻差強人意。貴陽市烏當區(qū)人民檢察院曾于2016年和2017年向該區(qū)三個鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟，訴訟緣由都是因鎮(zhèn)政府違法傾倒垃圾和怠于履職，致使周邊環(huán)境遭受破壞。（5）人民法院針對三個案件都作出了確認違法判決，即確認鎮(zhèn)政府傾倒垃圾和未履行監(jiān)管職責的行為違反《環(huán)境保護法》。三個鎮(zhèn)政府都位于烏當區(qū)，地理位置相距不超過幾公里，但鎮(zhèn)政府的違法行為卻“前赴后繼”的發(fā)生，說明單純依靠確認違法判決督促行政機關提高依法行政意識尚存在難度。

從上述案例可知，期望行政機關及主要領導因法院的確認違法判決而產(chǎn)生畏懼心理，并因此踐行依法行政的要求，仍顯“理想主義”。行政公益訴訟以維護國家和社會公共利益為其主要宗旨，兼具監(jiān)督行政權的目標。在審判過程中公共利益已得到維護，則制度目標既已實現(xiàn)，司法機關再對行政機關的行為作出否定性評價，已背離了行政公益訴訟的兩大目的。監(jiān)督行政權的最佳路徑是在行政機關履職過程中，即檢察機關通過訴前程序充分發(fā)揮監(jiān)督職能，而非通過人民法院事后的否定性判決完成監(jiān)督。從最大化發(fā)揮訴前程序效能角度出發(fā)，繼續(xù)確認違法判決確有耗費司法資源之嫌。

（二）確認違法判決對行政機關制裁性較弱

確認違法功能是撤銷判決發(fā)揮撤銷功能的前提，但行政公益訴訟中行政機關多存在怠于履職的行為，不具可撤銷內(nèi)容，故確認違法判決主要承擔撤銷判決的替代性方式而存在。確認違法判決本身不具有制裁性，尚需與國家賠償相結合，才能形成實效性的救濟。［5］但無論是公益訴訟人、普通民眾或是人民法院都無權作為國家賠償之訴的原告，要求行政機關因其違法行為對公共利益造成的損害作出賠償，確認違法判決僅作為一種類似“聲譽罰”的負面評價而存在，其缺乏執(zhí)行力，法院更無權對行政機關的作為方式作出指令，制裁性偏弱。

晴隆縣環(huán)境保護局曾于2017年4月20日被法院判決怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責的行為違法，5月20日又因相同原因被判決不作為違法。（6）雖然前后判決僅相隔一個月，且案件受理時間都早于4月20日，但在已遭受到確認違法判決的“指責”時，其更應積極履行監(jiān)管職責，爭取使公共利益得到維護，并用行動促成公益訴訟人撤回對履行職責的訴訟請求。但晴隆縣環(huán)保局在一個月時間內(nèi)并未有所作為，最后法院仍然作出了確認其怠于履職的行為違法，并判決其繼續(xù)履職。印證了確認違法判決的制裁性偏弱，難以使行政機關產(chǎn)生重視心理。

此外，確認違法判決所針對的不作為行為自始至終未產(chǎn)生效力，即使法院對其合法性作出否定性評價，也無法直接使公共利益得到恢復。真正使行政機關積極糾正違法行為并踐行依法行政要求的是其畏懼內(nèi)部懲戒的心理，這種畏懼感源自于行政機關的內(nèi)部考核機制和上級行政機關的追責。囿于我國的權力分立制度和行政訴訟的審查方式，法院僅能對行政行為的合法性作出判斷，所作出的判決也僅在行政行為外部“徘徊”，無法侵入行政權內(nèi)部進行“干預”和指導，從客觀上導致確認違法判決缺乏執(zhí)行力。

四、繼續(xù)確認判決率過高的原因分析

繼續(xù)確認判決率較高有多重原因。從訴前程序的運轉、法院的審查原則和方式，以及判決后的責任追究機制等多角度分析，主要是以下三點原因：

（一）單薄且模糊的訴前程序

訴前程序作為公益訴訟的前置程序在世界各國都有先例。大陸法系成文法國家德國和荷蘭均規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟以申請行政救濟為前提，［6］德國的環(huán)境團體訴訟旨在當政府的行政執(zhí)法機制失靈后，由公民組成的非政府組織提起公益訴訟以保護環(huán)境。作為公益訴訟創(chuàng)始國的美國，也有“私人檢察總長制度”以彌補檢察總長對公共利益關注度不夠的缺陷。［7］日本《地方自治法》和《行政事件訴訟法》均規(guī)定了環(huán)境監(jiān)察前置程序，極大提高環(huán)境行政公益訴訟效率，較好發(fā)揮了監(jiān)察委員會的行政效能。我國的行政公益訴訟尚處于起步階段，相對模糊的訴前程序規(guī)定，致使部分本可通過檢察建議化解的案件流入訴訟程序，客觀上也導致繼續(xù)確認違法判決率的增高。

訴前程序作為與訴訟程序同等重要的環(huán)節(jié)，在我國的實踐中未發(fā)揮其應有的監(jiān)督行政之功能。貴州省99份一審判決書中均詳細記錄了檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議書的時間及其主要內(nèi)容。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，大部分檢察建議書內(nèi)容趨于一致，基本遵循一個模版，即某某行政機關存在違法行政行為或未充分履行職責的情形，希望其加強教育培訓，增強依法行政意識，糾正自身違法行為，積極履行某部法律規(guī)定的保護職責，加強依法行政工作，防止自身行為對國家和社會公共利益造成破壞。囿于檢察權的謙抑性和行政事務的專業(yè)性，檢察機關不便對行政權運行作出過多干涉，但“隔靴搔癢”式的檢察建議無法彰顯其制度功能。

現(xiàn)行檢察建議條款較單薄，針對行政機關如何履職、充分履行檢察建議的判定仍缺乏具體標準，亟待法律或司法解釋明確。無論是《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），還是《兩高解釋》中，有關檢察建議的條款甚少?！秲筛呓忉尅分袃H有第21條對檢察建議作出原則性規(guī)定，《試點方案》和《授權決定》均未對訴前程序有明確規(guī)定。除此以外，訴前程序的啟動條件、具體操作流程、檢察建議書的送達方式、對行政機關是否正確履職的判定依據(jù)都缺乏必要規(guī)定。

（二）形式化的合法性審查過程

行政訴訟是人民法院對行政機關的行為進行合法性審查的過程，《憲法》和《行政訴訟法》賦予其獨立行使審判權的權力，對不同案件作出最合適的判決是其法定義務。但縱觀貴州省所呈現(xiàn)出的法院判決形式，大部分都遵循了公益訴訟人的訴訟請求，撤銷判決、駁回判決和重作判決的出現(xiàn)頻次很低。在多數(shù)案件中，當行政機關通過履職挽回公益損失后，法院本可通過裁定駁回公益訴訟人的起訴，達到節(jié)約司法資源的目的，但最后仍適用了繼續(xù)確認違法判決；法院的多數(shù)履行判決中往往含有“限期”或“依照相關法律”等含糊表述，也從側面反映出司法權難以“侵入”行政權內(nèi)部，為其設置具體時限或履行方式。

此外，當公益訴訟人變更訴訟請求時，法院必須考量公益訴訟人是否具有訴的利益，因為訴的利益是原告所享有的附著于司法審查起訴資格制度的一種救濟必要性。［8］傳統(tǒng)觀點認為，訴的利益概念的形成與“確認訴訟作為一般性訴訟類型被予以認可”這一歷史事實緊密相關。［9］如果法律不對確認之訴可以請求的對象給予明文限制，那么當事人可以對任何事務請求法院予以確認審判。［10］為了避免無意義的確認之訴并規(guī)制“濫訴”情形，訴訟法設置了起訴條件，從訴訟的必要性和實效性對原告的請求進行審查。繼續(xù)確認訴訟中原告需證明行政機關所改變或撤銷的行政行為對自身的某種利益仍存在影響，德國法中稱其為“特殊的確認利益”（besonderes Feststellungsinteresse），一般來說有如下幾種：一是“重復危險”型，二是“恢復名譽型”，三是“判決先例效力型”，四是“基本權利侵害型?！保?1］

16份一審判決書中未記錄法院斟酌公益訴訟人變更訴訟請求時是否存在訴之利益的過程，判決說理中亦未說明?；谛姓嬖V訟宗旨可知，公益訴訟人作為客觀訴訟的“訴訟代表人”，其訴之利益來源于公共利益的相關人——公眾。囿于行政訴訟制度對于原告資格、起訴條件和受案范圍的限制，公眾無法提起公益訴訟，作為承擔監(jiān)督行政職能的人民檢察院有能力通過訴訟維護公益，其訴的利益由來于此。［12］但是當行政機關通過積極履職使遭受侵害的國家利益或公共利益恢復圓滿狀態(tài)時，公益訴訟人要求法院繼續(xù)判決確認違法的利益很難歸于前述的四種類型。因為“恢復名譽型”和“基本權利侵害型”都是主觀訴訟中當事人的確認利益；“判決先例效力型”也不符合行政公益訴訟的追責程序，公益訴訟人并非國家賠償之訴的適格原告，無權要求法院判決行政機關作出賠償；“重復危險型”確認利益尚有可能，即公益訴訟人和法院有理由確信，行政機關的違法行為被法院作出否定性評價后，其會在后續(xù)行使行政權時恪盡職守，避免再發(fā)生違法行為。但所有判決書中都未記錄法院對變更訴訟請求是否具有訴之利益的考察過程，從側面反映出法院在合法性審查時有簡化和形式化傾向，客觀上增加了繼續(xù)確認違法判決率。

（三）銜接不暢的責任追究機制

行政公益訴訟的起因是行政機關濫用行政權或未積極履行管理職責，致使國家和社會公共利益遭受破壞。訴前程序寄望于檢察機關通過相對柔性的檢察建議督促行政機關糾正違法行為。不可否認的是，檢察建議在大量案件中都發(fā)揮了關鍵作用，但考察進入訴訟程序的案件可知，檢察權難以抑制行政權擴張。法律和司法解釋均未規(guī)定行政機關未充分履行檢察建議時，檢察機關可采取的追責措施，僅賦予檢察機關提起訴訟的權力。檢察建議真正淪為行政公益訴訟的“前置性程序”，其自身所承擔的監(jiān)督功能無法發(fā)揮。

行政機關內(nèi)部有嚴厲的責任追究制度，監(jiān)察法和刑法中也規(guī)定了一系列懲處措施，但這些一般發(fā)生于法院作出不利判決之后。對于行政機關不履行檢察建議的情形，尚無責任追究的依據(jù)和程序。正因訴前程序缺乏有效的監(jiān)督和追責機制，導致行政機關積極履職的時間相對滯后，并非在其收到檢察建議時，多是在法院受理案件后、開庭審理前方才積極履職。因為此時存在敗訴風險，以及伴隨著敗訴后果的一系列內(nèi)部追責機制?？疾煨姓C關的內(nèi)心進路不難發(fā)現(xiàn)，檢察建議的柔性和模糊性無法對行政機關公職人員產(chǎn)生內(nèi)心約束；確認違法判決的弱制裁性和低威懾力也難以促使行政機關積極履職；真正影響行政機關履職與否的仍是上級行政機關或紀委、監(jiān)察委等反腐機關所產(chǎn)生的有形壓力，但這種有形壓力無法在訴前程序中體現(xiàn)。歸根結底，訴前程序中閉塞的責任追究機制滋生了行政機關怠于履職的心理，亟須借助監(jiān)察體制改革的“東風”緩解此癥結，使嚴厲但被阻塞的責任追究機制得以順暢。

五、完善行政公益訴訟制度的三重路徑

針對行政公益訴訟制度施行期間所出現(xiàn)的繼續(xù)確認判決率偏高、判決缺乏實質(zhì)意義、難以發(fā)揮監(jiān)督行政的功能等問題，應以約束行政權行使為主線，結合行政公益訴訟制度特點進行優(yōu)化。應以細化檢察建議的相關規(guī)定為基礎，強化人民法院的審查力度、完善其判決類型適用，并賦予監(jiān)察委在訴前程序中專屬調(diào)查權為外部保障，使責任追究制度提前發(fā)揮實效。

（一）通過細化檢察建議夯實訴前程序

檢察建議作為一種軟性監(jiān)督機制，與公益訴訟人“提起訴訟”這一剛性監(jiān)督應形成良性互動，雙軌模式下的行政公益訴訟制度不僅可糾正行政機關違法行為，通過檢察權和司法權制約行政權，避免其恣意妄為，還有利于保障國家和社會公共利益，節(jié)約有限的司法資源。

在訴前程序中，檢察機關通過發(fā)出檢察建議履行檢察監(jiān)督義務，但鑒于行政權的專業(yè)性，檢察建議可以不對行政機關的具體作為方式作出限制。行政機關應當采取各種手段積極糾正違法行為，檢察建議可以促進其自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯等為目標。［13］同時，訴前程序還需發(fā)揮分流效果，只有當行政機關無法完成職責或規(guī)定期限內(nèi)不書面答復檢察機關時，才有被起訴的風險。行政公益訴訟周期較長且程序繁瑣，將其作為維護國家和社會公共利益的最后一道防線符合“司法最終原則”。設置訴前程序可以節(jié)約有限司法資源，維護訴訟程序的權威性和終局性。

雖然檢察建議作為一種柔性手段不宜過度干涉行政權，但為確保其有效開展并發(fā)揮實質(zhì)作用，檢察建議的啟動條件、制定程序以及制定依據(jù)等都需要進一步細化。特別是啟動條件，現(xiàn)行規(guī)定是，當檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關的違法行為已經(jīng)使公共利益遭受損害時才可發(fā)出檢察建議，但檢察建議能否作為預防性手段，即公共利益有遭受侵害的危險時，檢察機關能否發(fā)出檢察建議尚無明文規(guī)定。根據(jù)公益訴訟的制度目標，對于“侵害”應擴大解釋為“公共利益受到實際侵害”以及“公共利益面臨受侵害的危險”。此外，公共利益的修復并非朝夕間即可完成，檢察機關是否可以將行政機關的履職效果作為判定其是否積極履職的因素從而提起公益訴訟，仍然有待商討?，F(xiàn)實中很多案件都是因行政機關在《兩高解釋》規(guī)定的兩個月內(nèi)未成功使公共利益得到完整修復，而被提起公益訴訟。但再經(jīng)過行政機關一段時間的努力后，受損公共利益可恢復到完滿狀態(tài)，此時法院無需判決被告履行職責，只得以確認違法判決結案，亦造成司法資源的無端浪費。

有學者指出，若原告的訴訟標的是不適合通過訴訟解決的客體或者有其他更適合的權利救濟方式，那么該權利就缺乏通過訴訟保護之必要。［14］雖然不能因此否定行政公益訴訟的制度價值，但訴前程序作為維護公共利益的“重要一環(huán)”必須由立法者和理論界予以充分的考量和設計，確保其發(fā)揮應有價值。檢察機關在訴前程序中應加強與行政機關溝通協(xié)商，注重各項實際措施落實到位，充分發(fā)揮訴前程序的功能，使案件辦理的政治效果、社會效果和法律效果達到有機統(tǒng)一。

（二）通過強化法院的審查力度減少確認違法判決

人民法院在審查行政公益訴訟案件時，一是應加大力度審查公益訴訟人是否具有訴之利益，特別是當行政機關已經(jīng)履職完畢后，公益訴訟人仍要求法院判決行政行為違法；二是在選擇判決形式時應發(fā)揮積極主動，避免陷入“固定思維”，僅考慮公益訴訟人訴訟請求中所提到的兩種判決形式，而忽略了對裁定駁回起訴、撤銷判決、重作判決等其他裁判形式的使用。

人民法院裁判行政案件時需先判定系爭行為是否合法。若行為不合法，則優(yōu)先適用撤銷、變更或責令重作判決；確認違法判決被認為是撤銷判決和履行判決的替代方式，其不改變行政行為所形成的法律關系；［15］若判定的是行政不作為，則主要以確認違法判決和責令履行（給付）判決為主。行政公益訴訟作為客觀訴訟，其旨在維護客觀法秩序和矯正違法行為。［16］當公共利益已得到行政機關維護后，客觀法秩序也得到維護，行政機關的違法不作為不復存在。此時法院無需作出履行判決，公益訴訟人所享有的確認行政機關不作為違法的確認利益也已不復存在。法院在受理公益訴訟人變更請求時必須予以充分考慮，除非判決確認違法可以對行政機關產(chǎn)生強烈的警示和懲戒作用，避免其重復犯錯，否則不應承認繼續(xù)確認違法判決具有訴的利益而使其進入實體審理階段。

行政機關在案件審理過程中依檢察建議“糾正違法行為或者依法履行職責”，不能視為其承認先前的不作為行為違法，人民法院應當進行實體審理，并根據(jù)審理結果作出是否確認原行政不作為違法的判決。［17］繼續(xù)確認違法判決的存在以公益訴訟人向法院申請變更訴訟請求為前提，《兩高解釋》第24條規(guī)定，必須由人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法為前提，法院才應作出確認違法判決。但司法實踐中，少部分判決書中未載明公益訴訟人將履行之訴變更為確認之訴這一步驟。根據(jù)處分原則，當事人未請求變更訴訟請求又沒有撤回起訴，法院不得擅自變更，應根據(jù)原訴訟請求作出相應裁判。對此可以分三個階段作不同處理：在法院開庭審理前，被告已經(jīng)按檢察建議充分履職，公益訴訟人的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民法院應以其缺乏訴的利益為由裁定駁回起訴；在法庭辯論終結前，人民法院可以在駁回公益訴訟人起訴的裁定書中對行政機關的違法不作為予以認定；在法庭正式開庭審理時，被告當庭表示已按檢察建議充分履職并使公共利益恢復到完滿狀態(tài)，公益訴訟人既不撤訴也不變更訴訟請求的，人民法院應當判決駁回其訴訟請求，這樣才是最符合公益訴訟制度目標且最大程度節(jié)約司法資源的方式。

（三）通過前置監(jiān)察監(jiān)督完善追責程序

檢察建議作為一種柔性手段不具有強制執(zhí)行力，其對行政機關產(chǎn)生的心理強制力偏弱，可考慮在訴前程序中為監(jiān)察委員會提前介入調(diào)查、追責違法公職人員鋪設道路，以實現(xiàn)責任追究的全程化，使行政機關因忌憚嚴厲的制裁措施而依法積極履職。

行政機關作為主體并無思想和行為能力，其違法行政或消極履職的背后必然歸因于主要領導或相關公職人員。在當前新的監(jiān)察體制下，監(jiān)察委員會享有對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作的權力。（7）在行政公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域的問題皆源自于公職人員濫用職權或玩忽職守。監(jiān)察委員會有權力亦有義務提前介入案件，在訴前程序中對相關責任人進行調(diào)查并取證，查處嚴重違法違紀者并移交檢察機關，為后續(xù)法院審理作準備工作。

檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機關存在違法行為時，除了向其發(fā)出檢察建議、要求其限期整改外，還應向監(jiān)察委員會通報相關事實，并及時將行政機關的整改情況通知監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會可根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)和公共利益損害程度進行裁量，若公共利益遭受重大損害且行政機關公職人員有職務犯罪嫌疑時，監(jiān)察委應行使職務犯罪偵查權，調(diào)查涉案行政機關公職人員或主要領導，必要時可采取留置和搜查等強制措施。這種調(diào)查一方面對行政機關糾正違法行為和積極履職有極強的督促作用，另一方面還可徹查潛藏的違法犯罪事實，為后續(xù)通過司法程序追究其刑事責任提供證據(jù)。［18］諸多國有土地使用權出讓案件中，行政機關未如期追繳土地出讓金或易地建設費往往暗含“權錢交易”，行政機關主要領導或相關公職人員收受當事人賄賂后采取不作為方式，遲延追繳甚至故意不追繳出讓金。監(jiān)察委員會提前介入調(diào)查可以對違法人員產(chǎn)生警告和嚴懲作用，同時也能促進行政機關依法行政，在規(guī)定期限內(nèi)完成整改，保障國家和社會公共利益。

前置監(jiān)察監(jiān)督可以為案件在訴前程序圓滿解決提供外在保障，避免因行政機關整改不力導致案件進入法院實體審理階段，既能使繼續(xù)確認違法判決率降低，又能使行政機關促生依法行政的良好氛圍。

六、結語

行政公益訴訟在矯正違法行為、督促行政機關履職、平衡行政權、檢察權和司法權三者關系、保障國家和社會公共利益等方面都發(fā)揮了顯著功效。作為一個仍處于“試驗”和“探索”中的制度，需要借助司法實踐推進制度構建，不斷完善其具體規(guī)則。無論是細化檢察建議規(guī)定以夯實訴前程序，還是強化法院的審查力以適應不斷變化的審判形勢，抑或是拓寬渠道使訴前程序與新監(jiān)察體制相銜接，都有助于扭轉當前司法實踐中繼續(xù)確認違法判決率畸高的現(xiàn)象，確保行政公益訴訟制度富有實效性，使判決具有實質(zhì)意義。

注釋：

（1）《中華人民共和國行政訴訟法》第76條：人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。

（2）《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條第1款第1項：被訴行政行為具有行政訴訟法第七十四條、第七十五條規(guī)定情形之一的，判決確認違法或者確認無效，并可以同時判決責令行政機關采取補救措施。

（3）《德國行政訴訟法》第113第1款第4項：行政處分于判決前，因行政機關撤銷或其他事由而解決者，法院應依申請以判決確認該行政處分本屬違法，但以原告對該項確認有正當利益者為限。

（4）據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2019年1月13日在“裁判文書網(wǎng)”通過設置“法律依據(jù)”為“《行政訴訟法》第七十四條第二款第二項”進行檢索并整理，共得出77份裁判文書，而“裁判文書網(wǎng)”已公開的自《行政訴訟法》修改以來的行政訴訟法律文書遠超過100萬件，這個比例遠低于16%。

（5）參見判決書（2017）黔0181行初6號、（2017）黔0181行初14號和（2017）黔0181行初15號。

（6）參見判決書（2017）黔2323行初4號和（2017）黔2323行初1號。

（7）《中華人民共和國監(jiān)察法》第3條：各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。