略談新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度變革的歷程及啟迪

胡萬(wàn)鐘

（浙江中醫(yī)藥大學(xué) 浙江 杭州 311402）

新中國(guó)成立70 年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度，經(jīng)歷了幾次大的變革。由于農(nóng)村人口一直以來(lái)占我國(guó)的大多數(shù)，每一次變革都對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)?？梢赃@么說(shuō)，建國(guó)后我國(guó)每一次經(jīng)濟(jì)體制的大変革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展、大跨越都是從農(nóng)村出發(fā)的，這其中必定是成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)交織，我們應(yīng)該總結(jié)和反思以獲得啟迪。

一、新中國(guó)成立以來(lái)黨的十八大前中國(guó)農(nóng)村土地制度變革的簡(jiǎn)要?dú)v程

（一）土地改革

我國(guó)的土地改革運(yùn)動(dòng)（俗稱“土改”）是在新中國(guó)成立伊始的1950 年初全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。目的就是要消滅中國(guó)農(nóng)村幾千年來(lái)的封建土地私有制。其基本點(diǎn)是“沒(méi)收”地主的全部及富農(nóng)多出的土地、房屋及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（如耕牛、農(nóng)具等），并也給其個(gè)人（被槍斃的罪大惡極的大地主除外）及其家屬與貧雇農(nóng)同樣一份土地、房屋及農(nóng)具等；保留中農(nóng)（包括富裕中農(nóng)）的為數(shù)不多的土地、農(nóng)具等；在分配中，把從地主、富農(nóng)那里“沒(méi)收”來(lái)的土地、房屋及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分給雇、貧農(nóng)及佃中農(nóng)。通過(guò)土改，我國(guó)消滅了地主階級(jí)、富農(nóng)階層，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，原來(lái)的剝削者也成為自食其力的勞動(dòng)者。歷時(shí)3 年，新中國(guó)成立初期的農(nóng)村土地改革基本完成，在我國(guó)延續(xù)幾千年的封建土地制度被徹底消滅。全國(guó)人民尤其是廣大農(nóng)民對(duì)“土改”運(yùn)動(dòng)是積極而衷心擁護(hù)的，“土改”后廣大農(nóng)民的積極性空前高漲，從而促進(jìn)了我國(guó)建國(guó)初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，也推動(dòng)了整個(gè)囯民經(jīng)濟(jì)大的發(fā)展。實(shí)踐證明，新中國(guó)成立初期的土地改革是必要的和正確的，改革也是成功的。

（二）合作社和人民公社

土地改革后，我國(guó)廣大農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展是有目共睹的。但與此同時(shí)，在一些地區(qū)由于種種原因又出現(xiàn)了土地買(mǎi)賣(mài)和兩極分化的現(xiàn)象。面對(duì)此種情況，共和國(guó)主要締造者、當(dāng)時(shí)的最高領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東認(rèn)為唯一的辦法就是盡快推行對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，把單干的個(gè)體農(nóng)戶組織起來(lái)，形成合作社，走社會(huì)主義合作化道路，從而把農(nóng)民土地個(gè)體私有制改造成為集體的公有制。當(dāng)時(shí)的毛澤東一方面強(qiáng)調(diào)革命的不停頓，要求趁熱打鐵，同時(shí)也過(guò)高地估計(jì)了作為勞動(dòng)者的農(nóng)民的社會(huì)主義積極性。當(dāng)時(shí)在中央核心層的劉少奇和地方的薄一波、劉瀾濤等人就有不同意見(jiàn)，認(rèn)為搞農(nóng)業(yè)集體化必須以國(guó)家工業(yè)的強(qiáng)大發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)器的大量使用為前提。不然會(huì)產(chǎn)生“空想的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義思想”[1](P283)。在合作化初期，毛澤東強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“互利”和“自愿”，分步驟穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)要考慮如政治、經(jīng)濟(jì)、干部等條件。但到了1955 年，鄧子恢的“右傾”錯(cuò)誤被批判后，掀起了全國(guó)的合作化高潮。全國(guó)各地不顧實(shí)際條件是否成熟都很快實(shí)現(xiàn)了合作化，而且是高級(jí)社。合作化是要消滅、改造農(nóng)村農(nóng)民土地和生產(chǎn)資料的私有制，這意味著廣大農(nóng)民通過(guò)合作化又要失去剛從土改中得到的還沒(méi)捂熱的土地。到了1958 年春，毛澤東又提出要把“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵組成一個(gè)大公社，構(gòu)成為我國(guó)社會(huì)的基本單位?！盵2]強(qiáng)調(diào)“人民公社好”，并認(rèn)為，不久我國(guó)將通過(guò)人民公社這個(gè)“橋梁”很快地到達(dá)“天堂”的共產(chǎn)主義社會(huì)。1958 年8 月北戴河會(huì)議后不到一個(gè)月時(shí)間全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。過(guò)快的農(nóng)業(yè)合作化特別是公社化極大地傷害了當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)、生活積極性，極大破壞了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也給我國(guó)廣大農(nóng)民帶來(lái)了長(zhǎng)期的貧窮。實(shí)踐證明，農(nóng)村的社會(huì)主義改造——從合作社到人民公社，盡管方向上不能懷疑，但確實(shí)是不太成功的。

（三）聯(lián)產(chǎn)承包

農(nóng)業(yè)會(huì)主義改造的結(jié)果，沒(méi)有給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來(lái)大的發(fā)展及農(nóng)民帶來(lái)幸福生活，也使“三農(nóng)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問(wèn)題”日益凸顯。接著是文化大革命，使“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣。中共十一屆三中全會(huì)（1978 年12 月）前后，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18 位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開(kāi)承包，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的先河。此后這一做法很快在安徽等其它地方展開(kāi)。1980 年5 月，鄧小平在《關(guān)于農(nóng)村政策問(wèn)題》的談話中，公開(kāi)肯定了小崗村“大包干”的做法[3](P315)，1982 年元旦及1983 年黨中央連續(xù)下發(fā)文件，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，聯(lián)產(chǎn)承包制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，從而拉開(kāi)了新時(shí)期農(nóng)村土地制度大變革及全囯經(jīng)濟(jì)體制全面改革即我國(guó)改革開(kāi)放的序幕。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種集體經(jīng)濟(jì)的具體經(jīng)營(yíng)管理方式。其基本特征是：農(nóng)村的土地集體所有制不變，土地所有權(quán)仍歸集體，廣大農(nóng)民獲得土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民在承包地上如何經(jīng)營(yíng)莊稼等農(nóng)產(chǎn)品以及如何使用成果有自主權(quán)。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民以家庭為基本單位分戶承包土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為集體組織內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。它是社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)、集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)相結(jié)合方式的具體體現(xiàn)。

實(shí)踐證明，在我國(guó)改革開(kāi)放初期，這種農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，對(duì)同時(shí)發(fā)揮我國(guó)農(nóng)村集體優(yōu)越性和個(gè)體積極性的優(yōu)勢(shì)是明顯的。當(dāng)時(shí)這個(gè)新的農(nóng)村土地政策極大地解放了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)力，迅速改善和提高了廣大農(nóng)民及全國(guó)人民的生活水平，對(duì)推動(dòng)當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的改革、開(kāi)放和發(fā)展有著及其重要的里程碑意義。

但與此同時(shí)，當(dāng)時(shí)也有些人產(chǎn)生了困惑和質(zhì)疑。如果說(shuō)消滅私有制、實(shí)行公有制，消滅剝削、實(shí)行按勞分配才是社會(huì)主義，那么為什么今天要“開(kāi)歷史的倒車(chē)”？又允許私有制的存在和發(fā)展及剝削的出現(xiàn)和財(cái)富的兩極分化？顯然，這是當(dāng)時(shí)新形勢(shì)下的“左傾”思想，后來(lái)已經(jīng)在改革開(kāi)放不斷深入的社會(huì)實(shí)踐和思想發(fā)展中慢慢消除。幾十年的改革開(kāi)放成就證明，我國(guó)第三次土地改革及農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成就偉大，是非常成功的。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)成績(jī)裴然。但隨著時(shí)間的推移及新時(shí)期囯民經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展，單純的土地承包制把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，已經(jīng)不能適應(yīng)逐漸成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的要求，相當(dāng)多的農(nóng)民在改革初期因聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所獲得的種種好處及激發(fā)的積極性也正在逐步喪失。從城鄉(xiāng)居民收入對(duì)比來(lái)看，二者的差距從1984年的1.81：1不斷拉大，2007 至2009 年峰值時(shí)達(dá)到了約3.33：1。很多農(nóng)民對(duì)自身承包地能否滿足自身不斷增長(zhǎng)發(fā)展需要失去了信心，甚至不惜撂荒土地，去城市打工謀生。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展又走到了新的十字路口。

黨的十六屆五中全會(huì)（2005 年10 月）提出了在穩(wěn)定、完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的前提下，有條件的地方可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[4]。黨的十七屆三中全會(huì)（2008 年10 月）認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)以及著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重要時(shí)期。全會(huì)通過(guò)的主要文件，對(duì)已經(jīng)存在和施行的土地流轉(zhuǎn)制度做了進(jìn)一步的認(rèn)定和發(fā)展。指出要“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！盵5]

黨的十七屆三中全會(huì)后，大量農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步改善了土地資源配置效率及農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，不僅為我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間，也為我國(guó)進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有效和可靠的途徑。

二、新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村土地改革的基本脈絡(luò)與方略

（一）黨的十八大后中國(guó)農(nóng)村土地改革方略與要點(diǎn)

黨的十八大后我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。黨的十八屆三中全會(huì)（2013 年11 月）通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。比較以往，該文獻(xiàn)在以下方面有重大的突破：

1.明確了我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和體系的方向。文獻(xiàn)首次提出“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”[6]，這表明在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我國(guó)不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行到什么程度，農(nóng)村現(xiàn)在和未來(lái)的主要經(jīng)營(yíng)方式都會(huì)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)為主，而不會(huì)回到集體化和合作化時(shí)代。

2.賦予了農(nóng)民承包地更多的權(quán)能?！稕Q定》表明：“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！盵6]只擁有使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)是以往農(nóng)民對(duì)自己承包地的權(quán)利，現(xiàn)在還擁有其占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)等。這表明承包地已經(jīng)逐漸成為農(nóng)民的一項(xiàng)準(zhǔn)私有財(cái)產(chǎn)，雖然其所有權(quán)仍屬于集體。

3.更為明確地指明了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的途徑和方向?！稕Q定》指出：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！盵6]這不僅表明農(nóng)地越來(lái)越成為一種可流動(dòng)、可轉(zhuǎn)讓、能在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的生產(chǎn)要素和固定資產(chǎn)，而且，其流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的途徑是合法的“公開(kāi)市場(chǎng)”，即未來(lái)各地建立的土地流轉(zhuǎn)交易中心。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要向農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶、農(nóng)場(chǎng)、合作社、企業(yè)等傾斜，這為我國(guó)未來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更高意義上的規(guī)模化、合作化經(jīng)營(yíng)提供基礎(chǔ)、指明方向。

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度變革方面的亮點(diǎn)在于，賦予了農(nóng)民農(nóng)用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等自由抵押、轉(zhuǎn)讓、交易變現(xiàn)的權(quán)利，并規(guī)定農(nóng)村土地跟城市國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)，而且國(guó)家、集體、個(gè)人共同合理分享農(nóng)村土地性質(zhì)變更的增值收益。這些政策與措施將極大的增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)收入及生活條件差距，也進(jìn)一步體現(xiàn)了我國(guó)的社會(huì)公平與正義。

（二）黨的十九大后中國(guó)農(nóng)村土地制度改革新的方略與特點(diǎn)

黨的“十九大”報(bào)告明確提出：“完善承包地‘三權(quán)’分置制度。”[7]承包地的“三權(quán)”分置是指，農(nóng)村承包地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置運(yùn)營(yíng)。在2016 年10 月《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》出臺(tái)前，農(nóng)村承包地在法律政策上只有所有權(quán)和承包權(quán)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)是包含在承包權(quán)其中的，其中承包地所有權(quán)歸屬村集體，承包權(quán)歸屬承包土地的村集體農(nóng)民?！叭龣?quán)”分置增加了承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在法律政策層面把農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)，而農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)也是農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)的關(guān)鍵。

報(bào)告還指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！盵7]這對(duì)于農(nóng)地承包權(quán)“三權(quán)”分置后，農(nóng)民極為關(guān)心的是否會(huì)造成現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城落戶后農(nóng)村的承包地不能續(xù)期等問(wèn)題給予了明確回答。農(nóng)民在外出務(wù)工但沒(méi)有穩(wěn)定收入的前提下，耕地是他們最后的生存保障，農(nóng)民可以續(xù)期承包土地，確保了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工沒(méi)有后顧之憂。

黨的十九大報(bào)告還明確提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！盵7]早在2014 年10 月，中央審議通過(guò)了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)工作全面展開(kāi)。黨的十九大后通過(guò)進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，鞏固農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，逐步建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。這是新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的重大制度創(chuàng)新。

黨的十九大后及2019 年1 月1 日新行修訂生效的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，我國(guó)的農(nóng)村土地改革必將面臨三個(gè)趨勢(shì)：第一，農(nóng)村承包地三權(quán)分置，兩權(quán)抵押逐漸成為常態(tài)。“三權(quán)分置”必將加速農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)，而土地承包權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩權(quán)抵押則將進(jìn)一步使農(nóng)村土地資產(chǎn)化，以后農(nóng)民以此抵押貸款創(chuàng)業(yè)、城市買(mǎi)房等將變得日益普遍?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)幾十年，農(nóng)村不光是農(nóng)用地，建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)也慢慢會(huì)成為常態(tài)。但對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一方面，農(nóng)村土地將大大升值，賺錢(qián)的機(jī)遇越來(lái)越多；另一方面，在資本大量涌入的情況下，如何保護(hù)好自己的權(quán)益不被侵犯，將是個(gè)重大挑戰(zhàn)。第二，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化日趨普遍。各地在明確村集體成員身份后，進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)核算、折成股份，量化到集體組織成員。這樣農(nóng)民除了有承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)收益之外，還可以得到合作社等經(jīng)營(yíng)主體的股份收益。第三，農(nóng)村及城市國(guó)有土地逐漸同價(jià)同權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將與城市國(guó)有建設(shè)用地同步競(jìng)爭(zhēng)、同價(jià)同權(quán)，這一舉措也將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法的入市流轉(zhuǎn)。

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度變革有以下6 個(gè)方面的進(jìn)展和特點(diǎn)：

一是“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革”越來(lái)越成為焦點(diǎn)和難點(diǎn)，改革將直面農(nóng)村土地所有制的核心即產(chǎn)權(quán)。二是農(nóng)村土地的用途越分越細(xì)，為未來(lái)改革的進(jìn)一步深化打好基礎(chǔ)?，F(xiàn)在有耕地、林地、“四荒”地（荒山、荒丘、荒灘、荒溝）、宅基地、建設(shè)用地、公益性用地以及自然生態(tài)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、發(fā)展用地等之分。三是農(nóng)村土地“集體經(jīng)營(yíng)”的份量越來(lái)越重，門(mén)路越來(lái)越寬。這對(duì)于完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，筑牢農(nóng)村社會(huì)主義集體公有制經(jīng)濟(jì)根基，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，提供了重要的支撐和保障。四是實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的確權(quán)登記與頒證。這樣既穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，又為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了土地的制度性基礎(chǔ)，新型“農(nóng)業(yè)合作社”等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系萌發(fā)生長(zhǎng)。五是明確了確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則和規(guī)范。深化農(nóng)地制度改革的一大難題將取得突破，農(nóng)地確權(quán)登記發(fā)證中的“形式主義”、“弄虛作假”等弊端將得到有效化解。六是農(nóng)村征地制度的改革在有序推進(jìn)。建立國(guó)家、集體與個(gè)人兼顧的土地增值收益分配機(jī)制，農(nóng)民個(gè)人收益將得到合理提升，同時(shí)也滿足了城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展的需要。

三、新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度變革的啟示

70 年彈指一揮間。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村土地制度變革的歷程留下了極為寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和啟示。主要有以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)家農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)與變革必須充分尊重和平衡農(nóng)民的意愿。“耕者有其田”歷來(lái)是小農(nóng)國(guó)家世代農(nóng)民的理想。正因?yàn)槿绱?，我黨在民主革命時(shí)期提出的“耕地農(nóng)有”主張立刻被認(rèn)同，也促成了我國(guó)建國(guó)初期的“土地改革”的成功。而民國(guó)時(shí)期國(guó)民黨政權(quán)種種土地政策的失敗（如“二五減租”等），關(guān)鍵在于沒(méi)有觸動(dòng)地主土地所有制，無(wú)法使農(nóng)民得到土地。由于我國(guó)農(nóng)村人口一直以來(lái)的龐大基數(shù)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題即“三農(nóng)”問(wèn)題，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，仍然是我國(guó)基礎(chǔ)性和根本性的問(wèn)題，而“三農(nóng)”的根本問(wèn)題仍在土地，而土地的主人始終也應(yīng)該是農(nóng)民。也因此，我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)村土地制度的任何變革都不可能離開(kāi)農(nóng)民。只有尊重農(nóng)民的意愿，達(dá)成國(guó)家與農(nóng)民意見(jiàn)的一致，才能確保我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的穩(wěn)定，一切“三農(nóng)問(wèn)題”才能迎刃而解，農(nóng)村土地制度的不斷變革也會(huì)成功。

第二，“公平”、“均衡”仍是我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)與變革的基本理念。在中國(guó)，農(nóng)民土地權(quán)利的“公平”性始終比效率更重要，因?yàn)橥恋厥冀K是我國(guó)廣大農(nóng)民相當(dāng)重要的經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)產(chǎn)保障，無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)。也因此，對(duì)土地的分配和使用始終會(huì)受到長(zhǎng)達(dá)幾千年的農(nóng)民“平均”觀念的影響。我們要清醒的認(rèn)識(shí)到，“平均地權(quán)”的觀念并不會(huì)因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)主義市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的不斷完善而消失。當(dāng)然，我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中也應(yīng)該了解，這里的“平均”也不應(yīng)該是絕對(duì)的蠻不講理的“平均主義”,而是基于“平等”與“合理”原則的“平均”，即“公平”與“均衡”。所以，未來(lái)的土地制度必須尊重農(nóng)民土地權(quán)利的“公平”與“均衡”，在此基礎(chǔ)上再去求發(fā)展、求變革。當(dāng)然，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及現(xiàn)代化快速推進(jìn)的不同時(shí)期，各個(gè)地區(qū)公平與效率可以因地、因時(shí)的有所側(cè)重，但應(yīng)該在“公平”、“均衡”的范圍之內(nèi)。比如現(xiàn)在或者將來(lái)，某些地區(qū)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展等的前提下，并不排斥以“平等”與“合理”為基礎(chǔ)，也可以逐漸和適當(dāng)?shù)夭扇〖骖櫳踔凛^大兼顧效率的制度和現(xiàn)實(shí)安排。

第三，在我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)與變革中，國(guó)家必須尊重和平衡各階級(jí)、階層、集團(tuán)之間的利益博弈。國(guó)家的角色應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變。國(guó)家應(yīng)逐漸減少其使用強(qiáng)制性手段的強(qiáng)度與頻率，在制度變遷中逐漸增長(zhǎng)和擴(kuò)大引導(dǎo)和輔助性的成分和力量，然后逐漸由原來(lái)的主導(dǎo)和決定地位向真正的引導(dǎo)和輔助地位和角色轉(zhuǎn)變。另外，要尊重和允許及鼓勵(lì)各階級(jí)（目前我國(guó)有工人與農(nóng)民兩大階級(jí)）、階層、利益集團(tuán)的自由選擇及不同時(shí)期的動(dòng)態(tài)、重復(fù)較量、博弈的權(quán)利，以避免制度、利益分配陷入長(zhǎng)時(shí)間固化和僵滯。這樣，國(guó)家應(yīng)該給各階級(jí)、階層、利益集團(tuán)提供寬松的環(huán)境。各階級(jí)、階層、利益集團(tuán)之間越能進(jìn)行利益重復(fù)博弈，制度變遷與更新的幾率就越大、周期就越短。當(dāng)然，制度變遷與更新的周期并不是越短越好，不然并不利于社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，也無(wú)法給各階級(jí)、階層、利益集團(tuán)以喘息與平穩(wěn)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

第四，在我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)與變革中，要準(zhǔn)確處理、協(xié)調(diào)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的制度關(guān)系，并分清變革的重心與難點(diǎn)。就目前我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的狀況看，基于“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)”的基本原則，土地家庭經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)及集體所有權(quán)并不矛盾，我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村土地制度應(yīng)該首先保證土地使用制度的細(xì)化和靈活應(yīng)變性，無(wú)論是農(nóng)村土地所有權(quán)抑或使用權(quán)（如現(xiàn)在呈現(xiàn)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）制度的設(shè)計(jì)都應(yīng)該是靈活與規(guī)范、應(yīng)變與穩(wěn)定的有序結(jié)合。就我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的態(tài)勢(shì)看，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)制度的多方位、多層次變革仍將是重心和基本內(nèi)容；而在確保我國(guó)農(nóng)村土地不“私有化”即農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地所有權(quán)制度如何設(shè)計(jì)與變革以及不斷深化與細(xì)化，應(yīng)該是未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。

第五，要切實(shí)加強(qiáng)新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)與變革政策的解釋與宣傳。要加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村“土地制度改革”轉(zhuǎn)換到“產(chǎn)權(quán)制度改革”的有效解釋與宣傳，以避免有些人把“土地產(chǎn)權(quán)制度改革”誤以為是“土地私有化”，從而動(dòng)搖我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村土地改革的確定性與堅(jiān)定性。另外，要抓住新時(shí)期農(nóng)村土地制度變革的難點(diǎn)、重點(diǎn)，如如何確定當(dāng)前農(nóng)村土地集體的成員權(quán)、農(nóng)村土地的集體成員權(quán)是否應(yīng)該動(dòng)態(tài)化、如何動(dòng)態(tài)化以及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)能否超越本土地集體等，實(shí)現(xiàn)集中攻關(guān)，重點(diǎn)突破。