農村土地經營權抵押貸款的風險防范芻議

李泉 余珊

（蘭州大學經濟學院 蘭州 甘肅 730000）

一、引言：土地承包經營權抵押貸款試點穩(wěn)步推進

“三農”問題的有效破解對我國全面建設小康社會具有重要意義，而農村金融創(chuàng)新對農村經濟轉型發(fā)展至關重要。中共十八大以來，黨中央竭力推進農村土地制度改革，通過出臺一系列積極的政策支持體系尋求農村金融資金需求缺口之道。然而，面對新時代城鄉(xiāng)發(fā)展一體化特別是新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的農村土地經營權流轉和農業(yè)適度規(guī)?；洜I要求更加有更好的土地金融安排。與此同時，由于務農人員除土地外，缺乏高價值的抵押品，農村融資以信用貸款及保證貸款為主，抵押融資涉及較少，進一步加劇了農村經濟發(fā)展金融供給不足現象。從宏觀層面講，農村土地經營權抵押貸款能夠有效盤活農戶手中最具有價值的土地資源，有效拓寬農戶融資渠道，進而推動農業(yè)實現適度規(guī)模經營，并最終為城鄉(xiāng)經濟社會轉型和全面建成小康社會奠定堅實物質基礎。從微觀層面講，由于土地經營權具有抵押物所必須的基本條件，因此推進土地經營權抵押貸款不僅能夠降低放貸機構的市場風險，而且能夠促進金融機構產品創(chuàng)新和保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定。不僅如此，農村土地經營權抵押貸款還能夠緩釋農戶資金短缺問題，促使農戶加大生產要素投入，進而提高農戶收入，這也有利于農村金融發(fā)揮賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要作用。

為進一步促進農村土地經營權抵押貸款試點工作的有序推進，在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能后，2015年8月國務院出臺《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，提出流轉土地的經營權抵押需要經承包農戶的統(tǒng)一，抵押僅限于流轉期限內的收益，賦予農村土地使用權、經營權抵押融資功能。2016年10月國家財政部、農業(yè)部和中國人民銀行等聯合印發(fā)《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，具體明確了承包土地經營權抵押貸款的條件、主體和客體問題，對于維護農民正當權益和土地經營權抵押實踐提供了具體指南。2017年10月，黨的十九大報告進一步明確了鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革和完善“三權分置”改革的制度體系。根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定，盡管在新增加的作為第四十七條中明示，“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保。擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記；未經登記，不得對抗善意第三人。實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優(yōu)先受償。土地經營權融資擔保辦法由國務院有關部門規(guī)定”，但使用“融資擔?！钡母拍钆c“抵押貸款”仍存在細微差別，新草案包含了抵押和質押等多種情形，有助于解決農民向金融機構融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規(guī)定的一致性。在諸多利好政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，農村土地經營權抵押貸款的發(fā)展動力不斷被顯性激活，這就要求對農村土地經營權抵押貸款的風險進行科學系統(tǒng)研究，從而更好地促進農村土地“三權分置”改革和實現農村金融制度創(chuàng)新發(fā)展。

二、文獻綜述：國內已有成果的理論借鑒

農村土地經營權抵押貸款作為農村金融創(chuàng)新的一種模式，在發(fā)展初期總是曲折前進，面臨多種多樣的風險與挑戰(zhàn)。從對本文研究主題具有重要借鑒的國內已有成果來看，諸多學者以農地入股模式為研究點，分析了該模式創(chuàng)新下存在的風險主要包括：法律不健全狀態(tài)下貨幣評估風險、農村土地用途改變的風險、供給金融機構回收貸款風險（李乾寶，2013）；債務人（農戶）失地風險（田開元，2014）。郭安娜等（2015）則從農地入股模式發(fā)展的基礎條件流動性及概念界定兩方面，認為界定模糊的土地經營權及土地權利不合理的流轉方式造成了農村土地經營權抵押貸款的先天缺陷。這就導致開展土地經營權抵押貸款存在較高的交易費用及交易風險，最終使得金融機構參與熱情不高。當然，土地承包經營權抵押物的特殊性也導致農村土地經營權評估體系不健全，抵押率低。在最近的研究中，孫金建（2017）則以“純抵押”及“抵押+擔?！眱煞N農村土地經營權抵押模式為研究基點，提出家庭資產、信用等級、享有政府貼息、參與農業(yè)保險、利率水平、銀行參與積極性、貸后監(jiān)管力度等因素對于農村土地經營權抵押貸款的“純抵押”型模式有顯著影響。對于“抵押+擔?！毙湍Ｊ絹碚f，家庭資產、土地經營面積、信用等級、參與農業(yè)保險、土地價值評估體系、貸后監(jiān)管力度等變量對農村土地經營權抵押貸款有顯著影響。這就說明對于不同土地經營權抵押貸款發(fā)展模式，其主要制約因素存在差異，具體操作中必須考慮不同地區(qū)的不同實際情況進行風險防范設計。

不僅如此，不同的研究者還全面分析了農村土地經營權抵押貸款風險的其他方面。其中，最具代表性的成果包括：易忠君（2013）認為土地經營權抵押價格與流轉價格的影響因素不同，實踐活動中兩種價格混淆的情況時有發(fā)生，這構成農村土地經營權抵押貸款的主要潛在風險。于麗紅（2014）和陳箐泉等（2016）通過實地調查總結出農村土地經營權抵押貸款主要存在法律、抵押物處置、信用、評估、操作、民生、違約貸款補償等風險。童彬（2014）則通過道德、交易、流轉風險三個方面研究，認為交易風險即抵押物處置困難是其發(fā)展的主要風險。周偉（2018）認為存在抵押物變現困難、農村土地發(fā)揮社會社會保障性質、農戶違約率較高、法律邊界模糊不清等風險。與以上研究不同，吳一恒等（2018）從現階段“三權分置“的產權權能角度進行潛在風險研究，發(fā)現土地承包經營權抵押貸款難以兼容考慮各產權權能主體利益。呂德宏等（2018）研究了農村土地經營權抵押貸款信用風險，得出借款人所擁有土地特征（土地面積、土地估值、土地經營權流轉市場等因素）對信用風險的影響最大，且諸多因素的風險貢獻程度不盡相同，貢獻程度最大的為土地估值是否準確。除此之外，農村土地經營權抵押貸款存在的主要矛盾還表現為貸款期限與農業(yè)生產周期不適配。

綜上所述，正在實踐領域探索發(fā)展的農村土地經營權抵押貸款并非一片坦途，學者不僅從共性角度總結其風險，也從個性角度總結了不同發(fā)展模式的不同特征和不同風險。這些研究成果對于我們進一步厘清農村土地經營權抵押貸款的流程設計和客觀評價抵押貸款實踐中的問題和風險，并基于典型案例分析提出風險防范對策提供了重要借鑒和有益啟示。需要特別提及的是，由于以北美和歐洲為代表的西方發(fā)達國家在農村土地制度安排方面的私有制屬性，使得這種國內外文獻研究與對比難以有效總結出有利于我國農村土地經營權抵押貸款的經驗做法。由此可再次印證，中國的農村土地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農村的內部力量就可以完成。步入有中國特色社會主義新時代的農村土地制度改革與其他進入深水區(qū)的改革一樣，一定是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及與之相關的農業(yè)現代化、社會主義市場經濟制度完善等等問題交織在一起的，這一復雜系統(tǒng)的改革實踐也一定需要歷史的耐心和對未來滿懷的信心。

三、案例研究：土地經營權抵押貸款典型試點剖析

1.同心縣的案例分析

寧夏回族自治區(qū)地處中國西部地區(qū)，經濟發(fā)展比較落后，每位農戶所擁有土地較小，土地分散化程度較高。為保證農村土地經營權抵押貸款試點工作順利進行，同心縣建立試點工作小組，統(tǒng)籌推進實踐探索，形成了適宜單個農戶的“第三方擔保+農村土地經營權反擔保”的貸款模式。在具體實踐中，為實現土地的再集中、產業(yè)的再壯大、收入的再增加及農民的再組織，同心縣于2010年在行政村成立“農戶土地承包經營權流轉合作社”（以下簡稱：土地協(xié)會），推出了“農村土地經營權反擔保+土地協(xié)會擔保+三名社員擔?！蹦Ｊ健４迕褚云渫恋厝牍赏恋貐f(xié)會，協(xié)會及三名社員作為貸款社員并向信用社貸款提供擔保，而農村土地經營權則成為協(xié)會反擔保的舉措。于此同時，同心縣各金融機構（如同心農商銀行、華夏銀行同心縣支行）積極探索解決當地農民放貸規(guī)模小、效果差的辦法，進行多種多樣的模式創(chuàng)新，推出“公司擔保+農村土地經營權”、“抵押+農村土地經營權”等多種貸款模式，在一定程度上解決了同心縣農村土地經營權抵押貸款規(guī)模小的問題。為解決銀行普遍關注的農村土地經營權抵押貸款形成不良貸款問題，同心縣政府設立農村產權抵押貸款風險補償基金，當農戶無法按期足額償還貸款時，該補償基金按照不超過差額部分債券的30%的比例進行補償，解決金融機構開展農村土地經營權抵押貸款的后顧之憂。為了方便農村土地經營權抵押貸款的開展，當地政府還設立同心縣農村產權流轉服務中心，免費提供農村土地經營權的頒證、流轉、評估、抵押登記等工作。由于同心縣政府的重視，該地農村經營權抵押貸款試點工作成效顯著，截至2018年8月，該縣已經為10509戶農戶和10家法人經濟組織發(fā)放農村土地經營權抵押貸款，金額達到6.9億元，該縣農村沉淀資產被盤活，推動了資源向資本轉變，取得了較大的成效（金融時報，2018）。

2.沙縣的案例分析

福建省位于我國東南沿海，是較早開始探索農村土地經營權抵押貸款業(yè)務的地區(qū)之一，其土地流轉速度較快，產生了較多的種植養(yǎng)殖大戶。基于此種現實情況，當地政府推出了有利于農村土地規(guī)?；a經營及農村產業(yè)化發(fā)展的農村土地經營權抵押貸款模式，即以“集中連片的土地經營權”為抵押物、面向“大戶”的“沙縣模式”。當地開展農村土地經營權抵押貸款組織架構的基本思路是由政府出資建立平臺進行操作。首先，沙縣政府注資150萬元人民幣設立信托基金——沙縣國有資產經營有限公司；其次，政府利用信托基金成立沙縣源豐農村土地承包經營權信托有限公司和沙縣金茂農村土地承包經營權有限公司，這兩家公司主要負責對全縣進行土地使用情況及流轉意愿的調查，并統(tǒng)一管理流轉土地；最后，兩家公司需要與各級鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府進行溝通合作，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立分公司，并在一定程度上給予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以業(yè)務指導。沙縣農村土地經營權抵押貸款主要有三大流程，一是村委會與有土地流轉意愿的農戶簽訂土地信托委托協(xié)議；二是種植、養(yǎng)殖大戶與村委會簽訂土地流轉合同，取得大片農村土地經營權，并到相關農業(yè)生產經營部門進行登記，取得土地經營權證書；最后，憑借土地經營權證書等相關證明材料向金融機構申請貸款。這在一定程度上促進了沙縣土地集約化生產的發(fā)展。為了降低農村土地經營權抵押貸款的風險，沙縣政府推出“三位一體”的操作模式，即將借款人的生產設施作為反擔保的手段，在機構對設備進行價值評估、登記后，抵押給信托公司，并購買相關保險，由政府、保險公司、銀行三方共同承擔貸款風險。除此之外，相關金融機構如三明農商行沙縣支行明確了將農村土地經營權作為合格抵押品的標準化流程，逐步增加以土地經營權作為主要抵押品的貸款額度，拓展了農村土地經營權的單獨抵押貸款。

3.常州市武進區(qū)的案例分析

江蘇省既是經濟大省也是農業(yè)大省，農業(yè)在全省經濟中占有重要地位。常州市武進區(qū)作為農村土地經營權抵押貸款試點地區(qū)，在2014年3月就對首批農村土地經營權抵押貸款進行了發(fā)放。武進區(qū)農村土地經營權抵押的基本流程包括確權頒證、價值評估、抵押登記、流轉處置和損失補償等環(huán)節(jié)。武進區(qū)是以農村土地經營權作為單一抵押物的抵押貸款模式，因此在貸款人無力按期償還貸款后如何處置抵押物，降低金融機構的風險最為關鍵。在提供農村土地經營權抵押貸款相關信息方面，武進區(qū)在全省率先建立了“常州市武進區(qū)農村土地流轉平臺”，不僅發(fā)布土地流入、流出信息、土地指導價格，還提供相關業(yè)務的咨詢服務；在促進農村土地經營權流通市場建立方面，建立了303家村級土地流轉服務站，14家鎮(zhèn)級土地流轉服務站和區(qū)土地流轉服務中心（劉俊清等，2014），初步建立了縱向一體、覆蓋全區(qū)的農村土地流轉體系。在農村土地經營權價值評估方面，省級政府創(chuàng)造性的提出編制農村土地經營權交易價格指數來增加土地經營權的透明度，并促使參與各方對土地經營權的當前價格及未來價格趨勢有更深刻的了解。鎮(zhèn)級土地流轉服務站對土地流轉價值進行評估，并出具書面報告。土地經營權抵押價格一般以流轉價值為主要參考之外，還要考慮土地所處的位置、產量、村民可接受程度等復雜因素來綜合定價。除此之外，試點金融機構深入農村基層一線進行實地考察，了解轄區(qū)內試點需求，并結合農村土地經營權抵押貸款發(fā)展目標，創(chuàng)新信貸模式，如江南銀行推出了江南家園經營貸、安居貸、“農房抵押+創(chuàng)業(yè)貸”，工行推出了“信用+農建地抵押”等多種農地抵押貸款模式。

4.三個典型案例的啟示

在農村土地經營權抵押貸款的試點實踐上，我國各地已形成了多種多樣的模式，通過對各種模式基本做法對深入了解，可以將其大體分為兩種抵押方式。其一，是以農村土地經營權作為單一抵押物或主要抵押物的“直接抵押”，如江蘇省常州市武進區(qū)的試點；其二，是除了農村土地經營權外還附加其他擔保形式的“間接抵押”，如寧夏同心、福建沙縣模式等。通過三個地區(qū)的典型案例分析可知，直接抵押貸款模式對于貸款人（農戶或農村合作社）的審查較為嚴格，準入門檻比較高，如江蘇省常州市武進區(qū)在制度設計上對農業(yè)生產經營主體進行三次審查，村委會審查、銀行審查、土地流轉服務中心審查，在此過程中往往將普通農戶拒之門外，貸款出現風險的機率也比較低。與此不同，在間接抵押貸款模式下，農村土地經營權被作為反擔保措施，貸款風險由金融機構向擔保公司、保險公司、及政府設置的風險補償基金等分散，在這樣的情況下，農村土地經營權的流動性就成為關注點。

四、農村土地經營權抵押貸款存在的風險

1.經營權性質爭議與法律風險

自2014年國務院發(fā)布《農村土地經營權抵押貸款試點的通知》后，我國農村土地經營權抵押貸款在全國各地展開。依據我國擔保法三十七條可知，集體所有的土地使用權不得抵押，我國農村土地經營權大多屬于《擔保法》規(guī)定不可抵押的范圍。同時，在抵押貸款過程中，不同交易方式下土地經營權性質應該如何劃分、抵押物價值體現的到底是何種權能、在抵押過程中產生的增值收益具體包括哪些等等，這些問題均在一定程度上造成了農村土地經營權抵押貸款試點主要依靠地方政府的政策導向推動發(fā)展的狀況。除此之外，由于國家法律層面上尚未對“三權分置”政策給予準確界定，在推行農村土地經營權抵押貸款時，容易在三個方面產生產權公共域，主要包括：國家法律法規(guī)并未對產權歸屬進行標準化劃分并給予地方政府“因地制宜”的權利；地方政府在“因地制宜”過程中形成不同權屬主導模式；權利主體之間未形成統(tǒng)一的契約關系，非正式短期契約相對之下易形成產權公共域（吳一恒等，2018）。另外，還會產生更為棘手的實務問題，如抵押貸款債權債務當事人產生糾紛訴諸人民法院時，一方當事人以抵押物不符合法律規(guī)定為由要求判決抵押合同無效，人民法院如何對法律權屬界定不清的特殊抵押物——土地經營權作出符合法律及政策的規(guī)定（趙軍潔，2016）；或者當農戶無力償還貸款時，由于土地的社會穩(wěn)定性，債權人（金融機構）無法依據合同對土地經營權進行處理（中國人民銀行百色市中心支行課題組，2016）。

2.參與主體的違約風險

農村土地經營權流轉穩(wěn)定是農村土地經營權抵押貸款開展的基本條件，如果土地承包戶提前收回土地，那么農村土地經營權抵押貸款的后續(xù)工作就無法開展，由此產生農戶違約風險。農戶違約的原因一般來自兩個方面，其一是農戶流轉土地意愿不強烈，其二是其正當權益得不到保障。在試點工作中，如福建沙縣面對“大農戶”的農村土地經營權抵押貸款模式，容易出現部分村委會在集中農村土地經營權時為了私利而隨意調整農村土地承包關系的情況，該行為損害了農戶的正當權益。違約行為不僅會造成農業(yè)生產經營者的損失，還會增大金融機構收回貸款的風險。經營者違約風險則表現為農業(yè)生產經營者違約時，金融機構收回貸款面臨的主要風險。經營者違約風險主要來自兩個方面：其一，是一部分農戶既缺乏專業(yè)的管理技術，又缺乏豐富的時間經驗，僅僅是在政府政策的引導下或高額政府補貼的利益驅動下才進行農業(yè)生產。而現代化、規(guī)模化的農業(yè)生產是一個復雜的過程，這就使得經營者在貸款到期時出現違約行為。其二，是農業(yè)生產“靠天吃飯”的特性決定的，農業(yè)生產效益極易受到自然災害及極端天氣的影響，經營者的收益會出現不穩(wěn)定狀態(tài)，這就使得農業(yè)生產經營者無法按時償還的現象時有發(fā)生。

3.市場流動性風險

由于農業(yè)生產收益不僅受自然環(huán)境影響，還受市場需求的影響，具有高投入、高風險、低收益的特征。而農村土地經營權抵押貸款以農業(yè)生產收益為主要還款來源，這就使得農村土地經營權抵押貸款容易出現難以按時、足額還款的問題，此時農村土地經營權擔負起再融資的重任。根據土流網整理統(tǒng)計，2010年到2016年土地流轉規(guī)模連年增加，截止2016年底土地流轉規(guī)模高達4.7億畝，較之2010年1.9億畝增長了2.47倍。在這樣有利于發(fā)展農村土地經營權流轉市場的背景下，也存在農村土地經營權轉讓價值低、供給與需求之間不適配、流轉程序細碎繁雜、辦事效率低下等阻礙農村土地經營權流轉市場發(fā)展的因素。除此之外，在試點工作的推行過程中還發(fā)現由于各地地理環(huán)境各異、風俗習慣不盡相同，導致全國性的農村土地經營權流轉信息網絡無法建立。這些現實問題都導致了農村土地經營權抵押貸款的發(fā)展受到限制，阻礙了農村土地經營權的實現、損害了農戶及相關金融機構的利益。

4.來自信息不對稱的風險

隨著農業(yè)現代化及規(guī)?；牟粩喟l(fā)展，農戶融資需求呈現逐年增加的態(tài)勢。在此現實背景下，金融機構卻對農村資金投入十分謹慎，由此造成了農村金融市場供不應求的現象，這主要是由于農戶與金融機構之間信息不對稱造成的（呂德宏等，2016）。學者惠獻波（2013）認為由于對每一個農戶的風險類型進行有效區(qū)分并實時監(jiān)督的成本過高，因此金融機構只能通過控制貸款資源的配置來控制貸款風險。筆者認為，在信息不對稱的農村信貸市場上，農戶處于信息的劣勢方。由于農業(yè)生產“靠天吃飯”及依賴地理環(huán)境的特性，每個農戶的情況都各有不同，銀行無法對每個農戶提供的信息逐一進行實地考察，這樣時間成本及人力成本很高。因此，農戶為了獲得資金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身優(yōu)勢的傾向。而一旦出現天災人禍，農戶就出現“違約風險“，印證了金融機構的擔憂，使得金融機構進一步收緊對農村資金的投放，由此造成三農領域金融可得性較差的惡性循環(huán)。

5.價值評估困難產生的風險

農村土地經營權價值的正確評估是確定農村土地經營權抵押貸款放貸金額的基本條件，合理的價值評估體系對于農村土地經營權流轉市場的建立與發(fā)展意義重大。影響農村土地經營權價值的因素多種多樣，如地理位置、土壤情況、規(guī)模大小、種植農作物種類等。目前，我國農村土地經營權價值評估存在兩方面困難，其一，在于農村土地經營權流轉市場并不健全，相關交易信息與土地經營權基本信息不充分的披露與交流，農村土地經營權價值評估可信度、可靠度不高；全國統(tǒng)一的農村土地經營權價值評估標準缺乏，使得各試點地區(qū)隨意對農村土地經營權價值進行評估，進一步加大了農村土地經營權抵押貸款參與雙方對風險。其二，社會各界對于農村土地經營權價值評估的參與度不高。由于農村土地經營權價值評估耗時耗力且價值較低，付出與收益不成比，專業(yè)的土地評估機構及專門技術人員普遍不愿意參與其中。

6.其他衍生風險

面對經濟社會發(fā)展差異巨大的發(fā)展中大國實際和外部環(huán)境日益發(fā)生著的巨大變化和不確定性，我國農村土地制度改革總是表現為“牽一發(fā)而動全身”，土地承包經營權抵押貸款問題也不例外。長期以來，由于農村土地被賦予了特定的社會保障功能，使得農村土地經營權抵押貸款會面臨一個特有的社會保障風險。一是，土地作為保障農民正常生活的首要生產資料，一旦失去土地或在農村土地經營權抵押貸款中損害了農戶利益，就會對農戶正常生活造成致命打擊或引起群體性事件，可能影響農村社會穩(wěn)定。二是，農村土地經營權抵押貸款涉及多方利益，不同利益主體為了各自利益很容易產生過激行為。同時，又因為同一地區(qū)或相鄰地區(qū)農村土地經營權抵押貸款的農戶或種植戶具有相同的訴求，這些農戶或種植戶盡管可能實現基于共同利益的聯合行動，但面對強勢市場地位的金融機構，農戶在經營權抵押實施中的博弈力量仍然不夠，這也會引發(fā)其他涉及土地管理使用方面的衍生風險。

五、農村土地經營權抵押貸款的風險防范

1.尊重農戶土地流轉意愿，最大程度減少行政干預

由于《物權法》未對農村土地經營權權屬劃分及抵押條件作出明確界定，金融機構又沒有管理土地的權能，使得現階段農村土地經營權抵押貸款促進土地經營權流轉及土地經營權抵押價值無法充分發(fā)揮。因此，需要完善《物權法》或由最高法最高檢出臺相應司法解釋，明確在信貸雙方公平、公正、公開的情況下，權屬清晰的農村土地經營權可以進行抵押貸款；其次，賦予金融機構相應的權利義務，保障金融機構在農村土地經營權抵押貸款中的權益特別是界定其處置權；最后，需全面清晰明確農村土地經營權融資的限制性條件，保障信貸需求方的權益。在降低農戶違約風險上，農戶是土地流轉的決策者和主要參與者，能夠決定土地流轉的規(guī)模、時間、方式等問題。對于暫時不愿意參與土地流轉的農戶，村委會和地方政府不能強迫農戶違背意愿進行土地流轉。

2.構建土地流轉糾紛調解機制，維護農戶正當權益

由于土地流轉中涉及多方權益主體，在合同約定和履行中容易出現各類糾紛。若糾紛出現后沒有相應機構或機制進行調解，會對土地資源經營管理和高效使用造成不利影響?，F階段，我國農村土地流轉中出現矛盾通常是通過找當地干部或訴諸法律來解決，手段比較單一、效率不高。因此，需要通過網絡宣傳、入戶推廣等手段加大宣傳，借助于道德約束、基層治理、政府服務、法律援助等多種手段盡快建立健全土地流轉糾紛調解機制。為防范和減少經營者違約問題，可以通過推廣農業(yè)保險來降低農業(yè)生產經營的風險，或借鑒國外農業(yè)再保險制度經驗，在更大范圍內分散農業(yè)保險的風險。在弱化由土地而引起的社會保障功能方面，需要逐步將農村社會保障由依靠土地轉變?yōu)橐揽可鐣Ｕ现贫?，加快推進農村多層次、多渠道、多方式社會保障制度建立，在廣大農村地區(qū)實現養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險全覆蓋。這是不斷倒逼農村社會公共服務均等化和充足化、充分還原土地經濟功能、促進土地發(fā)揮正常生產要素作用的必要之舉。

3.建立風險補償分擔基金，有效應對流動性風險

在農村土地經營權抵押貸款試點推廣過程中，各地已經出現了不少值得借鑒的做法以應對風險。較為普遍的做法是設定農村土地經營權抵押貸款風險補償基金，對金融機構在農村土地經營權抵押貸款中面臨的損失進行一定程度的分擔或補償。以河北省為例，根據《河北省農村產權抵押貸款風險補償實施辦法》，該風險補償比例高達到35%，這有助于引導縣級、市級財政部門風險補償基金的規(guī)范發(fā)展。除此之外，也可以由政府主導建立公司參與農村土地經營權抵押貸款。具體操作過程可以參考山西省太谷縣，該縣成立物權融資農業(yè)發(fā)展有限公司，在農民申請農村土地經營權抵押貸款時，該公司通過對農村土地經營權收益的合理預期，向金融機構開具一定額度的擔保，進而在出現農村土地經營權抵押貸款違約時，在擔保額度內對金融機構進行補償。除了以上增信措施，我國農村土地經營權抵押貸款中“純抵押”模式所占比例較小，一般都是“抵押+擔?！蹦Ｊ?，這在一定程度上降低了農村土地經營權抵押貸款的風險。

4.完善經營權價值評估體系，設置專門專業(yè)化機構

抵押物價值的準確評估是抵押貸款的核心，關系到借貸雙方的利益均衡問題。農村土地經營權由于其自身特性，借貸雙方較難就起價值達成統(tǒng)一。因此，要對影響土地經營權價值的因素進行歸類梳理，對同類影響因素設定恰當的評估方法及規(guī)則，按照農業(yè)發(fā)展規(guī)律、資產評估實踐操作經驗等對不同側重因素進行權重劃分，最終制定出土地經營權價值評估體系。同時，地方政府設立專門機構進行農村土地信息收集是恰當評估農村土地經營權價值的前提，不以盈利為目的的專門機構能更好平衡農村土地經營權抵押貸款雙方的利益，帶動社會力量參與到農村土地經營權的評估中。由于農村土地所具有的社會保障性，為穩(wěn)定農村經濟發(fā)展，政府需根據地方實際經濟發(fā)展狀況出臺農村土地經營權抵押貸款的最低價格指導標準；召集農業(yè)和土地資產評估方面專家組成第三方評估機構，建立農村土地經營權信息平臺網站，公布相關經營權評估信息，解決金融機構與農戶直接信息不對稱的問題并保護農戶利益。