船舶油污事故中強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠問(wèn)題分析

帥月新

一、前言

2018年5月18日，湖北省高級(jí)人民法院對(duì)“中恒9”輪碰撞溢油事故污染損害索賠糾紛案件作出裁定①參見(jiàn)湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂民終664號(hào)民事裁定書(shū)。，認(rèn)為恒鼎船務(wù)有限公司和中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司江蘇省分公司分別作為肇事船東和強(qiáng)制油污責(zé)任保險(xiǎn)人，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的油污清除責(zé)任，但卻未開(kāi)展該項(xiàng)工作。事故發(fā)生后，寶山海事局直接指派上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)晟敏公司）實(shí)施清污工作，構(gòu)成行政強(qiáng)制行為中委托第三人代履行的情形。晟敏公司接受行政委托開(kāi)展油污清除防控工作的過(guò)程中，自始至終未與肇事船東進(jìn)行過(guò)磋商，亦未就油污清除事宜簽訂合同，雙方之間并不形成平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，湖北省高級(jí)人民法院維持武漢海事法院的一審判決，認(rèn)為晟敏公司要求船舶所有人和油污保險(xiǎn)人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)。

該案屬于近年來(lái)發(fā)生的船舶油污損害賠償糾紛典型案件，從中可以窺見(jiàn)強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠面臨的現(xiàn)實(shí)困境。船舶油污事故發(fā)生后，肇事船東有責(zé)任立即組織清除污染，通常存在兩種方式：一種方式是肇事船東自行或委托他人進(jìn)行清污，由此產(chǎn)生的清污費(fèi)用屬于民事責(zé)任的范疇；另一種方式是肇事船東不能或者怠于履行清污義務(wù)，海事部門(mén)可以責(zé)令其履行，并且在必要的情況下，有權(quán)強(qiáng)制采取清污措施。然而，業(yè)界對(duì)于海事部門(mén)組織應(yīng)急力量進(jìn)行強(qiáng)制清污所產(chǎn)生費(fèi)用的性質(zhì)、清污單位向污染責(zé)任人提起索賠的權(quán)利等問(wèn)題爭(zhēng)議頗多，存在理論與實(shí)踐的矛盾。本文從強(qiáng)制清污行為的法律屬性出發(fā)，通過(guò)梳理各方的法律關(guān)系，提出強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠的實(shí)現(xiàn)路徑，以期對(duì)統(tǒng)一理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐做法有所裨益。

二、強(qiáng)制清污行為的定性及各當(dāng)事方的法律關(guān)系分析

《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予海事部門(mén)強(qiáng)制采取清污措施的權(quán)力?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門(mén)有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施?！鼻逦蹎挝辉诤Ｊ虏块T(mén)的指令下強(qiáng)制清污后如何成功索賠相關(guān)費(fèi)用，首先必須要對(duì)強(qiáng)制清污行為的性質(zhì)進(jìn)行判定，并厘清各方的法律關(guān)系。

（一）強(qiáng)制清污行為的定性

行政法學(xué)理論將行政強(qiáng)制定義為行政主體為實(shí)現(xiàn)行政職能而在行政管理活動(dòng)中采取強(qiáng)力方法的行政行為，其具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，行政強(qiáng)制的主體是法定的行政主體；第二，行政強(qiáng)制是法定的權(quán)力性行為；第三；行政強(qiáng)制是具有法律效果的行為[1]。

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第2條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行是指機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。”《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第17條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害水上交通安全、造成水域污染或者破壞自然資源的，海事部門(mén)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行?！?/p>

據(jù)此對(duì)船舶油污事故中的強(qiáng)制清污行為進(jìn)行分析，海事部門(mén)作為法定享有強(qiáng)制清污權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依照法律賦予的行政管理職權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、組織清污單位進(jìn)行清污，其行政主體地位和權(quán)力來(lái)源均有法律法規(guī)的明確規(guī)定，而且強(qiáng)制清污行為必然會(huì)對(duì)肇事船東和清污單位等特定對(duì)象的人身和財(cái)產(chǎn)造成影響。因此，海事部門(mén)所組織實(shí)施的強(qiáng)制清污是典型的行政行為，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式之一，即代履行。

（二）強(qiáng)制清污行為中各當(dāng)事方的法律關(guān)系

海事部門(mén)委托清污單位代履行的情形下，存在海事部門(mén)、肇事船東、清污單位三個(gè)不同的主體，涉事各方的法律關(guān)系梳理如下：

1.海事部門(mén)與肇事船東的關(guān)系

海事部門(mén)與肇事船東之間為行政管理法律關(guān)系，海事部門(mén)做出的強(qiáng)制清污及委托清污單位代履行的決定直接針對(duì)的是行政相對(duì)人，海事部門(mén)所出具的“海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)”中載明，行政相對(duì)人不服海事部門(mén)的強(qiáng)制清污決定或者委托清污單位代履行決定的，可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的法律途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

2.海事部門(mén)與清污單位的關(guān)系

海事部門(mén)通過(guò)工作任務(wù)書(shū)、電話(huà)調(diào)派、高頻指令等方式，與清污單位形成委托作業(yè)合同，委托清污單位具體開(kāi)展清污作業(yè)。在該委托行為中，雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位，海事部門(mén)并沒(méi)有強(qiáng)制清污單位進(jìn)行清污的權(quán)利，清污單位也沒(méi)有必須進(jìn)行清污作業(yè)的法定義務(wù)。海事部門(mén)與清污單位之間為民事法律關(guān)系，因此而產(chǎn)生的清污費(fèi)用應(yīng)屬于民事債權(quán)。

3.清污單位與肇事船東的關(guān)系

清污單位與肇事船東之間不發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是清污單位作業(yè)時(shí)必然要與肇事船東發(fā)生實(shí)際接觸，從而產(chǎn)生間接的民事法律關(guān)系，清污單位在作業(yè)中還應(yīng)當(dāng)遵守“適當(dāng)履行”義務(wù)①參見(jiàn)《民法通則》第88條第1款規(guī)定：“合同的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，全部履行自己的義務(wù)?！薄逗贤ā返?0條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)?！边@兩條規(guī)定均體現(xiàn)了適當(dāng)履行原則。，在合理的時(shí)間內(nèi)采取適當(dāng)?shù)那逦鄞胧?，以達(dá)到良好的清污效果。

三、強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律屬性分析

目前，海商法學(xué)術(shù)界對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律屬性的理解存在以下三種觀點(diǎn)[2]：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制清污行為屬于海事行政強(qiáng)制執(zhí)行代履行，所產(chǎn)生的費(fèi)用為海事行政強(qiáng)制執(zhí)行的代執(zhí)行費(fèi)用，應(yīng)列入行政責(zé)任范疇，海事部門(mén)可以直接向肇事船東征收，而且肇事船東不得享受海事賠償責(zé)任限制。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為海事部門(mén)在強(qiáng)制清污中的角色應(yīng)定位為肇事船東的代理人，所引起的糾紛屬于民事糾紛，應(yīng)該由海事部門(mén)通過(guò)民事途徑向肇事船東提起侵權(quán)訴訟要求，海事部門(mén)的強(qiáng)制清污措施并不改變清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為清污行為具有雙重性質(zhì)，是公法行為和私法行為在行為目的、效果等方面的競(jìng)合，海事部門(mén)既可以選擇提起民事賠償訴訟，也可以作為行政行為進(jìn)行處理。

上述三種觀點(diǎn)均有各自的理論支撐，雖然業(yè)界對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律屬性尚未形成一致的意見(jiàn)，但是縱觀海事司法審判實(shí)踐，我國(guó)海事法院的主流觀點(diǎn)還是傾向于認(rèn)可強(qiáng)制清污費(fèi)用的民事債權(quán)性質(zhì)，而且《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》明確海事部門(mén)為防止或減輕油污損害而支出的清污費(fèi)用可直接向肇事船東提起訴訟①《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第145條規(guī)定：“國(guó)家海事行政主管部門(mén)為防止或減輕油污損害而支出的清污費(fèi)用可直接向油污責(zé)任人提起訴訟?！?。近年來(lái)的重大船舶污染事故中法院均支持海事部門(mén)就強(qiáng)制清污費(fèi)用向肇事船東提起民事索賠，如“宙斯”輪案（2012年最高人民法院再審結(jié)案）、“雅典娜”輪案（2012年廣州海事法院調(diào)解結(jié)案）、“金玫瑰”輪案（2011年青島海事法院一審結(jié)案）、“祖立克”輪案（2011年寧波海事法院調(diào)解結(jié)案）、“金海鯤”輪案（2011年廈門(mén)海事法院調(diào)解結(jié)案）[3]。筆者完全贊同相關(guān)海事法院在上述油污案件中的做法，認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于民事責(zé)任范疇，而且這是船舶油污受害人可以盡快獲得賠償?shù)淖畋憬萃緩?，具體分析如下：

（一）將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事債權(quán)是船舶油污損害賠償立法的趨勢(shì)

《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，海洋環(huán)境污染損害的肇事者應(yīng)當(dāng)排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任②《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條規(guī)定：“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度?！钡?0條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除?！?。可見(jiàn)，法律明確了船舶油污損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任性質(zhì)，既然強(qiáng)制清污行為的目的是為了排除危害，那么作為船舶油污損害賠償范圍之內(nèi)的強(qiáng)制清污費(fèi)用，理所當(dāng)然為民事性質(zhì)債權(quán)?！洞坝臀蹞p害賠償基金征收使用管理辦法》規(guī)定為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用、控制或清除污染措施費(fèi)用可以申請(qǐng)船舶油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“油污基金”）賠償，進(jìn)一步完善了法律法規(guī)對(duì)船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度③《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》第十七條規(guī)定：“船舶油污損害賠償基金按照申請(qǐng)時(shí)間順序依次受理。其中，對(duì)同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補(bǔ)償：（一）為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用；（二）控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用；（三）對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；（四）已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用；（六）經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用?！薄Ｒ虼?，從我國(guó)船舶油污損害賠償立法的發(fā)展過(guò)程和趨勢(shì)看，強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于民事性質(zhì)債權(quán)。

（二）將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事債權(quán)是國(guó)際社會(huì)通行做法

國(guó)際社會(huì)通過(guò)制定《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《1992年國(guó)際油污損害賠償基金公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》，建立了國(guó)際船舶油污損害民事賠償?shù)慕Y(jié)構(gòu)體系，其對(duì)船舶油污損害賠償?shù)耐ǔＷ龇ㄊ前凑铡拔廴菊吒顿M(fèi)”的原則，明確肇事船東為民事責(zé)任人，為保證賠償責(zé)任的有效履行，將責(zé)任保險(xiǎn)強(qiáng)制化，并賦予船舶油污受害人對(duì)保險(xiǎn)人的直接索賠權(quán)；當(dāng)肇事船東及其保險(xiǎn)人不能足額賠償船舶油污損害時(shí)，則由石油貨主繳納攤款成立的國(guó)際油污賠償基金進(jìn)行民事責(zé)任的補(bǔ)充賠償?？梢?jiàn)，國(guó)際公約將船舶油污事故所導(dǎo)致的損害均納入民事賠償?shù)姆秶畠?nèi)，而強(qiáng)制清污費(fèi)用作為船舶油污損害中最常見(jiàn)甚至是所占比例最高的費(fèi)用，自然也屬于民事性質(zhì)的債權(quán)。我國(guó)作為上述公約的締約國(guó)，在處理類(lèi)似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)與公約的立法宗旨以及國(guó)際社會(huì)的通行做法保持一致。

（三）將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事債權(quán)是法律公平價(jià)值的體現(xiàn)

從法律體現(xiàn)公平價(jià)值的角度而言，肇事船東和船舶油污受害人的利益通過(guò)民事責(zé)任方式可以得到更全面的保障。只有將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事性質(zhì)債權(quán)，肇事船東才可以依據(jù)《海商法》的規(guī)定享受海事賠償責(zé)任限制，而海事賠償責(zé)任限制制度設(shè)立的初衷就是為了保護(hù)航運(yùn)企業(yè)的利益，促進(jìn)海上貿(mào)易的發(fā)展。即使肇事船東沒(méi)有足夠財(cái)務(wù)能力或者海事賠償責(zé)任限制基金不足以賠償全部的損失，根據(jù)船舶油污損害民事賠償法律制度的安排，油污受害人還可以申請(qǐng)油污基金獲得補(bǔ)充賠償。相反如果把強(qiáng)制清污費(fèi)用規(guī)定為行政法上的義務(wù)，海事部門(mén)、清污單位等債權(quán)人無(wú)法從肇事船東設(shè)立的海事賠償責(zé)任限制基金中受償，也不能從油污基金獲得賠付，而且肇事船東對(duì)其他受害人的賠償能力也會(huì)因此受到影響，其他一般性海事債權(quán)無(wú)法得到清償?shù)目赡苄跃蜁?huì)增大，某種意義上這是公權(quán)力對(duì)私權(quán)力的侵犯，有悖于法律公平價(jià)值的體現(xiàn)。

（四）將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事債權(quán)符合當(dāng)事方對(duì)預(yù)期權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知

從船舶油污事故損害索賠糾紛的處理結(jié)果上來(lái)看，不論是肇事船東與清污單位主動(dòng)確立合同關(guān)系，還是海事部門(mén)依據(jù)行政代履行向肇事船東主張強(qiáng)制清污費(fèi)用，該筆費(fèi)用最終都由肇事船東支付，而且應(yīng)當(dāng)屬于民事之債，由此才能保證在船舶油污事故的應(yīng)急處置中，不管海事部門(mén)是否行使行政權(quán)力參與到清污行為的具體實(shí)施中，肇事船東和清污單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系始終是統(tǒng)一的，不會(huì)因?yàn)楹Ｊ虏块T(mén)行使行政權(quán)力而改變其中的法律關(guān)系屬性，這就使得肇事船東和清污單位之間的權(quán)利義務(wù)能夠固定下來(lái)，雙方都能對(duì)自己預(yù)期的權(quán)利義務(wù)有明確的認(rèn)知。

四、強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠路徑的建議

在“中恒9”輪案件的判決中，法院認(rèn)為晟敏公司和肇事船東之間并未簽訂書(shū)面的協(xié)議或者合同，據(jù)此判定雙方不存在民事法律關(guān)系。筆者并不完全認(rèn)同這一觀點(diǎn)，《合同法》司法解釋規(guī)定當(dāng)義務(wù)人未訂立合同，但從雙方行為能夠推定有訂立合同意愿的，可以認(rèn)定是以其他形式訂立的合同①《合同法》司法解釋?zhuān)ǘ┑?條規(guī)定：“義務(wù)人未以書(shū)面形式或者口頭形式訂立合同，但從雙方的民事行為能夠推定雙方有訂立合同意愿的，人民法院可以認(rèn)定是以合同法第10條第一款中的‘其他形式’訂立的合同?！?。“中恒9”輪案件中雖然晟敏公司與肇事船東之間未簽署書(shū)面合同，但是卻因清污行為而發(fā)生了間接的民事法律關(guān)系，雙方存在事實(shí)上的合同關(guān)系，由此所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)具有民事的給付義務(wù)。為解決類(lèi)似案件中強(qiáng)制清污費(fèi)用求償問(wèn)題，提出以下對(duì)策建議：

（一）海事部門(mén)作為原告向肇事船東提起民事索賠

海事部門(mén)在船舶油污事故的應(yīng)急處置中承擔(dān)協(xié)調(diào)指揮的職責(zé)，近年來(lái)我國(guó)沿海主要港口均建設(shè)完成規(guī)模大小不等的國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，國(guó)家資源在清污行為中發(fā)揮的作用日漸明顯，強(qiáng)制清污行動(dòng)除了商業(yè)清污單位的參與，還動(dòng)用了國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)的力量，此種情形下，建議由海事部門(mén)作為原告向肇事船東提起民事索賠，即使清污單位未和肇事船東簽訂合同，也不會(huì)對(duì)其強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠的主體資格、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)造成影響。在肇事船東賠付清污費(fèi)用后，海事部門(mén)依據(jù)《海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)》中的條款，據(jù)實(shí)向清污單位支付代履行的費(fèi)用。

（二）清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠

在某些事故規(guī)模較小、污染程度較輕的船舶油污事故中，海事部門(mén)組織的強(qiáng)制清污行為往往不會(huì)動(dòng)用國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)的力量，而是委托清污單位進(jìn)行油污清除工作，此種情況下建議由清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠。同時(shí)，海事部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身職能，協(xié)調(diào)清污單位和肇事船東雙方簽署代履行合同，即使因?yàn)槭聭B(tài)緊急，需要立即執(zhí)行代履行而沒(méi)有簽署合同，也應(yīng)該通過(guò)協(xié)調(diào)肇事船東與清污單位簽訂補(bǔ)充協(xié)議等方式，明確清污單位和肇事船東之間的權(quán)利義務(wù)歸屬，從而避免清污單位要求肇事船東承擔(dān)賠償責(zé)任的訴訟請(qǐng)求因不存在相應(yīng)的民事法律關(guān)系而遭到法院駁回。

（三）規(guī)范代履行的流程，加強(qiáng)對(duì)清污行為的監(jiān)督

海事部門(mén)委托清污單位實(shí)施代履行，通常發(fā)生在肇事船東不按照規(guī)定履行義務(wù)或者沒(méi)有能力履行義務(wù)的情形下，受制于時(shí)間倉(cāng)促、任務(wù)緊迫等因素，代履行的執(zhí)行過(guò)程中難免存在不足之處，在程序規(guī)范方面出現(xiàn)的瑕疵就會(huì)成為肇事船東抗辯的理由，因此建議海事部門(mén)在實(shí)施代履行時(shí)嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定和《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》的程序進(jìn)行，避免遭到當(dāng)事人的異議，從而給強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠帶來(lái)不必要的障礙。

在實(shí)踐中，受到海上油污清除工作專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的影響，強(qiáng)制清污經(jīng)常會(huì)使用專(zhuān)業(yè)的船舶和技術(shù)設(shè)備，耗費(fèi)大量的人力物力，產(chǎn)生的費(fèi)用通常較高，這也是船舶油污損害賠償案件訴諸法院的原因之一。此外，強(qiáng)制清污行為中另外一個(gè)突出的問(wèn)題是清污單位所投人力物力的真實(shí)性和合理性[4]。肇事船東對(duì)此的抗辯主張強(qiáng)烈，認(rèn)為在強(qiáng)制清污行為的實(shí)施過(guò)程中，海事部門(mén)未對(duì)實(shí)際清污情況進(jìn)行有效監(jiān)督，清污單位為經(jīng)濟(jì)利益可能會(huì)隨意擴(kuò)大投入，以致其采取相關(guān)措施的必要性受到質(zhì)疑。為增加強(qiáng)制清污行為的透明度，建議海事部門(mén)對(duì)后續(xù)的清污行為進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)清污單位采取不適當(dāng)或者不合理的清污行為，及時(shí)予以糾正。必要時(shí)可以借鑒國(guó)際保賠集團(tuán)特別補(bǔ)償條款中的“特別海上事故代表”（Special Casualty Representative）制度在實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)[5]，指派符合一定要求的專(zhuān)業(yè)人員，作為所有利益關(guān)系人的代表參與清污作業(yè)，與肇事船東和清污單位充分溝通，協(xié)調(diào)雙方對(duì)作業(yè)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，及時(shí)向所有利益關(guān)系人轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)各當(dāng)事方確認(rèn)后的清污作業(yè)日?qǐng)?bào)，以此增強(qiáng)對(duì)清污力量投入和清污費(fèi)用支出合理程度的把控，從而使船舶油污損害費(fèi)用規(guī)模更具有確定性。

（四）設(shè)立油污基金針對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的先行支付功能

我國(guó)已經(jīng)建立船舶油污損害賠償基金制度，但目前油污基金只能用于對(duì)油污受害人提供事后賠償，尚無(wú)法先行支付船舶油污事故應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用。事實(shí)上國(guó)外類(lèi)似的污染損害賠償基金已經(jīng)具備先行支付清污費(fèi)用的功能，比如美國(guó)溢油賠償責(zé)任信托基金中設(shè)置有應(yīng)急基金賬戶(hù)，為保障聯(lián)邦現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員在船舶油污事故發(fā)生后能夠立即采取行動(dòng)，國(guó)家污染基金中心可以隨時(shí)從應(yīng)急基金中提供資金支持，用于先行支付油污應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用[6]。加拿大船源油污基金（The Ship Source Oil Pollution Fund，以下簡(jiǎn)稱(chēng)SOPF）的做法是在《海事責(zé)任法》中規(guī)定油污受害人可以直接向SOPF提出索賠，并為SOPF后續(xù)行使代位求償權(quán)作出嚴(yán)密的制度安排，包括對(duì)肇事船舶的滯留、對(duì)責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)保全等措施。建議借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)家的做法，修改《海商法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等法律法規(guī)，在我國(guó)油污基金中設(shè)置一定比例的款項(xiàng)作為強(qiáng)制清污費(fèi)用專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)。在船舶油污強(qiáng)制清除行動(dòng)中，油污基金可以按照規(guī)定的程序，向參加污染清除行動(dòng)的受委托單位提供資金支持，以鼓勵(lì)和幫助油污受害人對(duì)船舶油污事故作出及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)。當(dāng)強(qiáng)制清污行為結(jié)束后，油污基金先行支付的資金應(yīng)當(dāng)列入事故損害賠償金額中，由油污基金向污染事故責(zé)任人進(jìn)行追償。上述操作模式可以為強(qiáng)制清污費(fèi)用的賠償提供另一種可選的途徑，但考慮到我國(guó)油污基金政府性基金的性質(zhì)，保障國(guó)家資金安全是最基本的前提，所以相關(guān)的法律條款必須明確油污基金代位求償權(quán)的履行主體、行使范圍、訴訟時(shí)效等內(nèi)容，同時(shí)賦予油污基金在特定情況下對(duì)船舶滯留、對(duì)責(zé)任人財(cái)產(chǎn)保全的權(quán)力。

五、結(jié)語(yǔ)

海事部門(mén)作為維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境的行政機(jī)關(guān)，通過(guò)代履行手段來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的有著當(dāng)然的必要性和合理性，但其所實(shí)施的代履行并不改變強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于民事債權(quán)的本來(lái)性質(zhì)，隨著我國(guó)海事行政執(zhí)法流程的不斷規(guī)范以及船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度建設(shè)的逐漸完善，強(qiáng)制清污費(fèi)用的賠償將更加順利地實(shí)現(xiàn)，油污受害人的權(quán)益也將得到更加充分的保障。