財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排績(jī)效考評(píng)民主化改進(jìn)之探究

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排作為支撐財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要中間環(huán)節(jié)，其績(jī)效考評(píng)朝著民主化方向改進(jìn)是財(cái)政民主化、法治化的必然要求與體現(xiàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為一種結(jié)構(gòu)性安排，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)民主化完善需要分別予以制度設(shè)計(jì)。在公共支出績(jī)效考評(píng)制度變革財(cái)政民主化轉(zhuǎn)向背景下，一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在尊重下級(jí)政府財(cái)政支配自主權(quán)的同時(shí)，融入對(duì)社會(huì)性支出的更多權(quán)重考量。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，基于專項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目制容易出現(xiàn)異化，隨著獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的發(fā)育成熟與居民民主素養(yǎng)的不斷提升，宜拓展績(jī)效考評(píng)主體范圍。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;績(jī)效考評(píng);民主化改進(jìn)

中圖分類號(hào)：F812.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）35-0004-04

作者簡(jiǎn)介：夏冬泓（1972-），男，安徽金寨人，法學(xué)博士，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院，講師，研究方向：財(cái)稅法。

一、公共支出績(jī)效考評(píng)制度變革財(cái)政民主轉(zhuǎn)向

公共支出績(jī)效考評(píng)制度源于美國(guó)，發(fā)展先后經(jīng)歷幾個(gè)階段。早期財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)階段起始于二十世紀(jì)初，受公共工程社會(huì)效益概念影響，基于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，側(cè)重政府公共支出項(xiàng)目的合規(guī)合法，追求經(jīng)濟(jì)性、效率性即“2E”目標(biāo)，將過程控制置于結(jié)果導(dǎo)向之上。后來在政府推行績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算的背景下，發(fā)展為績(jī)效審計(jì)階段，轉(zhuǎn)而貫穿“3E”原則，在原來基礎(chǔ)上增加效果性目標(biāo)，開始注重公共投入產(chǎn)出結(jié)果。基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與凱恩斯主義的社會(huì)費(fèi)用——效益分析理論，運(yùn)用帕累托準(zhǔn)則，謀求公共項(xiàng)目社會(huì)福利改善。1936年，美國(guó)《全國(guó)洪水控制法》首次運(yùn)用費(fèi)用——效益分析法。20世紀(jì)80年代起，伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府管理創(chuàng)新的推進(jìn)，公共支出績(jī)效考評(píng)又進(jìn)一步演進(jìn)到績(jī)效評(píng)價(jià)階段，“3E”原則隨之拓展成“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性，融入公共支出結(jié)果契合性，亦即更為注重作為納稅人的居民對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的主體感受與滿意程度。此時(shí)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際上已置于民主范疇，開始針對(duì)目標(biāo)本身進(jìn)行糾偏糾錯(cuò)。整體上，前兩個(gè)階段仍處于工具理性階段，囿于公共支出投入、產(chǎn)出的比值關(guān)系。第三個(gè)階段開始融入納稅人的主體要素，關(guān)注其公共需求滿足本身，已拓展為價(jià)值理性階段。[1]由此可見，西方公共支出績(jī)效考評(píng)這種發(fā)展脈絡(luò)實(shí)際上與日本稅法學(xué)家北野弘久主張不謀而合。北野弘久認(rèn)為今后的租稅法律主義理論必須要以租稅的征收與使用相統(tǒng)一的概念為前提，并以它作為廣義的財(cái)政民主主義的一環(huán)來構(gòu)成和展開。以“新財(cái)政法學(xué)”立場(chǎng)，從納稅者、納稅者基本權(quán)的角度對(duì)財(cái)政權(quán)力作用法和財(cái)政管理作用法進(jìn)行統(tǒng)一的、綜合的研究，是租稅法律主義理論及稅法學(xué)的最終發(fā)展方向。換言之，財(cái)政公共支出績(jī)效考評(píng)，在最大限度追求公共支出帶來的產(chǎn)出效益與社會(huì)效益的基礎(chǔ)上，最終不能偏離財(cái)政民主導(dǎo)向，否則便會(huì)誤入歧途，無從建立起負(fù)責(zé)任的公共支出文化。

作為聯(lián)接財(cái)政征收與公共支出的橋梁與紐帶，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排，關(guān)涉到財(cái)政集權(quán)與分權(quán)間的調(diào)適，本身也是對(duì)各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的糾偏與彌合。經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付予以財(cái)政調(diào)整，使符合居民偏好的合意性公共服務(wù)與公共物品得以提供，納稅人基本權(quán)利才能獲得較為圓滿的實(shí)現(xiàn)。這樣，一旦納稅人地位得到承認(rèn)，納稅人意識(shí)及納稅意愿就會(huì)增強(qiáng)，稅收征納雙方主體易于產(chǎn)生良性互動(dòng)，從而在根本上維護(hù)稅收征納秩序。如果轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)受阻，績(jī)效不佳，無論納稅正義如何秉持，納稅人權(quán)益保障仍然存在缺憾。然而，無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如果考量財(cái)政民主導(dǎo)向元素，財(cái)政公共支出績(jī)效情形并不十分樂觀。

二、一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)域外借鑒及自身完善

對(duì)國(guó)民的社會(huì)生活尤其是經(jīng)濟(jì)生活，國(guó)家應(yīng)該通過財(cái)政等手段，積極地加以干預(yù)。通過這樣的措施，來確保所有階層的國(guó)民能過最低限度的文化性生活，使國(guó)民中的每一個(gè)人，在實(shí)際生活中確實(shí)能實(shí)現(xiàn)自由和平等。[2]一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮，在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為國(guó)民基本權(quán)的兌現(xiàn)提供基本條件。就通過財(cái)政補(bǔ)助讓居民基本權(quán)利獲得保障方面，美國(guó)司法機(jī)關(guān)持積極態(tài)度，認(rèn)為在最一般的層面上，核心福利權(quán)是一種在公共法案回應(yīng)性和負(fù)責(zé)任的過程中考慮個(gè)人利益的權(quán)利。對(duì)此也有不同意見。第一個(gè)反對(duì)意見是，這些權(quán)利不能一致地具體規(guī)定。一些案例確認(rèn)了這一反對(duì)意見，因?yàn)樗砻鞣ㄔ翰荒芫唧w規(guī)定實(shí)施福利計(jì)劃的詳細(xì)規(guī)則，但它被反駁在一定程度上表明這種規(guī)定對(duì)于有效干預(yù)是必要的。第二個(gè)反對(duì)意見是，強(qiáng)制執(zhí)行積極性權(quán)利需要重新分配稀缺資源，通常會(huì)犧牲無法辨識(shí)但可能同樣重要的利益。然而，積極性權(quán)利的實(shí)施不能考慮到競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)用的相對(duì)價(jià)值似乎是錯(cuò)誤的。第三種批評(píng)是法院要求廣泛領(lǐng)域的公共改革，缺乏政治合法性與政治權(quán)威。[3]在日本，作為一般性轉(zhuǎn)移支付形式的地方交付稅，盡管用于其計(jì)算的基準(zhǔn)財(cái)政需求額以及基準(zhǔn)財(cái)政收入額，不過是撥付地方交付稅的相關(guān)資料和根據(jù)而已，并非是為約束地方公共團(tuán)體的預(yù)算行為而設(shè)置。但法律或者政令要求地方公共團(tuán)體維持一定的行政規(guī)模和行政服務(wù)水準(zhǔn)，這是各個(gè)地方公共團(tuán)體義不容辭的義務(wù)。假如消極懈怠，導(dǎo)致地方行政水準(zhǔn)下降，中央政府相關(guān)行政機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)該地方公共團(tuán)體提出警告，促其整改。[4]

我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付資金撥付到地方后，社會(huì)性支出的保障至關(guān)重要。對(duì)于地方政府而言，一旦從中央獲取自主支配的一般性轉(zhuǎn)移支付資金后，在現(xiàn)行晉升錦標(biāo)賽環(huán)境下，層級(jí)制特征明顯，下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。而在上下層級(jí)之間信息不對(duì)稱情形之下，為克服這種限制，下級(jí)政府在短期內(nèi)做出政績(jī)是傳遞強(qiáng)烈信號(hào)的理想選擇，于是建設(shè)性支出沖動(dòng)往往更為強(qiáng)烈，社會(huì)性支出卻激勵(lì)不足。有鑒于此，在財(cái)政公共支出績(jī)效考評(píng)中，一方面，尊重下級(jí)政府財(cái)政支配自主權(quán)，在此范圍內(nèi)不宜介入;另一方面，需融入對(duì)社會(huì)性支出的更多關(guān)注權(quán)重，彰顯基層居民在政府公共服務(wù)供給活動(dòng)中，就自身公共需求滿足程度或狀況的話語權(quán)，督促地方政府加大對(duì)基本公共服務(wù)尤其是強(qiáng)制性支出的投入，最大程度地保障國(guó)民基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

一般性轉(zhuǎn)移支付中，就地方省市而言，績(jī)效考評(píng)主體主要中央財(cái)政部門及省市代議機(jī)關(guān);就地方各層級(jí)政府來說，績(jī)效考評(píng)主體為上級(jí)政府財(cái)政部門及本級(jí)政府代議機(jī)關(guān)。以上一層級(jí)財(cái)政部門作為考評(píng)機(jī)關(guān)，基于其代表上級(jí)政府就下?lián)艿囊话阈赞D(zhuǎn)移支付款項(xiàng)予以業(yè)務(wù)方面的考察與評(píng)價(jià)。以本級(jí)代議機(jī)關(guān)作為考評(píng)機(jī)關(guān)，是出于民主責(zé)任制的考量，人民有權(quán)通過自己選舉產(chǎn)生的代表，對(duì)自己繳納的財(cái)政資源再配置去向予以考察和評(píng)價(jià)。

三、專項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目制的異化及其績(jī)效考評(píng)民主化改進(jìn)

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付即專項(xiàng)撥款，旨在克服公共物品外溢性、發(fā)展公共事業(yè)、實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，本身便內(nèi)含績(jī)效要求。對(duì)專項(xiàng)撥款及其采用形式項(xiàng)目制，有學(xué)者持樂觀態(tài)度，認(rèn)為有效設(shè)計(jì)的專款專用制度，可以限制政府剝削納稅公眾的程度;可以使政府產(chǎn)生積極的動(dòng)機(jī)提供納稅人所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。[5]專項(xiàng)撥款是中央政府實(shí)施宏觀政策導(dǎo)向和行業(yè)、部門管理的重要工具，在加強(qiáng)中央政府調(diào)控地方政府行為，優(yōu)化地方財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方財(cái)政資金投向國(guó)家重點(diǎn)支持和發(fā)展的事業(yè)等方面，具有一般轉(zhuǎn)移支付無可替代的作用。[6]而項(xiàng)目制作為國(guó)家財(cái)政制度由財(cái)政包干制轉(zhuǎn)為分稅制、財(cái)權(quán)日益集中于中央的情況下，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和均衡發(fā)展，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付再分配，資金依靠“條線”體制在行政層級(jí)之外另行運(yùn)作的機(jī)制，主要是國(guó)家為實(shí)施其政府職能或促進(jìn)某一地方或某一領(lǐng)域的工作進(jìn)展而配套專項(xiàng)資金以高效率地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。它超越了行政科層制，為權(quán)力的運(yùn)作注入了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)因素，具有行政配置和自由競(jìng)爭(zhēng)的雙重性，既保障了中央集權(quán)體制的運(yùn)行，又在一定程度上克服了官僚科層的弊病，既運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提高了地方政府的積極性，又在一些方面防止了市場(chǎng)對(duì)公共領(lǐng)域的過度擴(kuò)張和侵蝕。[7]但同時(shí)也有學(xué)者持謹(jǐn)慎態(tài)度，并通過實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在財(cái)政資金的“汲取”與“下放”中，地方政府對(duì)于專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)化與變通，使得項(xiàng)目難以按照預(yù)期的目標(biāo)得到落實(shí)，反而因原體制的優(yōu)勢(shì)，集投資者、占有者、委托者、經(jīng)營(yíng)者于一身，輾轉(zhuǎn)騰挪，多番變化，使項(xiàng)目的原初方案大打折扣，公共服務(wù)和公共事業(yè)建設(shè)也難于保證。[8]“項(xiàng)目制”成為中央進(jìn)行財(cái)政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來調(diào)動(dòng)地方政府和其他承包者的積極性，推動(dòng)政策實(shí)施。地方政府競(jìng)相試圖最高程度地達(dá)到中央所設(shè)置的目標(biāo)，中央則通過嚴(yán)密控制的目標(biāo)責(zé)任制來審核地方政府和官員的政績(jī)。一方面是過度集權(quán)和官僚化、形式化的政治體制，另一方面則是道德價(jià)值的缺失以及逐利價(jià)值觀向全社會(huì)滲透。兩者結(jié)合，項(xiàng)目制所導(dǎo)致的結(jié)果往往不是“現(xiàn)代化”、“合理化”以及政府從管制型到服務(wù)型的“轉(zhuǎn)型”，而是官商逐利和政權(quán)經(jīng)營(yíng)，以及日益顯著的貧富懸殊。顯然需要其它的制度配套和較崇高的價(jià)值取向，方才可能展示其所可能起的“現(xiàn)代化”和“合理化”作用。[9]項(xiàng)目制作為一種制度化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，表達(dá)著新舊體制銜接過程中政府間既得利益的補(bǔ)償關(guān)系，從財(cái)權(quán)的角度重新建立中央與地方、地方與基層之間相互依存和制約的關(guān)系，形成一整套自上而下的動(dòng)員型財(cái)政體系，引導(dǎo)和控制著國(guó)家和地方財(cái)力的投入方向，向地方傳達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的意圖和責(zé)任，屬于在層級(jí)管理和控制之外由國(guó)家（或地方）直接控制地方（或基層）財(cái)政運(yùn)作的一種途徑。國(guó)家部門通過“發(fā)包”項(xiàng)目，自上而下地發(fā)布重大問題的焦點(diǎn)事項(xiàng)，動(dòng)員地方財(cái)政以配套的方式向項(xiàng)目指引的專項(xiàng)建設(shè)任務(wù)投入。但問題是，官僚制度一個(gè)不可避免的缺陷是，官僚們更在乎的是例行公事，而不在乎結(jié)果。[10]項(xiàng)目制過于注重項(xiàng)目建設(shè)本身，難以關(guān)注對(duì)受益者的實(shí)際效用。專項(xiàng)資金使用與落實(shí)過程的標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化，雖有助于解決監(jiān)管中的問題，但易于形成操作上技術(shù)復(fù)雜而處理上卻簡(jiǎn)單化的傾向，從而忽略地方和基層的現(xiàn)實(shí)條件與能力，不能給理論上的受益者留有自主性和參與空間。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村的考察顯示，在項(xiàng)目推行中成功將項(xiàng)目引入轉(zhuǎn)變成為一個(gè)公共事項(xiàng)，從中激活村民的參與熱情，讓他們?cè)诳赡茏灾鞯沫h(huán)節(jié)上通過民主參與進(jìn)行選擇和決策，通過協(xié)商消除分歧和沖突，通過合作抵御項(xiàng)目輸入可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于村莊合理整合、長(zhǎng)久治理，顯得更為重要。[11]

可見，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付借助項(xiàng)目制運(yùn)行過程中，為實(shí)現(xiàn)一定國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，貫徹手段帶有濃厚的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)特性，以便發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督作用，保證項(xiàng)目績(jī)效。然而，一旦這種自上而下的層級(jí)監(jiān)督忽視作為受益主體的居民的切實(shí)需求與權(quán)益主張，無論民生項(xiàng)目初衷多么美好，宏觀調(diào)控意圖如何至善，項(xiàng)目制均可能扭曲變形，造成事與愿違、始料未及的結(jié)果。因?yàn)榫用裰黧w地位未能得以彰顯，民主監(jiān)督缺位，基層政府官員可以在大張旗鼓制造不折不扣完成項(xiàng)目的假象中，進(jìn)行官商勾結(jié)、錢權(quán)交易，而中央由于信息不對(duì)稱，對(duì)此鞭長(zhǎng)莫及。另一方面，在一味唯項(xiàng)目制而推行項(xiàng)目的環(huán)境下，缺失應(yīng)有的回應(yīng)機(jī)制，居民的合理訴求沒有空間與途徑在項(xiàng)目拓展中整合進(jìn)來，常常被應(yīng)接不暇的項(xiàng)目所“綁架”，利用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提供條件謀求自身更好發(fā)展的期望也會(huì)隨之落空，如此居民自治能力得到提升空間自然十分有限。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)中，固然有必要嚴(yán)格依照一定的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與程序，考察項(xiàng)目完成程度、契合一定政策目標(biāo)程度等指標(biāo)，它畢竟是國(guó)家宏觀調(diào)控意圖得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。但與此同時(shí)，不能將此推向極端，而于績(jī)效考評(píng)中忽視本身作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受益主體的居民在項(xiàng)目推行中的正當(dāng)權(quán)益訴求。拋棄居民權(quán)益保障價(jià)值核心，承載專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主旨的項(xiàng)目制就有可能異化為各層級(jí)政府官員打著項(xiàng)目的旗號(hào)追名逐利的把戲，進(jìn)而誘發(fā)合法性危機(jī)，有違中央進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的良好初衷。

現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)主體主要為中央發(fā)包項(xiàng)目與撥款部門及財(cái)政部，這當(dāng)然有利于發(fā)揮其專業(yè)與管理優(yōu)勢(shì)，容易獲取相關(guān)數(shù)據(jù)、資料，也便于組織實(shí)施。但一直任其唱獨(dú)角戲，難免會(huì)滋生操縱、貪腐空間，績(jī)效考評(píng)客觀公正性不禁讓人質(zhì)疑。因而，首先有必要拓展至獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，借助其秉持的客觀、中立立場(chǎng)，增加績(jī)效考評(píng)結(jié)果的可信賴程度。此外，更為重要的是，為促使績(jī)效考評(píng)不偏離正軌，應(yīng)將作為轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目受益主體的居民納入考評(píng)主體范圍。居民直接或通過人大代表、人大機(jī)構(gòu)參與績(jī)效考評(píng)，反映出自身真實(shí)公共需求與合理權(quán)益訴求，使績(jī)效考評(píng)結(jié)果帶有民意基礎(chǔ)，使其實(shí)際成為項(xiàng)目制的糾偏糾錯(cuò)機(jī)制，從而保證它更具有結(jié)果契合性。總之，隨著獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的發(fā)育成熟與居民民主素養(yǎng)的不斷提升，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)應(yīng)由撥款相關(guān)部委與財(cái)政部主導(dǎo)逐步過渡到由項(xiàng)目主管部委、財(cái)政部、獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)及居民代表機(jī)關(guān)四方主體參與決定。

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