民法視角下棚戶區(qū)房屋征收問題之檢討

【摘 要】 棚戶區(qū)改造工程作為一項國家安居性保障工程，對改善民生具有重大意義，實踐中，棚戶區(qū)改造沒有考慮到單位制的變遷對房屋所有人及房屋的影響，使得房屋所有權(quán)保護程度不充分，也讓棚戶區(qū)房屋征收問題變得更加復(fù)雜，通過對棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀和不足進行分析與檢討，進而相對完善的解決棚戶區(qū)改造中的相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】 民法視角 房屋征收 檢討

一、棚戶區(qū)界定標準中的違法性

棚戶區(qū)界定標準中房屋具有“違法性”。首先，界定標準中隱含“違法性”，私法核心價值是保護合法的私有財產(chǎn)，對合法財產(chǎn)理應(yīng)一律公平對待，然而，國務(wù)院及地方政府在規(guī)范性文件對棚戶區(qū)的界定卻基本以負面的形容詞構(gòu)成，如“臟亂差”、“問題多”、“隱患大”。盡管這些負面形容詞的確是對棚戶區(qū)特點的部分概括，但考慮到棚戶區(qū)受單位制變遷的影響，經(jīng)濟水平普遍不高，此類界定間接將區(qū)域內(nèi)房屋的私法地位置于普通財產(chǎn)之下，有學(xué)者認為這是對區(qū)域內(nèi)居民的一種“污名化”，從而也使房屋具有了“違法性”，而這種“違法性”構(gòu)成了棚戶區(qū)改造的邏輯起點。其次，“為了公共利益的需要”合理化建立在房屋“違法性”之上，《條例》第8條規(guī)定將保障性安居工程列為公益征收的情形，是因其滿足“公共利益的需要”，而棚戶區(qū)界定標準使房屋具有了“違法性”，所以棚戶改造在邏輯上正是以“公共利益的需要”去除房屋上的“違法性”，進而為第8條中第四項規(guī)定的情形的合理性與正當(dāng)性建立了基礎(chǔ)，然而這樣的邏輯會模糊個人利益與公共利益的關(guān)系，很容易使作出征收決定的政府以非公共利益的理由進行棚戶區(qū)改造。最后，“先劃片，后界定”的做法是房屋“違法性”的實踐表現(xiàn)，實踐中征收人采取“先劃片，后界定”方式?jīng)Q定棚戶區(qū)的范圍，導(dǎo)致多起房屋所有權(quán)人認為自己的房屋并不屬于棚戶區(qū)的案例 ，最終由于政府房屋征收的所有程序完結(jié)，房屋所有權(quán)人雖可依照法院判決獲得補償，承擔(dān)個人房屋被征收的結(jié)果。

二、棚戶區(qū)改造啟動的法律要件的不合理性

作為棚戶區(qū)改造啟動的法律要件的《條例》第8條第4項不具有合理性。首先，棚戶區(qū)實際調(diào)研結(jié)果顯示實際情況與“為了公共利益的需要”不符 ，就對棚戶區(qū)房屋業(yè)主進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，棚戶區(qū)出現(xiàn)這些問題卻是與房屋所有人生活貧困有關(guān)，棚戶區(qū)居民收入少、家庭負擔(dān)重、生活成本低、社會保障不足等問題，只通過房屋改造就徹底改變的可能性并不大，而且在改造后的棚戶區(qū)，所有權(quán)人又面臨實際使用面積縮水、補足差價代價高、額外的裝修費用、生活成本高等新問題。

其次，公共利益含義的細化并非由私法規(guī)定與《立法法》的相關(guān)規(guī)定不符，以《民法總則》、《物權(quán)法》為代表的私法將“公共利益”的細化權(quán)力直接轉(zhuǎn)介給了其他法律，但《立法法》第8條第6項規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”只能制定法律，國務(wù)院代替立法機關(guān)以行政法規(guī)的方式細化公共利益的含義，有學(xué)者認為這是一種越權(quán)行為。

最后，《條例》第8條賦予了政府“雙重身份”，《條例》第8條細化了“公共利益”的范圍，將包含棚戶區(qū)改造的“保障性安居工程”直接列為“為了公共利益的需要”的情形，由于政府內(nèi)部利益具有的一致性 ，《條例》第8條實際在棚戶區(qū)改造的問題上賦予了政府“立法者、執(zhí)法者”的雙重身份，并擴大了各級政府征收棚戶區(qū)房屋的權(quán)力，在自己監(jiān)督自己的情況下，必然出現(xiàn)大量以“公共利益”為名的棚戶區(qū)改造，最終導(dǎo)致所有人合法的利益無法得到保護。

三、違法建筑不予補償不合理

首先，實踐中出現(xiàn)地方政府合理補償?shù)那樾?，遼寧省棚戶在改造時實行“唯一住房制” ，對于自建公助、新中國成立前所建的“雙無”住房、只要是家庭唯一住房，棚戶區(qū)改造時都進行確權(quán)，并免費為居民辦理土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，這樣的做法實際上挑戰(zhàn)了違法建筑的“無權(quán)利說”。其次，違法建筑產(chǎn)生有特殊的歷史原因，新中國成立后為解決城市職工房屋短缺問題，城市職工擴、建房屋以滿足自身需要，到上世紀80年代初期，受個人建房政策的影響，單位往往對職工家庭因下一代結(jié)婚、人口增加而私建、擴建房屋采取放任的態(tài)度，加上單位制的變遷嚴重的影響了單位職工的收入水平，以“無權(quán)利說”的方式處理違法建筑，顯然十分的不合理。最后，違法建筑不統(tǒng)一的處理方式，造成財產(chǎn)的平等，各地政府實際上的做法，對違法建筑以“無權(quán)利說”處理為主，部分地方政府限制性的補償，這在棚戶區(qū)內(nèi)部造成不統(tǒng)一，同時，也造成外來人口與棚戶區(qū)原有住戶的不公，外來人口同樣以事實行為卻無法獲得建筑的所有權(quán)，這在事實上造成了一定的浪費，對外來人口有歧視的情況存在。即便二者由于歷史原因不同，但存在的狀態(tài)是一樣的。

盡管2003年，國務(wù)院在對遼寧、吉林、黑龍江省等地的建設(shè)廳下發(fā)的文件中 ，明確提到棚戶區(qū)房屋所有權(quán)中存在歷史遺留問題，并指導(dǎo)下級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況給與妥善解決，但在實際中，由于單位制年代久遠、財政的窘迫等原因，多數(shù)政府只能將棚戶區(qū)改造問題視為拆遷問題，因此，如果不正視本單位制影響的問題，棚戶區(qū)改造將最終在各種利益博弈下，被迫地忽視單位制的影響。

四、結(jié)語

由前文所述可知，棚戶區(qū)改造并不是一個純粹的征收問題，而是由社會因素、貧困因素等綜合影響下，以所有權(quán)利益訴求為形式表現(xiàn)出來的綜合性問題。眾所周知財產(chǎn)權(quán)是一種與生俱來的權(quán)利而為私法保護，棚戶區(qū)房屋當(dāng)然應(yīng)予以保護，所以，考慮單位制變遷因素對棚戶區(qū)房屋及其所有人的影響，當(dāng)然是私法保護所有權(quán)人合法財產(chǎn)的途徑，也是妥善解決棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的各種問題的正常因應(yīng)。為了使棚戶區(qū)改造更符合所有人的利益，筆者希望在私法理念上予以修正，通過理解“歷史遺留問題”影響的程度，從而更好地保障私權(quán)，最終從實質(zhì)上解決棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的問題。棚戶區(qū)改造問題，不僅僅是一個簡單的房屋征收、土地征收或者房屋置換后補償?shù)募夹g(shù)性法律問題，而是由于我國獨具特色的單位制歷史影響，遺留下問題由于遲遲未解決進而演變?yōu)橐圆粍赢a(chǎn)為代表的綜合性問題，誠然，行政機關(guān)因經(jīng)濟、政治的原因在做決策時權(quán)衡了眾多的利益，達到現(xiàn)在的成就已經(jīng)實屬不易，不過，在社會主義法治體系越來越完善與經(jīng)濟壓力日益增大的背景下，公正、公平的處理棚戶區(qū)改造的問題，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法內(nèi)盡可能的考慮單位制對棚戶區(qū)房屋所有人的影響，如果不解決這些問題，歷史遺留問題會隨著時間的推移，轉(zhuǎn)化為其它更嚴重、更復(fù)雜的社會問題，那么具體如何應(yīng)對單位制在棚戶區(qū)中的影響，希望從本文的探討中，找到解決此類問題的思路。

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作者簡介：馬志宏（1992—），男，漢族，甘肅鎮(zhèn)原人，研究生，甘肅政法大學(xué)民商法專業(yè)，730070，研究方向：民商法方向。