對城市房屋征收與補償案件司法公信力的若干思考

左天元

摘要 國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》對人民法院辦理城市房屋征收與補償案件提出了許多新情況、新問題，尤其時由此產(chǎn)生的行政審判程序、裁決與執(zhí)行的公信力提出了嚴(yán)峻考驗。本文在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對唐山市近年來房屋征收與補償案件辦理情況的若干思考，提出了新形勢下提升人民法院辦理房屋征收與補償案件公信力的建議。

關(guān)鍵詞 房屋征收 補償 司法 公信力

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592，2016，12，316

司法公信力既是指公眾對司法的信任度，也是指司法對公眾的說服力與感召力，它實質(zhì)反映的是司法與公眾之間的信任交往與互相評價。隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，人民法院在辦理房屋征收與補償案件中，如何依法妥處人民群眾合法利益、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，如何實現(xiàn)公平正義和提升司法公信力，日益成為普遍關(guān)注的一個重要課題。

一、唐山市近年來城市房屋征收與補償案件的基本特點

隨著唐山市城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，房屋征收與補償糾紛日益增長、涉及群眾日益增多，由此引發(fā)的行政糾紛與壓力也不斷增大。據(jù)統(tǒng)計，關(guān)于房屋征收與補償案件，唐山轄區(qū)基層法院在2011年立案31件，上訴30件；2012年立案15件，上訴15件；2013年立案9件，上訴8件；2014年立案11件，上訴9件；2015年立案32件，上訴21件；唐山中院在2011年-2015年分別立案68件、155件、64件、40件、32件，全部上訴。房屋征收與補償案件呈現(xiàn)出五個基本特點：

一是數(shù)量多、占比大，房屋征收與補償案件數(shù)量雖在每年有所不同，但仍占全年行政案件立案總數(shù)的三分之一強。

二是上訴率高、服判率低，基層法院上訴率每年平均達(dá)90%以上，唐山中院達(dá)100%。

三是案件類型多元、群眾需求增多，每年所受理的房屋征收與補償案件除征收（拆遷）行政許可、行政裁決、征收決定、補償決定以及強制拆除等傳統(tǒng)案件外，圍繞房屋征收（拆遷）的政府信息公開、用地審批、項目審批行為乃至政府會議紀(jì)要、內(nèi)部通知文件、復(fù)函等亦成為當(dāng)事人的訴訟對象。

四是管轄級別提高、訴訟成本加大，由于基層法院在轄區(qū)黨委政府的影響下，介入征收補償工作較深，致使群眾不“信任”加劇，加之《國有土地上房屋征收與補償條例》又規(guī)定了縣級人民政府為征收決定的主體，進(jìn)而提升了該類案件的級別管轄。

五是訴求關(guān)系復(fù)雜、處理難度增大，房屋征收案件牽涉范圍廣、涉及群眾多、利益關(guān)系復(fù)雜、各類群體訴求不一，以及雙方對立強，導(dǎo)致協(xié)調(diào)處理難度不斷加大。

綜上，在房屋征收與補償案件中，盡管法院的訴訟行為不斷規(guī)范、司法公開不斷推進(jìn)，但部分群眾對法院的不信任仍充斥在訴訟各個階段，“法院無信、裁判無威”，法院面臨著較大的信任危機(jī)，嚴(yán)重影響了司法公信力。

二、影響城市房屋征收與補償案件司法公信力的癥結(jié)

從被征收補償轄區(qū)群眾的角度看，突出存在不信任、積極對抗的問題。雖然群眾的法律意識在不斷提高，但大多數(shù)群眾對行政訴訟的基本規(guī)則還沒有清晰認(rèn)識，極易受到鼓惑而訴訟。一方面，少數(shù)群眾不合理預(yù)期太高。少數(shù)群眾由于法律素養(yǎng)低，以及盲目盲從和以鬧取利心理，沒有形成合理的訴訟預(yù)期，訴訟的目的不是為了恢復(fù)受侵害的權(quán)利，而是更側(cè)重于希望通過訴訟獲取更多利益，一旦不能達(dá)到初衷，便不信任法院。另一方面，個別律師和極少數(shù)別有用心的人鼓動駕訴。律師參與行政訴訟有利于釋法明理、化解紛爭，但極個別律師出于個人盈利目的，沒有把當(dāng)事人利益放在首位，為了收費，過度承諾，極少數(shù)人由于一己私利，或?qū)拐汝幇敌睦恚膭钤V訟、代理案件收取費用，他們訴訟意志堅決，在敗訴后，往往把責(zé)任推給法院，引起群眾不滿和猜疑。

從行政機(jī)關(guān)的角度看，突出存在過于自信、消極參與的問題。隨著全面推進(jìn)依法治國的深入，行政機(jī)關(guān)雖然在規(guī)范行政行為和應(yīng)訴方面有了一定進(jìn)步，但從實踐中，仍忽視司法權(quán)威。

一是行政行為存在瑕疵。有關(guān)部門對證據(jù)審查不細(xì)，調(diào)解流于形式，法律政策釋明缺失，引發(fā)被拆遷人誤解與不滿；有關(guān)職能部門在征收及矛盾化解過程中未能形成合力，缺乏溝通聯(lián)系；個別機(jī)關(guān)只重視結(jié)果，不注重程序；部分工作人員法律意識淡薄，政策掌握不準(zhǔn)，業(yè)務(wù)水平不精，協(xié)商工作不耐心強迫拆遷，激化矛盾升級，將糾紛推入司法程序。

二是消極配合司法裁判活動。受“重項目建設(shè)、輕矛盾化解”觀念影響，在訴訟活動中，仍然存在證據(jù)提供不規(guī)范、庭審準(zhǔn)備不充分、不愿積極參與協(xié)調(diào)等情況，特別是新修訂的行政訴訟法要求行政負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟的規(guī)定落實不到位；即使敗訴，也不十分在意。

三是不重視司法建議。盡管新修訂的行政訴訟法對司法建議作出了明確規(guī)定，但在實踐中，由于司法建議并不具有強制力，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出后，往往“石沉大?！?，不合法、不合理的行政行為還會重復(fù)。

從人民法院的角度看，突出存在認(rèn)識偏離、制度缺陷的問題。

一是在認(rèn)識上，由于受到服從服務(wù)于轄區(qū)黨委政府工作大局的思想觀念影響，轄區(qū)法院會更多考慮地方黨委政府利益，很少有“不同聲音”。

二是在工作上，由于部分基層法院直接介入征收補償工作，被征收區(qū)域群眾不斷質(zhì)疑基層法院審理征收補償案件的公正性和獨立性，據(jù)此要求基層法院回避的呼聲不斷高漲，造成了部分被征收區(qū)域基層法院的審判工作無法正常開展。

三是在制度設(shè)計上，隨著當(dāng)前司法體制改革的深入，法院人財物受制于轄區(qū)黨委政府管理的情況正在改善，但當(dāng)前法院對對地方黨委和政府的依賴性還是很大，很難在行政訴訟案件中保證充分的超然性。

三、提升城市房屋征收與補償案件司法公信力的建議

黨的十八大將不斷提高司法公信力作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記強調(diào)，進(jìn)一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，保證中國特色社會主義事業(yè)在和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境中順利推進(jìn)。黨的十八屆三中全會專門對不斷提升司法公信力做出了明確的部署。因此，在辦理城市房屋征收與補償案件中，提升司法公信力已刻不容緩。

一是著力提高房屋征收補償案件的質(zhì)效，確保裁判的“權(quán)威性”。案件的質(zhì)量和效率是司法的生命，權(quán)威裁判是保證司法有效運行、實現(xiàn)司法職能的根基。要進(jìn)一步提高征收補償案件質(zhì)量，履行解決行政爭議和監(jiān)督依法行政的職責(zé)，在對房屋征收與補償案件進(jìn)行合法性審查的同時，從妥善解決實體爭議的角度出發(fā)，更加關(guān)注和解決案件的合理性問題，確保案件的實體正義；進(jìn)一步提高征收補償案件的效率，堅持全面審查的基本原則，努力在一個審判過程中將可能存在的涉訴問題全部解決；完善征收補償案件審判方式，依法拓展簡易程序范圍，積極推進(jìn)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，切實減少循環(huán)訴訟、避免司法資源的浪費，促進(jìn)案件的程序公平。

二是著力構(gòu)建“雙贏”的行政審判新模式，確保社會的“認(rèn)同性”?！半p贏”來自于英文“win-win”的中文翻譯，強調(diào)的是雙方的利益兼顧，即所謂的“贏者不全贏，輸者不全輸”?！半p贏”策略是緩和矛盾的有力手段，是多元化解矛盾糾紛的有效方式。采取“雙贏”策略，即在案件裁判過程中，加大協(xié)調(diào)力度、推進(jìn)行政訴訟和解、實行風(fēng)險評估，改變過去一刀切地是非判斷方式，努力尋求征收活動參與方的利益共同點，在求同存異的基礎(chǔ)上，最大限度地為被征收區(qū)域群眾與征收機(jī)關(guān)搭建互信、互利的司法平臺，以非對抗的方式化解征收與補償糾紛的方式?！半p贏”策略避免了人民法院陷入平衡“法律效果”和“社會效果”的兩難境地，轉(zhuǎn)變了被動應(yīng)對的局面，增強了司法公信。

三是著力推行異地交叉管轄，確保法院的“中立性”。面對既要避免轄區(qū)群眾的合理質(zhì)疑，又要將矛盾糾紛化解在基層的難題，可以從實際出發(fā)，探索試行采取交叉管理的處理方式，即由轄區(qū)中院采取指定管轄方式，將參與征收補償或群眾有其它合理懷疑的基層法院，實行異地審判，推動源頭治理、強化基層化解、維護(hù)社會穩(wěn)定，以減輕基層法院壓力、增加人民群眾信任、樹立法院權(quán)威。

四是著力開展司法建議，確保職能的“延伸性”。繼續(xù)加強行政審判司法建議制度，是全面延伸和拓展行政審判服務(wù)功能的必然要求。最高人民法院指出，各級人民法院在審判工作中發(fā)現(xiàn)普遍性或需要提請注意的問題，應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)單位提出司法建議。為了從源頭上預(yù)防和減少行政糾紛，法院行政審判要按照新修訂的行政訴訟法要求，更加注重發(fā)揮司法指導(dǎo)和服務(wù)功能，在事前積極主動建言獻(xiàn)策，規(guī)范行政行為，彌補執(zhí)法漏洞、預(yù)防訴訟風(fēng)險；判后要通過案件所反映出的問題，及時發(fā)現(xiàn)共性問題，及時發(fā)出司法建議要求進(jìn)行善后糾錯、改進(jìn)管理、堵塞漏洞、完善制度。

五是著力深化司法體制改革，確保司法的“獨立性”。深化司法體制改革有助于推進(jìn)依法治國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，有助于提高司法公信力，實現(xiàn)社會公平正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，有助于滿足人民群眾日益增長的司法需求，維護(hù)人民群眾根本利益，有利于為司法機(jī)關(guān)獨立行政審判權(quán)提供制度上的保障。當(dāng)務(wù)之急，就是要按照黨的十八屆三中、四中全會對司法體制改革作出的戰(zhàn)略部署，扎實推進(jìn)以完善司法人員分類管理、司法責(zé)任、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理等四項制度為重點的司法體制改革，保障法院依法獨立公正行使職權(quán)，推動建立公正獨立高效權(quán)威的社會主義司法制度，切實保障公民的合法權(quán)益，真正讓人民群眾在每—起案件中都能感受到公平正義。

司法公信是司法應(yīng)有的基本品質(zhì)，它不僅賦予了司法應(yīng)有的尊嚴(yán)，也課以司法更多的責(zé)任與期待。筆者堅信：隨著依法治國的全面推進(jìn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市房屋征收與補償工作將越來越規(guī)范，人民法院對房屋征收與補償案件的裁決將越來越有權(quán)威、有公信。