擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的法律適用

鄒磊　蔡思妍　趙新爽

摘要 口岸限定區(qū)域管理是出入境邊防機(jī)關(guān)出入境管理工作的重要組成部分?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為進(jìn)行了規(guī)制，但法律規(guī)定的抽象性造成了實(shí)際工作中法律適用上的困難。該文對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的構(gòu)成要件、適用難點(diǎn)及適用建議進(jìn)行了闡述，為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員提供理論上的借鑒。

關(guān)鍵詞 邊防檢查 口岸限定區(qū)域管理 法律適用

中圖分類號：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.310

口岸限定區(qū)域作為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法的場所，其良好的秩序是出入境檢查機(jī)關(guān)正常工作開展的重要保障。《中國人民共和國出入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》）第八十二條規(guī)定：擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的，給予警告，可以并處二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處五日以上十日以下拘留。這條規(guī)定賦予了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對口岸限定區(qū)域依法進(jìn)行管理以及對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為進(jìn)行處罰的權(quán)力。然而在實(shí)際執(zhí)法過程中，由于擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為復(fù)雜多樣，情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，往往會使基層執(zhí)法人員在管理過程中面臨有法可依卻無從處罰的困境。因此，有必要對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的法律適用問題進(jìn)行研究，解決基層執(zhí)法人員在執(zhí)法工作面臨的難題。

一、擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的構(gòu)成要件分析

（一）違法主體

擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的違法主體主要是指違反《出入境管理法》的規(guī)定，實(shí)施擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為，并具有責(zé)任能力，依法應(yīng)當(dāng)受到處罰的人。在實(shí)踐工作中，自然人實(shí)施這種行為的情況很常見，但是法人能否成為這種行為的主體一直存在爭議?！叮ㄖ腥A人民共和國出境入境管理法）釋義》中進(jìn)行了這樣的規(guī)定：其行為的責(zé)任主體為一般主體，既可能是中國籍人員，也可能是外國籍和無國籍人員；既可能是工作人員、游客，也可能是出入境人員。顯然這里所規(guī)定的違法主體并不包括法人，但是筆者認(rèn)為在實(shí)際中法人是能夠成為違法主體的。因?yàn)槌鋈刖尺叿罊z查機(jī)關(guān)在實(shí)行口岸限定區(qū)域管理時(shí)，我們管理的對象并不僅限于自然人，更包括在口岸限限定區(qū)域類作業(yè)的公司或單位，這些單位的活動大多與口岸限定區(qū)域的管理具有密切的聯(lián)系，具有很高的違法可能性。所以我們不應(yīng)該將法人排除在擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的違法主體之外。

（二）違法主觀方面

違法主觀方面是指行為人在實(shí)施違法行為時(shí)的主觀心態(tài)，包括故意和過失兩種。筆者認(rèn)為擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的主觀方面構(gòu)成要件也是包含故意和過失兩種的。從法律文本來看，《出入境管理法》第八十二條規(guī)定擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的，給予警告，可以并處二千元以下罰款，這里強(qiáng)調(diào)的并非是擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為，而是一種秩序被擾亂的狀態(tài)。由此可知，擾亂口岸限定區(qū)域管理行為的認(rèn)定類似于刑法中所說的“結(jié)果犯”，只要造成了擾亂秩序的結(jié)果，就可以進(jìn)行處罰。在處罰的過程中，可以根據(jù)行為人主觀上是故意還是過失以及其行為所造成的影響進(jìn)行合理的裁量并適用相應(yīng)的處罰。

（三）違法客體

違法客體是指由相關(guān)行政法規(guī)所保護(hù)的，由違法行為所侵犯的社會關(guān)系?！冻鋈刖彻芾矸ā芬?guī)定所有人員都必須從口岸出境前往他國或者入境進(jìn)入我國，口岸是出入境行為發(fā)生的場所，口岸限定區(qū)域作為在口岸內(nèi)部劃定的為了保障出入境邊防檢查工作進(jìn)行的一定區(qū)域，是出入境檢查的重要場所。為了保障出入境檢查工作的正常進(jìn)行，國家通過立法的方式對口岸限定區(qū)域的管理秩序進(jìn)行保護(hù)，所以說擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的違法客體則應(yīng)該是正常的口岸限定區(qū)域的管理秩序。而口岸限定區(qū)域管理秩序又可以分為口岸限定區(qū)域準(zhǔn)入管理秩序和口岸限定區(qū)域內(nèi)人員的行為秩序，對違反規(guī)定進(jìn)出口岸限定區(qū)域或在口岸限定區(qū)域內(nèi)實(shí)施的違法行為都應(yīng)進(jìn)行處罰。

（四）違法客觀方面

擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的違法客觀方面是指行為人實(shí)施了違反《出入境管理法》的規(guī)定，實(shí)施的擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的客觀表現(xiàn)。具體包括行為人所實(shí)施的違法行為，危害結(jié)果，危害行為以及危害結(jié)果之間的因果關(guān)系和行為的時(shí)間、地點(diǎn)、方法等。在這些因素當(dāng)中，危害行為是首要考慮的，其他因素為次要考慮因素。擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為強(qiáng)調(diào)的是正常的口岸限定區(qū)域管理秩序被擾亂的狀態(tài)，表現(xiàn)為危害結(jié)果的產(chǎn)生。所以擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的違法客觀方面不僅表現(xiàn)擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為，還有該行為所產(chǎn)生的危害結(jié)果。

二、擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的法律適用難點(diǎn)

（一）違法行為情節(jié)認(rèn)定難

違法行為情節(jié)的認(rèn)定是行政處罰的重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，決定著行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行處罰、進(jìn)行何種處罰或采取何種處罰幅度。違法情節(jié)的正確認(rèn)定不僅有利于保障法律的正確實(shí)施，對保障相對人的權(quán)益也具有重要的意義。《出入境管理法》第八十二條第二款規(guī)定：擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處5日以上10日以下拘留。但是，何種行為為情節(jié)嚴(yán)重，采取怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)情節(jié)嚴(yán)重，法律文本中并沒有給出規(guī)定，也沒有相關(guān)的司法解釋就此問題進(jìn)行具體的闡述。因此在實(shí)際執(zhí)法中執(zhí)法人員往往難以正確把握“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而做出不當(dāng)甚至是錯(cuò)誤的處罰。

（二）與其他違反《出入境管理法》行為區(qū)分難

雖然上文對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的構(gòu)成要件進(jìn)行了闡述，但是對口岸限定區(qū)域管理秩序的界定還是太為抽象，出入境邊防檢查人員在執(zhí)法過程中的認(rèn)定也比較困難。而且有許多其他違反出入境管理法的行為也發(fā)生在口岸限定區(qū)域內(nèi)，對口岸限定區(qū)域管理秩序和出入境管理秩序都進(jìn)行了妨害，這些行為的區(qū)分認(rèn)定就存在很多困難。例如，采取攀爬、藏匿交通運(yùn)輸工具內(nèi)經(jīng)由口岸限定區(qū)域非法出境入境的行為在構(gòu)成逃避邊防檢查的同時(shí)也伴隨著非法進(jìn)出口岸限定區(qū)域，沖闖關(guān)等擾亂口岸限定區(qū)域秩序的行為。在對這些行為的認(rèn)定過程中，執(zhí)法人員就很容易出現(xiàn)認(rèn)定錯(cuò)誤的問題。

（三）擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為取證難

擾亂口岸限定區(qū)域與其他違法出入境管理法的行為相比，在調(diào)查取證上具有更大的困難。首先在于持偽（變）造證件出入境等其他非法出入境的行為都有出入境證件等物證和其他證明材料，證據(jù)的收集難度不大，而且在做處罰決定時(shí)證明材料都比較充分。而擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序大多表現(xiàn)為行為不服從邊防檢查人員的管理，對口岸限定區(qū)域的正常秩序進(jìn)行破壞的行為，很多時(shí)候都沒有造成具體的損失，基本無法收集到相關(guān)的物證。在實(shí)際執(zhí)法過程中，對于此類行為進(jìn)行處罰所依據(jù)的證據(jù)主要是檢查現(xiàn)場的攝像資料或者是檢查人員攜帶的執(zhí)法記錄儀的錄音錄像。但是由于攝像頭具有盲區(qū)，并不是所有檢查人員都佩戴執(zhí)法記錄儀，在許多擾亂口岸限定區(qū)域行為發(fā)生時(shí)，都無法進(jìn)行有效取證，致使出入境檢查機(jī)關(guān)無法對行為進(jìn)行處罰。

三、擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的法律適用建議

（一）厘清擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的適用原則

正如前文所說，擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為與其他違法出入境管理法的行為在評價(jià)上會有許多重合交叉的情況。當(dāng)二者競合時(shí)，要想正確區(qū)分這兩種行為，就必須明確二者的適用規(guī)則。首先應(yīng)遵循“一事不再罰”原則。邊檢機(jī)關(guān)對于行為人的一個(gè)行為，不能將其評價(jià)為兩個(gè)行為分別進(jìn)行處罰。其次就是“特別法優(yōu)于一般法”原則。如果行為人的行為在擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的同時(shí)又構(gòu)成了其他違法行為的，應(yīng)該按照法律評價(jià)為其他的違法行為進(jìn)行處罰。最后就是“過罰相當(dāng)”原則。這項(xiàng)原則要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，要善于和敢于運(yùn)用自由裁量權(quán)，對行為人對口岸限定區(qū)域管理秩序的影響進(jìn)行評價(jià)，合理地適用處罰幅度，做到過錯(cuò)和處罰相適應(yīng)。

（二）對擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為進(jìn)行分類認(rèn)定

擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為具有許多表現(xiàn)形式，要想正確的對此行為進(jìn)行認(rèn)定，筆者認(rèn)為可以從空間上對其行為進(jìn)行分類。按照行為發(fā)生的空間的不同，擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為可以被分為三類：擾亂口岸限定區(qū)域的準(zhǔn)入管理秩序行為、擾亂檢查現(xiàn)場管理秩序行為以及擾亂檢查現(xiàn)場至口岸限定區(qū)域的出口管理秩序的行為。第一類行為主要表現(xiàn)為未經(jīng)準(zhǔn)許進(jìn)入口岸限定區(qū)域的行為和協(xié)助他人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入口岸限定區(qū)域這兩種行為。第二類行為主要表現(xiàn)為不服從邊防檢查人員的管理，在檢查現(xiàn)場起哄鬧事或者是不配合邊防檢查人員工作，影響正常的檢查秩序的行為。第三類行為主要是指檢查完畢后在等候區(qū)域內(nèi)鬧事或者是違規(guī)上下出入境交通運(yùn)輸工具的行為。在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員可以根據(jù)這三類案件的分類來認(rèn)定擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為。

（三）明確“情節(jié)嚴(yán)重”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰意義上的“情節(jié)嚴(yán)重”有三種含義：一是“情節(jié)嚴(yán)重”是違法行為的構(gòu)成要素，沒有此情節(jié)，該行為就是合法行為；二是行為被確認(rèn)違法之后，行政機(jī)關(guān)決定適用何種處罰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；三是確定行為違法和適用何種處罰之后，確定適用何種處罰幅度的依據(jù)。從《出入境管理法》第八十二條的規(guī)定可以看出，擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序行為的“嚴(yán)重情節(jié)”屬于上述的第二類，是區(qū)分是否適用罰款或拘留的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。因此在對行為人的嚴(yán)重情節(jié)進(jìn)行認(rèn)定的時(shí)候執(zhí)法人員首先應(yīng)確定其行為確實(shí)構(gòu)成擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為。而后對于“情節(jié)嚴(yán)重”進(jìn)行評價(jià)時(shí)，可以從行為方式、行為后果，行為人之前是否有過類似違法行為等幾個(gè)方面進(jìn)行評判。

口岸限定區(qū)域是邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施邊防檢查的場所。維護(hù)好口岸限定區(qū)域的秩序是邊檢機(jī)關(guān)履行好邊檢職能的重要保證。作為邊檢機(jī)關(guān)在實(shí)踐工作比較常見的違法行為，邊防檢查機(jī)關(guān)在對其進(jìn)行處罰時(shí)，在嚴(yán)格按照法律規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)充分行使自由裁量權(quán)，切實(shí)維護(hù)好口岸限定區(qū)域的管理秩序和正常的出入境秩序，保障邊檢工作的正常有序開展。