關于農(nóng)村宅基地使用管理的調(diào)查與思考
——以莒縣為例

文/李興余、張成強 莒縣自然資源和規(guī)劃局 山東日照 276500

莒縣轄20 處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）1 個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，164 個社區(qū)、1195 個自然村，占日照市村莊比例42%，總?cè)丝?13 萬。

1、莒縣宅基地管理使用現(xiàn)狀

1.1 確權(quán)發(fā)證情況

莒縣現(xiàn)有宅基地35 萬處，戶均占地0.26 畝，以村為單位相對集中居住。新農(nóng)村建設以來，充分發(fā)揮公共事業(yè)和公共資源共享優(yōu)勢，逐漸發(fā)展以城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、社區(qū)為中心的集中居住趨勢。2012年確定了1069 個行政村宅基地確權(quán)登記，其中4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)待棚戶區(qū)改造完成后另行確權(quán)登記。需確權(quán)發(fā)證的共17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)755 個行政村259558 宗。

1.2 規(guī)劃情況

莒縣宅基地申請使用嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的編制執(zhí)行。2016年，在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中，充分考慮城鎮(zhèn)、村用地需求，嚴格按照上級下達的任務和指標，統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村居民點建設，合理科學布局農(nóng)用地和建設用地，既不突破土地利用總體規(guī)劃，又盡量保障城鎮(zhèn)、村用地的需求。

1.3 村莊改造情況

莒縣共有120 村街實施了舊村改造和棚戶區(qū)改造，共騰空村街存量土地8500 畝；開展城鄉(xiāng)增減掛鉤142 村街，復墾耕地8067 畝。岳家村地處城區(qū)，自2008年實施舊村改造，全村已全部樓房安置，騰空土地近200 畝用于城市建設用地。向陽寨村地處山區(qū)，自2015年實施村莊增減掛鉤，全村騰空舊村土地復墾，以高效溫室大棚為創(chuàng)收點，人民生活幸福指數(shù)大幅提升。

1.4 宅基地的審批、管理和使用情況

實施“四化”管理和一戶一宅制度。審批程序嚴格化。符合條件的農(nóng)戶提供戶口簿或身份證，按申請、審核、批準驗收的程序進行；檢查驗收制度化。對每戶農(nóng)房做到現(xiàn)場勘察，定點放線，竣工后驗收合格頒發(fā)集體土地使用證；群眾監(jiān)督公開化。以行政村為單位，將申請戶條件、批準面積、建房位置等逐一登記，張榜公布，接受群眾監(jiān)督；檔案管理規(guī)范化。檔案管理整、入、存、查井然有序、科學規(guī)范。

2、主要特色做法

2.1 創(chuàng)新規(guī)章制度建設

2002年，縣政府印發(fā)了《莒縣農(nóng)村宅基地管理實施辦法》規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。2016年6月8日，縣委辦公室、縣府辦公室下發(fā)了《關于印發(fā)莒縣鼓勵農(nóng)村居民進城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》（莒政發(fā)〔2016〕13）號，對農(nóng)村居民進城購房落戶進行貨幣補貼工作進行了全面部署。根據(jù)縣政府《關于印發(fā)莒縣鼓勵農(nóng)村居民進城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》，鼓勵農(nóng)村居民放棄在其所在村街無事實存在的宅基地，進城購房落戶。一方面可緩解農(nóng)村宅基地供應緊張局面，另一方面可加強對農(nóng)村宅基地的集中管理，推動農(nóng)村土地管理工作走上集約節(jié)約發(fā)展道路。2017年6月前，莒縣共對13 個批次409 戶農(nóng)村居民進城購房落戶補貼申請的宅基地情況進行了審查審批。

2.2 創(chuàng)新規(guī)范管理模式

莒縣探索出“一預審、兩公示、三到場、五薄一臺帳”規(guī)范管理的新路子?！耙活A審”即農(nóng)村村民建住宅提出申請后，填寫《農(nóng)房建設用地申請表》，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意報國土所。國土所審查申請人是否符合建房條件、現(xiàn)場勘察用地是否符合兩個規(guī)劃，填寫《宅基地現(xiàn)場勘察記錄薄》后進行集體預審?！岸尽奔矗荷暾埻ㄟ^預審后，由村委會張榜公布，公示期滿無異議的，填寫《農(nóng)村居民建房用地審批表》。經(jīng)鎮(zhèn)政府審查、縣國土局審核，報縣政府批準；經(jīng)縣政府依法批準的宅基地，鎮(zhèn)國土所及時在村張榜公布、拍照存檔?！叭綀觥奔矗簢了芾碚厣暾埡螅瑫甯刹楷F(xiàn)場勘察，將四至、面積、地類準確的填寫在《宅基地現(xiàn)場勘察記錄薄》上，共同簽字備案；宅基地經(jīng)依法批準后，鎮(zhèn)國土所放線定界并記錄在《定點放線記錄薄》上，放線人員、村干部共同簽字確認；住宅建成后，根據(jù)村民申請及時進行地籍調(diào)查，待驗收合格后核發(fā)《集體土地使用證書》。

3、存在問題

3.1 宅基地供應管理模式亟需改革

目前實行的個人申請，村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、縣逐級報批的宅基地辦法，存在弊端和缺陷。農(nóng)戶能不能批地建房，往往取決于村干部，這種現(xiàn)象在城郊結(jié)合部顯得尤為突出。尤其是村委會推行直選以后，部分村委候選人為拉選票，在群眾面前亂許諾，違反法律程序亂批亂劃宅基地，形成不穩(wěn)定因素。

3.2 宅基地涉及農(nóng)用地審批程序難操作

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應當符合土地利用總體規(guī)劃。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照規(guī)定辦理農(nóng)用地審批手續(xù)。目前對符合土地規(guī)劃農(nóng)用地審批權(quán)限在市級以上。新的《土地利用總體規(guī)劃》雖已修編，但建設預留地指標少，不能滿足舊村改造、社區(qū)建設等需求，許多大齡青年無房居住，存在不穩(wěn)定因素。

3.3 宅基地管理制度存在問題

宅基地管理無統(tǒng)一收費依據(jù)，加大了管理難度；注銷集體土地使用證程序不明確，加大了舊村改造難度，存在新房建成舊房不拆的現(xiàn)象。不批就占、少批多占的現(xiàn)象依然存在。一戶多宅現(xiàn)象，法律只是原則性規(guī)定，配套辦法尚未出臺，實際監(jiān)管難度比較大。

3.4 社區(qū)建設成為宅基地管理新課題

農(nóng)房用地指標不足。莒縣每年約有4000戶農(nóng)村適婚青年需要宅基，需建設用地指標約1600 畝。目前上級每年分配用于宅基地指標僅110 畝，不到實際需求的7%，用地供需矛盾突出。特別是社區(qū)建設遷村并居，打破了以往以村為單位安置宅基地的格局，給宅基地管理帶來了新難度。

4、工作建議

4.1 建議切實規(guī)范社區(qū)宅基地審批手續(xù)，增加農(nóng)村宅基地用地審批指標

對農(nóng)村居民建房占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)簡化審批程序，規(guī)范社區(qū)宅基用地手續(xù)的審批，對遷村并居的審批程序予以規(guī)范。建議上級在用地指標方面出臺具體的可操作性措施，增加農(nóng)房建設用地審批指標。

4.2 建議加強農(nóng)村空閑宅基地的管理和使用

對建新不拆舊擁有多處宅基地的閑置宗地，縣鄉(xiāng)政府要根據(jù)不同情況，在確保群眾利益的同時，因地制宜，有針對性的制定處置方案，使空閑宅基地最大限度的得到利用。

4.3 建議積極推進農(nóng)村土地掛鉤政策，立足內(nèi)涵挖潛

依法制定合理的土地掛鉤政策，推動農(nóng)村老舊村土地整理復墾力度，讓農(nóng)村在新農(nóng)村建設嘗到甜頭，在騰退土地中獲得收益。