事業(yè)單位國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制的完善與創(chuàng)新探究

孫麗華

國庫集中支付是取消預(yù)算單位的所有銀行賬戶，并將原預(yù)算單位管理的所有資金集中到統(tǒng)一國庫或指定的一個銀行的賬戶。財政部集中支付機(jī)構(gòu)或根據(jù)預(yù)算單位的支付請求又或者是授權(quán)向貨物和服務(wù)供應(yīng)商付款。如今中國的財政系統(tǒng)改革的一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是國庫集中支付改革。自2001年以來，中國正式啟動國庫集中支付試點(diǎn)，推進(jìn)國庫集中收付制度是一項(xiàng)重要任務(wù)，同時完善國庫集中支付的監(jiān)督系統(tǒng)也一樣不能被輕視。

一、論完善事業(yè)單位國庫集中支付管理機(jī)制的存在必要性

1.國庫集中支付制度的執(zhí)行，增加了對于預(yù)算單位的監(jiān)督強(qiáng)度，但如何來監(jiān)管財務(wù)部門的人員已成為必須面對的新問題。在美國，負(fù)責(zé)國會的審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)督財務(wù)部門。在中國，它主要由各級政府下屬的審計部門監(jiān)督。審計部門和財務(wù)部門是政府的平行部門，相當(dāng)于用左手監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督，權(quán)利之間缺乏制衡，導(dǎo)致了權(quán)力和責(zé)任的模糊性，不可能發(fā)揮監(jiān)督的真正作用。

2.財政資金使用問題嚴(yán)重。在使用財政資金方面，對預(yù)算單位缺乏事先監(jiān)督和中期控制，以至于經(jīng)常出現(xiàn)挪用、截留資金等惡性事件。由于預(yù)算單位賬戶的重復(fù)和分散設(shè)置，太多的資金流動環(huán)節(jié)造成了監(jiān)督的難度，以至于難以進(jìn)行有力的監(jiān)督管理。由于事業(yè)單位自行管理銀行賬戶的使用，并有權(quán)實(shí)際控制資金的權(quán)利，導(dǎo)致支出行為的隨意性，各種資金被財務(wù)資金占用、截斷或挪用的現(xiàn)象不時發(fā)生。一些項(xiàng)目資金通常在特定項(xiàng)目上實(shí)施的時候出現(xiàn)短缺很大的情況。而財務(wù)部門檢查和監(jiān)督管控的依據(jù)，全是來源于各個支出部門的事后財務(wù)報告，無法第一時間阻止并預(yù)防這種行為的出現(xiàn)，往往是事后諸葛。

3.嚴(yán)防國庫集中支付風(fēng)險當(dāng)中的內(nèi)部要求。國庫集中支付制度改革規(guī)范了申請資金的程序，徹底改變了傳統(tǒng)的資金支付方式。用戶銀行選擇、開戶、資金申請、審查、支付核算和監(jiān)督等許多方面都發(fā)生了重大變化，這種變化隱藏一定風(fēng)險在財政的支付過程中，需要高度重視。第一種是財政部門進(jìn)行直接的支付時隱藏著一定的風(fēng)險，如遇到相關(guān)單位和人員進(jìn)行收款人的虛設(shè)、作假，甚至賬戶提交的是虛擬收款人的虛擬賬戶；又或者偽造、變更或提供虛擬的資金申請等。第二種是在授權(quán)支付的過程中存在著隱藏的風(fēng)險，比如說相關(guān)的單位或者人員提供不存在的人和偽造的對應(yīng)賬戶來進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移工作；再或者和代理銀行的工作人員進(jìn)行共謀，互相串通作案，轉(zhuǎn)移錢財?shù)鹊取?/p>

二、事業(yè)單位國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制的完善與創(chuàng)新策略

1.建立健全財政監(jiān)督法律制度。要加強(qiáng)財政監(jiān)管的法律保障，對財政監(jiān)管工作的內(nèi)容、方法、程序、地位和作用進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并通過完整的權(quán)威性法規(guī)來對其監(jiān)管作出書面規(guī)定?？茖W(xué)界定財政監(jiān)管的職能和權(quán)限，以及財政監(jiān)管、審計監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督之間的分工與合作。從而真正做到依法監(jiān)督、依法行政。對于中國的稅收、會計和預(yù)算等相關(guān)的法律和法規(guī)，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動的實(shí)際需要，有必要對不適合發(fā)展形勢和難以執(zhí)行落地的部分進(jìn)行修改和補(bǔ)充。為財政監(jiān)管的發(fā)展提供更科學(xué)、更完整的法律依據(jù)。

2.完善財政資金支付監(jiān)控系統(tǒng)?，F(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)為國庫集中支付系統(tǒng)的監(jiān)督和管理提供了不可替代的重大助力，當(dāng)前集中支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)被用作財政資金集中支付監(jiān)管的重要技術(shù)支持。動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)其實(shí)就是通過某種途徑來和代理銀行之間進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互通，然后，使用對應(yīng)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將財務(wù)資金的實(shí)時支付信息發(fā)送到財政部的終端網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。接下來，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基于所確定的設(shè)計執(zhí)行智能監(jiān)督控制和管理。最后，監(jiān)控系統(tǒng)在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持下實(shí)現(xiàn)了財務(wù)資金支付信息的對稱性，從根本上允許財務(wù)部門掌握和詳查支付使用信息。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管模式，提高監(jiān)管水平。另外，系統(tǒng)的國庫集中支付監(jiān)控系統(tǒng)可以自動控制多額付款，也可以監(jiān)控代理銀行和相應(yīng)預(yù)算單位的資金支付全過程，及時發(fā)現(xiàn)問題并及時處理，以科學(xué)規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

3.建立有效的資金支付制衡機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理制度。會計集中核算是基于分散支付制度，以加強(qiáng)會計在資金使用中的監(jiān)督作用，會計核算中心是在一級政府的基礎(chǔ)上建立的，財政機(jī)構(gòu)任命專職會計人員代理各預(yù)算單位的會計事項(xiàng)。雖然這種方法在一定程度上有利于政府支出核算，但其本身的缺點(diǎn)和有姑息性的屬性，導(dǎo)致資金運(yùn)作中的違規(guī)、浪費(fèi)和低效問題無法完全解決。為了消除弊端，改革傳統(tǒng)的支付系統(tǒng)，實(shí)行國庫集中支付制度，有必要建立有效的監(jiān)管體系：首先，建立和完善財政資金支付參與主體的相互制衡制度，申請、審查和批準(zhǔn)資金使用計劃，審批財務(wù)授權(quán)金額，以及申請、支付、審查、清算會計信息管理等方面，使各環(huán)節(jié)相互獨(dú)立、互為制約。二是建立財務(wù)部門、預(yù)算單位和代理銀行清算支付的內(nèi)部控制管理制度，預(yù)防清算風(fēng)險。在財政部門和代理銀行中，應(yīng)根據(jù)崗位需求進(jìn)行科學(xué)設(shè)置和合理的人員配置，建立一條自我防御防線。確保其印、押和證行是三條腿，以避免會計處理的“單手”。在財政管理體系內(nèi)建立健全的問責(zé)制度，獎勵那些忠于職責(zé)，表現(xiàn)良好的人員；懲罰那些疏忽或表現(xiàn)不佳的人，同時在財政管理系統(tǒng)中建立利益平衡相互制約體系；第二，要建立相互控制防線，建立健全的核查核對制度。同時，財稅部門、國庫和代理銀行應(yīng)及時進(jìn)行賬務(wù)核對，相互簽字，并在年底實(shí)施面對面賬務(wù)核對制度；第三要建立起監(jiān)控防線。建立“前端核算”與“后端檢查”分離的機(jī)制，明確責(zé)任，相互配合，相互制約。我們必須實(shí)施關(guān)鍵崗位的監(jiān)督和控制機(jī)制，并在事件發(fā)生前、中、后建立全方位的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

4.加強(qiáng)財政外部監(jiān)督。有效制約和規(guī)范財政行為的重要手段之一是公開透明。這種公開透明的程序不僅可以促進(jìn)新聞媒體和公眾對財政集中支付的科學(xué)監(jiān)督。此外，還可以實(shí)現(xiàn)對國庫集中支付的事中進(jìn)行監(jiān)督，有助于澄清每個職能部門的具體范圍和權(quán)限，做決定的具體時間等有利于國庫集中支付每個部門（步驟）更好地接受廣大人民群眾的監(jiān)督。同時，也可以使各職能部門積極、規(guī)范地行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)陽光下的財政。此外，財政外部監(jiān)管相關(guān)管理體系在一定程度上主要是指財務(wù)部門通過監(jiān)控系統(tǒng)對其國庫監(jiān)管職能的規(guī)范化實(shí)施監(jiān)管。然后，通過核查方法，對預(yù)算單位和代理銀行進(jìn)行外部監(jiān)督和管理。在監(jiān)督工作中，可以及時檢查監(jiān)控系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，并進(jìn)行現(xiàn)場驗(yàn)證。也可以借助委托專員或相應(yīng)的中間人使用各種有效的驗(yàn)證手段進(jìn)行核查等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財政外部監(jiān)管的力度。

三、結(jié)束語

綜上所述，我國國庫集中支付的監(jiān)督管理機(jī)制需要進(jìn)一步完善和修正，才可以確保資金的用途正確，保證國家和社會的健康發(fā)展！