關(guān)于基層法治建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

河南省司法廳

一、基層法治建設(shè)基本情況

司法所是司法行政系統(tǒng)的最基層單位，是推進(jìn)基層法治建設(shè)的重要力量，主要承擔(dān)九項(xiàng)職能。目前，河南省共有司法所2469個(gè)，其中有2353個(gè)司法所是縣（市區(qū)）司法局的派出機(jī)構(gòu)，全省司法所共有工作人員6195名。人民調(diào)解委員會(huì)5.49萬個(gè)，專兼職人民調(diào)解員14.9萬人。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建有公共法律服務(wù)站，村（社區(qū)）建有公共法律服務(wù)室。

二、基層法治建設(shè)成效

近年來，河南省堅(jiān)持把基層法治建設(shè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突出位置來抓，從加強(qiáng)基層組織建設(shè)、規(guī)范涉農(nóng)權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)法治宣傳教育、構(gòu)建糾紛化解機(jī)制、加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)等方面入手，采取有效措施，不斷提高基層治理的法治化水平。群眾法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，基層干部依法決策、依法辦事、依法管理能力不斷提高，群眾自治組織體系進(jìn)一步健全，基層的執(zhí)法司法環(huán)境、社會(huì)治理環(huán)境不斷改善，為河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

（一）黨委政府依法決策、依法行政能力水平不斷提升。把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為干部能力實(shí)績考察晉升的重要內(nèi)容。貫徹落實(shí)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《河南省貫徹落實(shí)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉實(shí)施辦法》，全省各地相繼出臺(tái)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的意見，定期召開領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)法日活動(dòng)，建立會(huì)前學(xué)法機(jī)制，法治課成為“必修課”。依法行政工作較好地實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)上推進(jìn)向點(diǎn)面結(jié)合全面推進(jìn)轉(zhuǎn)變、行政執(zhí)法由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)由重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變、規(guī)范性文件管理由重備案向重審查轉(zhuǎn)變、執(zhí)法監(jiān)督由被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變、復(fù)議應(yīng)訴工作由重單純辦案向重整體規(guī)范轉(zhuǎn)變。

（二）基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法治理水平顯著提升。河南省率先提出了以建設(shè)法治政府為主線，以實(shí)施“1211”法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制為抓手，深入推進(jìn)依法行政的新思路。做好制度頂層設(shè)計(jì)，先后出臺(tái)了《河南省行政執(zhí)法條例》《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》《河南省重大行政處罰備案審查辦法》及《河南省行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，建立了行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單、行政執(zhí)法案卷評(píng)查、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、行政執(zhí)法文書格式范本、行政執(zhí)法案卷立卷規(guī)范以及行政執(zhí)法責(zé)任制示范點(diǎn)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和日常督導(dǎo)體系等12項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)行政執(zhí)法程序、證件管理、監(jiān)督措施作出了明確規(guī)定，有力提升了行政執(zhí)法規(guī)范化水平，促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)、程序意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)明顯增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了由“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”，由對(duì)監(jiān)督不重視、消極接受到主動(dòng)開展自查、積極邀請(qǐng)?jiān)u查的重大轉(zhuǎn)變。

（三）干部群眾法治觀念明顯增強(qiáng)。河南省在全國較早出臺(tái)了《河南省“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法”責(zé)任制實(shí)施意見》《關(guān)于建立“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法”責(zé)任清單制度的實(shí)施意見》，以共性責(zé)任清單的形式，明確了各級(jí)國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位和有關(guān)社會(huì)組織普法工作職責(zé)。全省各地認(rèn)真貫徹落實(shí)法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年），出臺(tái)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制意見和普法責(zé)任清單，明確各部門普什么法、怎么普法，變普法“獨(dú)唱”為“大合唱”。圍繞服務(wù)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、基層“兩委”換屆、掃黑除惡專項(xiàng)斗爭等重點(diǎn)工作，組織開展一系列法治宣傳活動(dòng)，印發(fā)《鄰里糾紛涉法案例宣傳手冊(cè)》《農(nóng)民工常用法律知識(shí)手冊(cè)》，開展“農(nóng)村法律明白人”培育工程，有計(jì)劃、有組織開展了“送法下鄉(xiāng)”“走千村、訪萬戶、講法治、促和諧”“法律進(jìn)工棚”“小手拉大手”“法律服務(wù)助您返城”等系列普法活動(dòng)，農(nóng)民群眾的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)。把憲法學(xué)習(xí)宣傳實(shí)施作為重要政治任務(wù)安排部署，舉行全省“憲法進(jìn)萬家、法治助脫貧”活動(dòng)，將憲法宣傳與基層法治建設(shè)緊密結(jié)合，解決法治宣傳“最后一公里”的問題。組織開展“12·4”國家憲法日系列集中宣傳活動(dòng)，推動(dòng)“國家憲法日”成為學(xué)習(xí)宣傳憲法的重要品牌。打造了一批主題鮮明、特色突出、文化氛圍濃厚的普法精品工程。河南省已建成法治文化公園560個(gè)、法治文化廣場1500個(gè)、法治文化長廊4200處、法治宣傳欄11.5萬個(gè)，全省優(yōu)秀法治宣傳教育基地50個(gè)，優(yōu)秀青少年法治宣傳教育基地90個(gè)，依托5萬個(gè)農(nóng)家書屋設(shè)立 “法律圖書角”，在全省城鄉(xiāng)營造濃郁的法治氛圍。

（四）堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)矛盾不上交。全省各地認(rèn)真貫徹落實(shí)全國人民調(diào)解工作會(huì)議精神，健全完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，全省已建立各類人民調(diào)解組織5.49萬個(gè)，其中，縣級(jí)人民調(diào)解中心98個(gè)、信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)43個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織2517個(gè)、村（居）人民調(diào)解組織5.09萬個(gè)，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織876個(gè)。全省已發(fā)展人民調(diào)解員14.9萬人，其中，專職人民調(diào)解員3.79萬人，占人民調(diào)解員總數(shù)的25.4%。堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極融入共建、共治、共享社會(huì)治理新格局，主動(dòng)與各級(jí)綜治組織搞好銜接配合，健全完善三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。貫徹落實(shí)省司法廳、省信訪局《關(guān)于人民調(diào)解參與信訪工作的意見》，積極推進(jìn)在市縣兩級(jí)公共法律服務(wù)中心設(shè)立信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)，根據(jù)需要在信訪部門設(shè)立“人民調(diào)解工作室”，做好適合調(diào)解類信訪事項(xiàng)的依法疏導(dǎo)化解工作。2018年以來，全省共調(diào)解矛盾糾紛80.8萬件，調(diào)解成功率達(dá)98%。其中，調(diào)解醫(yī)療、交通事故、勞動(dòng)爭議、物業(yè)管理等行業(yè)領(lǐng)域糾紛4.12萬件，防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為治安、刑事案件1254件，司法所調(diào)處疑難糾紛13.43萬件，協(xié)助基層人民政府處理糾紛3.74萬件，為社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

（五）基層群眾享受公共法律服務(wù)更加便捷高效。根據(jù)河南省司法廳《公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案》《關(guān)于加快我省公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公共法律服務(wù)工作室村（居）法律顧問建設(shè)的通知》等一系列文件要求，各地以縣級(jí)公共法律服務(wù)中心建設(shè)為抓手，強(qiáng)力推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)。統(tǒng)一縣級(jí)公共法律服務(wù)中心標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、服務(wù)場所和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)面積不低于150平方米，司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)的面積不低于200平方米；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站面積不低于50平方米。按照全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建成標(biāo)準(zhǔn)化村（居）公共法律服務(wù)室50821個(gè)，覆蓋率達(dá)到99.53%。截至目前，全省范圍內(nèi)縣（市、區(qū)）公共法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站全部建成。根據(jù)省司法廳印發(fā)的《進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作的實(shí)施意見》，各地做好資源統(tǒng)籌配置，選聘政治素質(zhì)高、執(zhí)業(yè)水平過硬、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、熱心公益法律服務(wù)的律師、基層法律服務(wù)工作者及退休法官、檢察官等擔(dān)任村（居）法律顧問。目前，全省51060個(gè)村（居）均已配備法律顧問，村（居）法律顧問覆蓋率達(dá)100%。建立微信工作群33717個(gè)，覆蓋率達(dá)88.8%。各地大力加強(qiáng)公共法律服務(wù)信息化建設(shè)，目前全省已初步實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、實(shí)體平臺(tái)、熱線平臺(tái)“三網(wǎng)融合”，打造了集律師、公證、法律援助、司法鑒定等法律服務(wù)于一體的公共法律服務(wù)平臺(tái)。2018年，河南省公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)累計(jì)為群眾解答咨詢70萬余人次，受理群眾法律服務(wù)事項(xiàng)10萬余人次；“12348”公共法律服務(wù)熱線自2018年9月份運(yùn)行以來為群眾解答咨詢2.5萬余人次，“河南法律服務(wù)網(wǎng)”解答群眾咨詢3000余人次。

（六）司法所成為基層法治建設(shè)的主力軍。司法所遍布城鄉(xiāng)基層，承擔(dān)著調(diào)解矛盾糾紛、普法依法治理、社區(qū)矯正、刑滿釋放人員安置幫教、法律援助、基層法律服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法律顧問、人民陪審員資格審查等多項(xiàng)職能，與基層法治建設(shè)緊密聯(lián)系，在提升全社會(huì)民主法治意識(shí)、化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，得到了各級(jí)黨委政府的充分肯定和廣大人民群眾的廣泛認(rèn)可。司法所認(rèn)真完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）交辦的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有關(guān)工作，積極參加社會(huì)治安綜合治理工作，配合開展基層平安創(chuàng)建活動(dòng)，完善基層治安防控體系，成為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。打造了一批基礎(chǔ)設(shè)施完備、人員隊(duì)伍素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)開展規(guī)范、職能作用發(fā)揮突出的先進(jìn)典型，全省創(chuàng)建省級(jí)規(guī)范化司法所758個(gè)、全國模范司法所34個(gè)。全省司法所全力做好社區(qū)矯正工作，矯正了大批社區(qū)服刑人員，再犯罪率0.18%，低于全國平均水平。全省安置幫教工作成效顯著，有力維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定大局。

（七）基層法治創(chuàng)建水平不斷提升。認(rèn)真貫徹落實(shí)河南省委、省政府《關(guān)于在全省開展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作的意見》和全國普法辦《關(guān)于深化法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，把法治城市、法治縣（市、區(qū)）、法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、民主法治村、民主法治社區(qū)和依法行政示范單位、誠信守法企業(yè)、依法治校示范校、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建等工作作為重點(diǎn)，全面提升法治創(chuàng)建成效。省民政廳、省司法廳每年組織開展全省“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)。建立指導(dǎo)村（居）制定村規(guī)民約機(jī)制，開展民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)，堅(jiān)持自治、法治、德治“三治”融合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、安定有序。規(guī)范全省民主法治村和民主法治社區(qū)的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立晉級(jí)和退出機(jī)制，強(qiáng)化日常管理，推動(dòng)創(chuàng)建工作規(guī)范運(yùn)行。全省共有4個(gè)省轄市、78個(gè)縣（市、區(qū)）被命名為“全國法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)單位”，179個(gè)行政村（社區(qū)）被命名為“全國民主法治示范村（社區(qū)）”，3440個(gè)村被命名為省級(jí)民主法治村，345個(gè)社區(qū)被命名為省級(jí)民主法治社區(qū)。

三、基層法治建設(shè)中存在的問題

河南省基層法治建設(shè)雖然取得了一定成效，但與全面依法治國、依法治省新要求和人民群眾對(duì)公共法律服務(wù)、公平正義的新期待，與建設(shè)平安河南、法治河南的要求相比，還存在一些不足和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）基層依法行政工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)。一些地方和部門缺乏依法行政的政治清醒和高度自覺，沒有把法治政府建設(shè)真正放到深化改革的全局上去推動(dòng)；法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)落實(shí)還未完全到位，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有真正做到親力親為?；鶎右婪ㄖ卫硭诫m然全省整體上穩(wěn)步提升，但工作進(jìn)展還很不平衡，地區(qū)之間、系統(tǒng)之間、單位之間比較還有強(qiáng)弱，有些差距還比較大，特別是一些基層且接觸群眾較多的執(zhí)法機(jī)關(guān)仍存在“有督導(dǎo)就行動(dòng)，無督導(dǎo)就停?！钡南麡O現(xiàn)象。一些機(jī)關(guān)工作人員還缺乏推進(jìn)依法行政的思想自覺和行動(dòng)自覺，同時(shí)存在能力不足、辦法不多、主動(dòng)性不強(qiáng)、創(chuàng)新度不高等問題。部分一線行政執(zhí)法人員把管理、執(zhí)法和服務(wù)相割裂，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤的問題還未完全解決。

（二）一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)普法教育的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為其他工作抓好了，看得見摸得著，成效立竿見影。普法教育工作說起來重要、做起來次要、忙起來不要，認(rèn)為普法工作可抓可不抓，可多抓也可少抓，是軟任務(wù)。一些地方只是當(dāng)作一般事務(wù)性工作安排，沒有作為全面依法治國的長期性基礎(chǔ)性工作認(rèn)真對(duì)待，更沒有放到應(yīng)有位置來抓。普法人員經(jīng)費(fèi)保障不到位。普法工作人員每縣（區(qū)）1-2人，普法經(jīng)費(fèi)每縣（區(qū)）平均不到10萬元，群眾人均每年0.25元。農(nóng)村群眾文化程度低、法治意識(shí)淡薄，對(duì)基本法律概念不了解，不知道用法律手段來維護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）個(gè)別基層干部依法辦事自覺性不高。工作理念、方式方法不適應(yīng)新形勢的要求，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、破解難題。有的地方法治建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投入不足，社會(huì)力量參與公共治理的水平不高。有的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，工作方式簡單；有的濫用職權(quán)、貪污腐敗。有些領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員運(yùn)用法治思維和法治方式思考問題、解決問題的能力不足，遇到違法問題不能夠有效處理。一些基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中還存在粗暴執(zhí)法、不文明執(zhí)法等現(xiàn)象，執(zhí)法行為不規(guī)范，選擇性執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別村官作風(fēng)蠻橫霸道，奉行家長制，把“村民自治”變成了“村官自治”。

（四）基層公共法律服務(wù)發(fā)展不充分、不平衡。當(dāng)前，河南省公共法律服務(wù)體系建設(shè)雖已基本建成，但仍處于起步階段，一些地方公共法律服務(wù)中心（站）法律服務(wù)職能覆蓋全，實(shí)現(xiàn)了一站式服務(wù)，但有的地方僅僅是掛了牌子，人員力量、硬件設(shè)施、工作經(jīng)費(fèi)等保障不到位，不具備開展優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的條件。一些地方還存在村(社區(qū))法律顧問掛名現(xiàn)象，“顧而不問、聘而不用”?；鶎庸卜煞?wù)平臺(tái)社會(huì)認(rèn)知度不夠，宣傳還不到位。一是體制機(jī)制不健全。全省各級(jí)司法行政部門都沒有成立專門的公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，多頭管理、“九龍治水”現(xiàn)象普遍，尚未形成合力。公共法律服務(wù)體系建設(shè)制度不夠健全，服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范、質(zhì)量控制等不夠精細(xì)。二是經(jīng)費(fèi)保障不夠有力。據(jù)了解，全國20個(gè)省份已將公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。目前，河南省大部分省轄市、縣沒有將公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，制約了公共法律服務(wù)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。三是人員保障不到位。目前，河南省縣、鄉(xiāng)、村法律服務(wù)人員普遍缺乏，鄉(xiāng)、村尤為嚴(yán)重，一村一法律顧問在縣域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

（五）人民調(diào)解工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，矛盾糾紛的類型、表現(xiàn)形態(tài)等都發(fā)生了很大變化，人民群眾的法治觀念、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)人民調(diào)解工作提出更新更高的要求，而目前河南省人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)、政策水平、調(diào)解技能等都需要進(jìn)一步提高。人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不到位，調(diào)委會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)普遍沒有落實(shí)，人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)有的地方?jīng)]有制定標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)偏低，人民調(diào)解員調(diào)解一件疑難復(fù)雜案件的補(bǔ)貼大致在50—200元左右，大多只落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)，很多村（居）調(diào)委會(huì)沒有落實(shí)，普通案件和口頭調(diào)解案件基本沒有補(bǔ)貼。專職人民調(diào)解員配備水平較低，全省配備專職人民調(diào)解員3.79萬人，其中政府購買服務(wù)2595人，領(lǐng)取生活補(bǔ)貼21740人，以案定補(bǔ)人員13567人，在這些人員中，只有政府購買服務(wù)是真正意義上的專職人民調(diào)解員，領(lǐng)取生活補(bǔ)貼和以案定補(bǔ)這兩類人員待遇偏低，有的還是兼職，穩(wěn)定性差，并不是真正意義上的專職人民調(diào)解員。兼職取酬等問題概念模糊，被地方泛化。中央六部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》要求：“要注重選聘律師、公證員、仲裁員、基層法律服務(wù)工作者、醫(yī)生、教師、專家學(xué)者等社會(huì)專業(yè)人士和退休法官、檢察官、民警、司法行政干警以及相關(guān)行業(yè)主管部門退休人員擔(dān)任人民調(diào)解員， 不斷提高人民調(diào)解員的專業(yè)化水平?！薄懊髁罱辜媛毴〕甑娜藛T，不得領(lǐng)取人民調(diào)解員補(bǔ)貼。”全省縣、鄉(xiāng)和行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織聘用了退休政法機(jī)關(guān)干警和相關(guān)行業(yè)主管部門退休人員擔(dān)任人民調(diào)解員。一些地方紀(jì)檢、財(cái)政等部門把他們作為兼職取酬人員，不得領(lǐng)取人民調(diào)解員補(bǔ)貼，造成無法聘用這些人員作為專職人民調(diào)解員，嚴(yán)重影響了人民調(diào)解工作開展。人民調(diào)解員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，年齡偏大，信息化操作水平差，不能滿足人民調(diào)解信息化工作的需要。由于調(diào)解補(bǔ)貼落實(shí)不到位，人民調(diào)解員運(yùn)用信息化管理系統(tǒng)錄入案件的動(dòng)力不足，導(dǎo)致調(diào)解的很多案件沒有做到應(yīng)錄盡錄，不利于大數(shù)據(jù)的采集運(yùn)用。

（六）司法所人員配備和保障難以滿足基層法治建設(shè)任務(wù)要求。河南省現(xiàn)有司法所2469個(gè)，數(shù)量居全國第二位，但司法所設(shè)置仍存在空白區(qū)域。全省40個(gè)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)沒有司法行政機(jī)構(gòu)，67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有設(shè)立司法所。算上各種輔助人員，全省司法所共有工作人員6195名，所均僅2.51人，排在全國第22位，1人所、2人所占60%。中央給河南省下達(dá)司法所政法專項(xiàng)編制2572個(gè)，但由于擠占、挪用、截留問題的存在，實(shí)際使用1443人，所均0.58人，低于全國所均1.4人的水平。司法所承擔(dān)著九項(xiàng)職責(zé)，目前的力量配備，不僅離司法部有關(guān)司法所“一般應(yīng)當(dāng)配備3名以上工作人員，有條件的地方，應(yīng)當(dāng)配備5名以上工作人員”的要求有很大差距，也與推進(jìn)全面依法治國的新要求、與司法所承擔(dān)的日益繁重的工作任務(wù)極不相稱。人員嚴(yán)重老化、配備不足，司法所長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，很多工作落實(shí)不了、落實(shí)不好。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常抽借司法所人員參與其他工作，影響了司法所正常工作的開展。另一方面，在司法所建設(shè)上，縣鄉(xiāng)不舍得投入、支持不夠，造成司法所工作存在感較低，職能作用得不到充分發(fā)揮，工作開展困難。河南省社區(qū)服刑人員和安置幫教對(duì)象數(shù)量大，平均每個(gè)縣（市、區(qū)）分別為350人、1500人左右，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）分別為30人、100人左右，安全穩(wěn)定壓力大?；鶎铀痉ㄋ袚?dān)社區(qū)矯正職能，由于沒有統(tǒng)一制式服裝，身份含糊，有損刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性。工作保障嚴(yán)重不足，無法滿足正常工作需要。全省每年司法所公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)合計(jì)所均5.21萬，在全國排第24位，全省司法所經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算總計(jì)1126萬，所均0.46萬，每月平均僅380元。全省有近25%的司法所沒有獨(dú)立辦公業(yè)務(wù)用房，有1294個(gè)司法所房屋破損、影響正常使用，占總數(shù)的52.4%。司法所辦公設(shè)施和裝備落后。全省司法所僅有47輛汽車，基本沒有配備執(zhí)法記錄儀，不能滿足刑滿釋放人員必接必送、服刑人員遠(yuǎn)程探視會(huì)見、社區(qū)矯正、調(diào)查評(píng)估及走訪等工作需要。

四、對(duì)策與建議

推進(jìn)全面依法治國、依法治省，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。加強(qiáng)基層法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，要加強(qiáng)司法所建設(shè)，充分發(fā)揮其在法治建設(shè)中的職能作用，筑牢基層法治根基。

（一）切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)基層法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)基層法治建設(shè)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)：凡是黨建做得比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)），法治建設(shè)工作開展得都比較好，民主法治示范村（社區(qū)）都是黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用發(fā)揮得比較好的村（社區(qū)）。推進(jìn)基層法治建設(shè)，必須堅(jiān)持政治引領(lǐng)、黨建先行，切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)同基層法治建設(shè)同步推進(jìn)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在基層落地生根。必須發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，確保基層法治建設(shè)正確方向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到基層法治建設(shè)的全過程、各方面。

（二）深入推進(jìn)基層普法依法治理。一是深入開展農(nóng)村法治宣傳教育，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“兩委”干部的學(xué)法用法制度，推進(jìn)基層黨員干部學(xué)法制度化、規(guī)范化，提高基層干部依法決策、依法辦事的能力，把政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道。推進(jìn)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，重點(diǎn)加強(qiáng)土地征收、生態(tài)保護(hù)、承包地流轉(zhuǎn)、社會(huì)救助、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面法律法規(guī)的宣傳教育，切實(shí)提高群眾的法律素養(yǎng)。針對(duì)不同人群，采取不同方式，加大互聯(lián)網(wǎng)、智能化技術(shù)的運(yùn)用，做好以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系的宣傳教育工作，突出抓好“12·4”國家憲法日和憲法宣傳周活動(dòng)，進(jìn)一步提升法治宣傳的實(shí)效性、精準(zhǔn)性。二是以中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)村公共文化設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，組織有條件的鄉(xiāng)村建立法治公園、法治文化廣場、法治文化長廊（墻），形成各具特色的農(nóng)村法治品牌，打造一批貼近群眾生活的農(nóng)村法治文化陣地。力爭到2020年全省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一個(gè)法治文化廣場（公園），每個(gè)行政村建成一個(gè)法治文化陣地。三是加大保障力度，將普法經(jīng)費(fèi)盡可能向基層傾斜，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，按照人均不低于1元的標(biāo)準(zhǔn)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。實(shí)施“法律明白人”培育工程。以基層干部、專兼職人民調(diào)解員作為重點(diǎn)，每個(gè)行政村培養(yǎng)5至8名“法律明白人”，打造一支素質(zhì)過硬的普法宣傳隊(duì)伍。四是探索在“四級(jí)同創(chuàng)”中引入復(fù)查和退出機(jī)制，對(duì)法治創(chuàng)建先進(jìn)單位實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。堅(jiān)持重在基層、注重實(shí)效的原則，把創(chuàng)建重點(diǎn)放在縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層級(jí)，實(shí)行下管兩級(jí)的工作方式，省抓縣、市抓鄉(xiāng)、縣抓村，切實(shí)做好基層基礎(chǔ)工作。出臺(tái)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建實(shí)施辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)，修改和完善民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建辦法和標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)選制修改為申報(bào)制，符合條件的村(社區(qū))均可申報(bào)，培育縣鄉(xiāng)村全省創(chuàng)建示范點(diǎn)。要打造法治創(chuàng)建品牌，對(duì)創(chuàng)建先進(jìn)地區(qū)、先進(jìn)單位，在命名表彰的同時(shí)，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)各地開展法治創(chuàng)建的積極性。力爭到2022年實(shí)現(xiàn)全省法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建全覆蓋。

（三）持續(xù)推進(jìn)全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。指導(dǎo)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整，結(jié)合法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢，國務(wù)院、省政府行政審批事項(xiàng)調(diào)整等情況，梳理、公布行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單、崗責(zé)體系及行政執(zhí)法流程圖。健全行政執(zhí)法規(guī)范制度，完善行政執(zhí)法程序，明確行政執(zhí)法具體操作流程，推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、流程化和精細(xì)化。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員資格管理和持證上崗制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格的，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。持續(xù)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，落實(shí)重大行政處罰備案審查、行政執(zhí)法案卷評(píng)查等執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督效果。貫徹落實(shí)《河南省行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，嚴(yán)格行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（四）全面推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)。推動(dòng)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)工作由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變、由探索型向規(guī)范化轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗(yàn)型向標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。探索“互聯(lián)網(wǎng)+行政執(zhí)法”。指導(dǎo)各級(jí)各部門加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和部門逐步建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，不斷推進(jìn)便民措施，讓數(shù)據(jù)去跑腿、讓群眾少跑路，強(qiáng)化科技、裝備在行政執(zhí)法、管理和服務(wù)中的應(yīng)用。進(jìn)一步豐富服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的內(nèi)容。要在繼續(xù)推進(jìn)行政指導(dǎo)、行政調(diào)解和行政執(zhí)法方式創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，將行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控作為推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的重要內(nèi)容，以防控管理對(duì)象違法和防控執(zhí)法人員違法“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”為導(dǎo)向，提高服務(wù)型行政執(zhí)法水平，利用機(jī)構(gòu)改革時(shí)機(jī)，指導(dǎo)培育縣級(jí)以下政府及執(zhí)法部門開展創(chuàng)建活動(dòng)，將創(chuàng)建政策向第一線傾斜。

（五）高質(zhì)量推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。一是完善頂層設(shè)計(jì)。把公共法律服務(wù)體系納入全面依法治省總體規(guī)劃和基本公共服務(wù)框架，加強(qiáng)省級(jí)層面對(duì)公共法律服務(wù)的政策支持、制度設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景規(guī)劃。司法行政部門通過機(jī)構(gòu)改革建立統(tǒng)一的公共法律服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，整合內(nèi)部力量，統(tǒng)一謀劃全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、發(fā)展方向，構(gòu)建職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力的機(jī)制體制。二是加大經(jīng)費(fèi)保障。將公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算，構(gòu)建由省市縣財(cái)政共同負(fù)擔(dān)、逐年遞增的政府購買法律服務(wù)長效保障機(jī)制。三是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。建立一支專兼職結(jié)合、社會(huì)力量參與、專業(yè)素質(zhì)較高、相對(duì)穩(wěn)定的公共法律服務(wù)隊(duì)伍。四是推進(jìn)三大平臺(tái)深度融合。加大信息化建設(shè)力度，充分利用大數(shù)據(jù)智能化技術(shù)，形成四通八達(dá)的網(wǎng)上高速公路，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上辦理。

（六）充分發(fā)揮司法所在基層法治建設(shè)中的中堅(jiān)作用。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以省委、省政府兩辦名義出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》，健全體制機(jī)制，厘清職能職責(zé)，提升司法所推進(jìn)基層法治建設(shè)的能力。二是積極協(xié)調(diào)編制管理部門，采取在各類新區(qū)、開發(fā)區(qū)設(shè)立司法分局等辦法，消除機(jī)構(gòu)設(shè)置空白。按照司法部“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)一司法所”要求，解決一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)置空白問題。三是配齊配強(qiáng)司法所人員，協(xié)調(diào)有關(guān)部門將司法所政法專項(xiàng)編制使用納入省級(jí)統(tǒng)一招錄，保證司法所專編專用、滿編運(yùn)行。協(xié)調(diào)市縣相關(guān)部門適當(dāng)增加事業(yè)編制并加大政府購買服務(wù)力度，按照社區(qū)服刑人員1∶15、刑滿釋放人員1：35的比例，面向社會(huì)公開招聘，充實(shí)司法所力量。認(rèn)真貫徹落實(shí)司法部推進(jìn)機(jī)關(guān)干部下沉司法所相關(guān)要求，研究制定河南省機(jī)關(guān)干部下沉司法所工作具體實(shí)施方案，加強(qiáng)對(duì)司法所工作的指導(dǎo)。四是進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)保障。組織開展司法所業(yè)務(wù)用房清理整頓活動(dòng)，收回被擠占挪用的業(yè)務(wù)用房，通過擴(kuò)建、置換、購買、租賃等方式，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所業(yè)務(wù)用房面積不少于120平方米。聯(lián)合省財(cái)政廳修訂完善基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，共同開展經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況檢查。修訂完善《河南省縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)基本業(yè)務(wù)裝備配備實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，優(yōu)先保障司法所基本業(yè)務(wù)裝備需要。修訂《河南省司法行政機(jī)關(guān)政法轉(zhuǎn)移資金使用管理辦法》，在分配中央政法轉(zhuǎn)移資金時(shí)，向縣（市、區(qū)）司法局進(jìn)一步傾斜、保證司法所經(jīng)費(fèi)開支需要。聯(lián)合省財(cái)政廳對(duì)政法轉(zhuǎn)移支付資金管理使用情況開展督查，防止地方財(cái)政部門用中央政法轉(zhuǎn)移資金抵頂本級(jí)預(yù)算。五是強(qiáng)化規(guī)范化司法所創(chuàng)建工作。按照司法部部署要求，在全省組織開展星級(jí)司法所創(chuàng)建活動(dòng)，出臺(tái)星級(jí)司法所標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，利用中央和省政法轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)省里授予的“五星級(jí)司法所”給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，用3至5年時(shí)間使全省司法所規(guī)范化建設(shè)全面提檔升級(jí)。規(guī)范司法所外觀設(shè)計(jì)和室內(nèi)標(biāo)識(shí)，提升司法所形象，方便群眾辦事。出臺(tái)《河南省司法行政系統(tǒng)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)實(shí)施方案》，明確司法所工作人員職責(zé)，推動(dòng)監(jiān)獄人民警察延伸參與社區(qū)矯正工作，逐步建立完善監(jiān)獄和社區(qū)矯正相互銜接、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的刑罰執(zhí)行體制，進(jìn)一步理順社區(qū)矯正工作體制，強(qiáng)化縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索社區(qū)矯正官制度，建立一支正規(guī)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。

（七）堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)新時(shí)代人民調(diào)解工作創(chuàng)新升級(jí)。健全完善矛盾糾紛預(yù)防、預(yù)警、排查和化解工作機(jī)制，依法及時(shí)就地化解矛盾糾紛，努力實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”。一是完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在縣級(jí)公共法律服務(wù)中心成立人民調(diào)解中心，在市、縣兩級(jí)公共法律服務(wù)中心設(shè)立信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)，在信訪局派駐人民調(diào)解工作室；健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，積極推動(dòng)建立企事業(yè)單位人民調(diào)解組織；加強(qiáng)個(gè)人調(diào)解工作室建設(shè)，打造一批人民調(diào)解工作品牌和專業(yè)團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)和帶動(dòng)人民調(diào)解工作提檔升級(jí)。二是提高隊(duì)伍建設(shè)科學(xué)化水平。認(rèn)真貫徹落實(shí)中央六部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》和河南省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》，采取政府購買服務(wù)等方式，為每個(gè)村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織、人民調(diào)解中心分別至少配備1、2、3、5名專職人民調(diào)解員，積極探索人民調(diào)解員分級(jí)分類管理機(jī)制，探索建立人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定制度、薪酬考核制度，推動(dòng)人民調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。注意發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、宣傳和推廣先進(jìn)典型，增強(qiáng)廣大人民調(diào)解員職業(yè)認(rèn)同感。落實(shí)分級(jí)培訓(xùn)責(zé)任，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高人民調(diào)解員工作能力和水平。三是扎實(shí)推進(jìn)人民調(diào)解參與信訪工作。積極與信訪部門搞好配合，認(rèn)真抓好《關(guān)于人民調(diào)解參與信訪工作的意見》的貫徹落實(shí)，推動(dòng)全省各地建立信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)，完善人民調(diào)解參與信訪工作機(jī)制，促進(jìn)信訪矛盾及時(shí)就地化解。四是創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制方法。健全完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接、警調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接、訪調(diào)對(duì)接，充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)電視調(diào)解工作，探索微信調(diào)解、網(wǎng)上調(diào)解、視頻調(diào)解等調(diào)解方式，推廣研發(fā)運(yùn)用手機(jī)APP和語音轉(zhuǎn)換錄入系統(tǒng)，建立微信群、QQ群等，為人民群眾提供更加便捷高效的調(diào)解服務(wù)。加強(qiáng)人民調(diào)解信息化建設(shè)、智能化建設(shè)，完善人民調(diào)解管理信息系統(tǒng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，科學(xué)研判社會(huì)矛盾糾紛變化發(fā)展趨勢，及時(shí)預(yù)警社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)熱點(diǎn)。五是強(qiáng)化工作經(jīng)費(fèi)保障。認(rèn)真貫徹落實(shí)河南省《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》，切實(shí)把人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、調(diào)委會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算足額保障，落實(shí)專職人民調(diào)解員聘用經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解辦案補(bǔ)貼和專家咨詢費(fèi)。加大政府購買人民調(diào)解服務(wù)力度，積極培育人民調(diào)解員協(xié)會(huì)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，主動(dòng)參與承接政府購買人民調(diào)解服務(wù)，提高人民調(diào)解工作保障水平。