羈押必要性審查存在的問題與解決路徑

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一、捕后羈押必要性審查存在的主要問題

自刑事訴訟法確立捕后羈押必要性審查制度以來，高檢院將其作為刑事執(zhí)行檢察部門的核心業(yè)務之一。經(jīng)過6年多的實踐，羈押必要性審查工作無論在實際操作層面還是制度設計層面都暴露出了一些問題，需要進一步研究解決。

第一，逮捕適用條件趨嚴，捕后羈押必要性審查的“有效案源”顯著減少。[1]隨著“尊重和保障人權”的憲法原則、“寬嚴相濟”的刑事政策、“謙抑、審慎、善意”的司法理念在刑事訴訟中得到全面貫徹落實，無論偵查機關在提請逮捕時還是檢察機關在審查逮捕時，都進一步加強了對逮捕證據(jù)條件、罪行條件、社會危險性條件的審查把關，堅持少捕慎捕。如對于輕微刑事犯罪，特別是未成年人、老年人犯罪、初犯、偶犯以及民間糾紛引發(fā)的刑事犯罪，有關機關都積極發(fā)揮刑事和解作用，有效落實認罪認罰從寬制度，努力減少逮捕適用。[2]因此，在批準逮捕之時即帶有某種不必要羈押情形而有望在捕后進行繼續(xù)羈押必要性審查并變更逮捕強制措施的“有效案源”大為減少。

第二，部門協(xié)作配合機制不健全，刑事執(zhí)行檢察部門獲取羈押必要性審查案件相關信息的渠道不暢。實踐中刑事執(zhí)行檢察部門主要依靠個案的溝通協(xié)調(diào)甚至依靠個人關系去獲取案件信息，缺乏制度和機制保障，公安機關、人民檢察院、人民法院之間的工作合力尚未真正形成。即使在檢察機關內(nèi)部，也尚未建立審查逮捕、審查起訴部門主動、及時向刑事執(zhí)行檢察部門移送審查逮捕、審查起訴的工作文書、法律文書的機制制度，統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中的相關內(nèi)容也未向刑事執(zhí)行檢察部門開放，獲取案件信息耗時費力。

第三，依申請審查人數(shù)少，依職權全員、定期審查遠未落到實處。從依申請審查情況看，即便落實了權利告知制度，犯罪嫌疑人、被告人申請羈押必要性審查的積極性并不高。從依職權審查情況看，由于派駐看守所檢察人員少、在押人員多的矛盾突出，加之對刑事訴訟法立法精神的把握不準、考核理念偏差等原因，各地檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門依職權對捕后犯罪嫌疑人、被告人繼續(xù)羈押的必要性進行主動初審的比例并不高，初審后予以立案審查的比例就更低。

第四，對非本地戶籍的外來人員啟動羈押必要性審查顧慮多，改變強制措施難?！伴_展羈押必要性審查最大的顧慮在于釋放或者變更后，犯罪嫌疑人、被告人脫逃，不能及時到案，尤其是對在本地無固定住所、無經(jīng)濟來源、無幫教條件的人員顧慮更甚?！盵3]非本地戶籍的外來人員涉罪以后，由于缺乏必要的取保候審或者監(jiān)視居住條件，無論公安機關在提請逮捕環(huán)節(jié)還是檢察機關在審查逮捕時都難以落實無差別的“同城待遇”，往往把逮捕作為首先考慮的強制措施；在捕后羈押必要性審查環(huán)節(jié)也不同程度地存在著該初審的不初審、初審后該立案的不立案、立案審查后該建議的不建議、建議后有關機關該改變強制措施的而不改變的現(xiàn)象?？梢哉f，如何對被逮捕的“三無”外來人員在初審、立案、建議、改變強制措施方面落實“同城待遇”，已成為制約羈押必要性審查工作有效開展的“瓶頸”問題，在外來人員涉罪人數(shù)多、比例高的東部地區(qū)尤其如此。

第五，羈押必要性審查建議剛性不足，缺乏有力的后續(xù)監(jiān)督制約措施。刑事訴訟法賦予檢察機關的羈押必要性審查權是建議權，有關辦案單位則享有是否采納檢察機關所提建議的決定權。實踐中有的辦案單位在決定是否采納檢察機關的建議時帶有很大的隨意性和主觀性。對有關機關無正當理由而拒不采納檢察機關建議的，檢察機關缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督制約手段和措施。辦案單位對檢察建議處理情況回復不主動、不及時的現(xiàn)象也時有發(fā)生，有的甚至既不采納檢察建議，也不回復說明理由，不僅使羈押必要性審查工作陷入被動，而且有損法律的權威。

第六，聽證程序的設置環(huán)節(jié)不夠合理，參加人員存在角色錯位現(xiàn)象?！霸诔绦蚍ㄉ?，聽證是指決策或裁決機關等有權機關在作出決定前為相關利害關系人提供機會，對特定問題進行論證、辯駁的程序?！盵4]因此，在逮捕這一最嚴厲強制措施的審查方面，聽證程序應當設置在公安機關是否決定提請逮捕、檢察機關或人民法院是否決定或者批準逮捕、辦案機關是否決定改變逮捕強制措施、檢察機關是否決定批準延長偵查羈押期限等享有最終決定權或者批準權的訴訟節(jié)點上，而不宜設置在僅享有改變逮捕措施建議權的訴訟節(jié)點上。此外，按照聽證程序的一般要求，聽證應當由享有決定權的機關的代表主持，其他相對人或者利害關系人可以發(fā)表意見、提問、作答、辯駁。但在當前羈押必要性審查的聽證程序中，聽證由僅享有建議權的檢察機關的代表——檢察官主持，享有是否改變逮捕強制措施決定權的機關的代表——原案辦案人員發(fā)表意見。有決定權的機關不舉行聽證，無決定權的機關卻舉行聽證，存在錯位現(xiàn)象。

第七，工作中存在形式主義傾向甚至弄虛作假，有損羈押必要性審查工作的權威性、嚴肅性。實踐中有的地方刑事執(zhí)行檢察部門在得知偵查機關即將撤銷案件、改變逮捕強制措施，或者檢察機關即將不起訴，或者人民法院即將判決緩刑、免刑的消息后，“趕制”羈押必要性審查建議文書，前一天“建議”，第二天“放人”，甚至當天“建議”，當天“放人”；個別地方在審查逮捕時有意無意地對“可捕可不捕”的犯罪嫌疑人先予批準逮捕，為刑事執(zhí)行檢察部門“預留”羈押必要性審查案源，人為搞“先捕后放”；甚至不排除個別地方根據(jù)捕后已經(jīng)變更為取保候審、監(jiān)視居住，或者已經(jīng)不起訴，或者已經(jīng)作出緩刑、免刑判決的案件“按圖索驥”，倒簽時間，“制造”羈押必要性審查案件。凡此種種，名義上是羈押必要性審查，實質(zhì)上是形式主義甚至弄虛作假，看似辦案數(shù)量巨大、成效明顯，實際上“水分”不少、危害極大，嚴重損害了羈押必要性審查工作的權威性、嚴肅性，也與羈押必要性審查制度的立法精神根本不符甚至背道而馳。此外，羈押必要性審查工作的涉及面很廣，工作環(huán)節(jié)很多，容易引發(fā)廉政風險。

二、完善羈押必要性審查制度的對策建議

（一）建立健全捕后羈押必要性審查的部門協(xié)作機制

羈押必要性審查絕非檢察機關一家之事，更非刑事執(zhí)行檢察一個部門之事，而是需要各單位各部門加強協(xié)作配合，形成工作合力。

1.暢通案件信息獲取渠道。有關辦案單位和部門應當及時、主動把自提請批準逮捕至審查起訴各環(huán)節(jié)所涉及的法律文書、工作文書（包括提請批準逮捕書、審查逮捕案件意見書、提請批準延長偵查羈押期限意見書和案情報告、偵查終結報告、起訴意見書、公訴案件審查報告、起訴書、公訴意見書、量刑建議書、未成年犯罪案件的社會調(diào)查報告等）抄送檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門。全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中有關偵查、審查逮捕、審查起訴的法律文書、工作文書以及其他案件信息應當向刑事執(zhí)行檢察部門開放查詢。同時，建議中央政法各部門聯(lián)合開發(fā)全國統(tǒng)一的刑事案件一體化辦案平臺，打通不同職能部門之間的人為隔離，實現(xiàn)公檢法司之間的案件信息橫向互通共享，使案件相關信息的移送、獲取更加方便、快捷。[5]

2.統(tǒng)一規(guī)范審查判斷標準。一是要制定在“審查”“建議”“決定”全過程適用的羈押必要性審查判斷標準。辦理羈押必要性審查案件通常包括檢察機關（職能部門為刑事執(zhí)行檢察部門）“審查”和“建議”、辦案機關（包括公安機關、人民法院以及檢察機關負責審查起訴的部門等）“決定”三個階段。檢察機關在對有關案件進行審查后是否向有關辦案機關提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者改變強制措施的建議，有關辦案機關對檢察機關釋放犯罪嫌疑人、被告人或者改變強制措施的建議是否決定采納，需要制定統(tǒng)一、具體的審查判斷標準。換言之，公安機關、檢察機關、人民法院應當統(tǒng)一認識，聯(lián)合制定“有無繼續(xù)羈押必要”的審查判斷標準，并在審查、建議、決定各環(huán)節(jié)全面得到遵循，從而避免檢察機關與有關辦案機關之間在“有無繼續(xù)羈押必要”問題上相互扯皮。二是要落實外來人員與本地戶籍人員在羈押必要性審查工作中的“同城待遇”。要在羈押必要性審查工作中貫徹落實法律面前人人平等原則，不能因為犯罪嫌疑人、被告人的戶籍問題，而忽視對外地戶籍犯罪人員合法權利的保護。從各地實踐來看，也并未出現(xiàn)外來人員比本地戶籍人員在變更強制措施后更容易脫逃、毀證、重新犯罪等情況。而且，各地在實踐中探索建立了各種“黃河驛站”式的監(jiān)管模式，使 “三無”犯罪嫌疑人、被告人在改變逮捕強制措施后在當?shù)赜袠I(yè)可就、有房可住、有人監(jiān)管，發(fā)生妨礙訴訟順利進行的風險大大降低。因此，對外來犯罪人員平等開展羈押必要性審查，不僅是必要的，而且是可行的。

3.完善后續(xù)監(jiān)管協(xié)作配合機制。在對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強制措施之前，辦案單位、檢察機關、看守所都要對其進行告誡，敦促其在出所之后嚴格遵守取保候審、監(jiān)視居住的各項規(guī)定，嚴肅告知其違反規(guī)定的法律后果，打好“預防針”“心理戰(zhàn)”。在釋放或者改變強制措施之后，辦案單位以及非監(jiān)禁強制措施的執(zhí)行機關要對犯罪嫌疑人、被告人進行定期或者不定期的考察、回訪，運用信息化手段對犯罪嫌疑人、被告人的日常行為、活動軌跡加強核查，把取保候審、監(jiān)視居住的各項規(guī)定落到實處。發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人在取保候審、監(jiān)視居住期間逃避偵查、起訴、審判，妨礙訴訟順利進行，或者有其他違法犯罪行為的，要依法從嚴從快作出處理，形成強大的警示、震懾效應。

（二）重新構建捕后羈押必要性審查環(huán)節(jié)的公開審查程序

捕后羈押必要性審查的公開審查程序，宜設置在檢察機關向原辦案機關提出釋放或者改變逮捕強制措施的建議之后，由原辦案機關組織進行公開審查，刑事執(zhí)行檢察人員、其他相對人和利害關系人發(fā)表意見，原辦案機關或者部門綜合評估后作出是否釋放或者改變逮捕強制措施的最終決定?？紤]到公安機關的行政機關屬性和人民法院、人民檢察院的司法機關屬性，不同性質(zhì)的辦案機關擬采取不同的公開審查方式。公安機關收到檢察機關的建議后，一般可采取公開聽證的方式；人民法院收到檢察機關的建議后，或者檢察機關負責審查起訴的部門收到刑事執(zhí)行檢察部門的建議后，擬采取兩造對審的司法化審查方式。公開審查的案件范圍，主要應當是檢察機關建議釋放或者改變逮捕強制措施，而原辦案單位認為不應釋放或者改變逮捕強制措施的案件。對檢察機關建議釋放或者改變逮捕強制措施，而原辦案單位或者部門也認為應當釋放或者改變逮捕強制措施的案件，應當逕行作出釋放或者改變決定，不必舉行聽證或者進行兩造對審。

（三）增強羈押必要性審查建議的監(jiān)督剛性

建議從審查批準延長偵查羈押期限環(huán)節(jié)進一步強化羈押必要性審查建議的監(jiān)督剛性，即對經(jīng)過人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門羈押必要性審查而偵查機關未采納檢察機關建議的案件，偵查機關根據(jù)《刑事訴訟法》第156條、第158條、第159條提請延長偵查羈押期限時，除移送《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規(guī)定》第4條所規(guī)定的材料外，還應將刑事執(zhí)行檢察部門的羈押必要性審查法律文書——《對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強制措施建議書》作為提請批準延長偵查羈押期限的必備材料，以便負責審查逮捕的部門在辦理延長偵查羈押期限案件時，既審查偵查機關要求延長偵查羈押期限的事實和理由，也審查刑事執(zhí)行檢察部門建議改變逮捕強制措施的事實和理由，確保在全面審查的基礎上，作出合理的判斷。特別是對偵查機關無理拒不采納檢察機關羈押必要性審查建議的，作出不批準延長偵查羈押期限的決定，把延長偵查羈押期限批準決定權作為羈押必要性審查建議權的堅強后盾，增強羈押必要性審查建議的后續(xù)監(jiān)督剛性，形成檢察監(jiān)督整體合力。

（四）建立科學合理的羈押必要性審查工作考核評價體系

“檢察機關是一個有組織的執(zhí)法單位，實行考績制度是必要的，關鍵在于績效考核指標與方式方法要實事求是、合理可行，有利于檢察官和檢察機關履行客觀義務，而不是損害這種義務，不應由此產(chǎn)生扭曲檢察行為或弄虛作假。”[6]對羈押必要性審查工作的績效考核也是如此，必須建立科學的考核評價體系，樹立正確的成效觀，謹防羈押必要性審查這本“好經(jīng)”被念歪。

1.樹立科學的羈押必要性審查工作成效觀。根據(jù)刑事訴訟的立法精神，檢察機關是否對被逮捕羈押的人員進行了“依職權、全員、動態(tài)”審查，應當是衡量羈押必要性審查工作成效的更重要指標。在確定羈押必要性審查工作的考核指標時，應把“是否全員審查”“是否提出建議”“建議是否被采納”進行全面考核。對辦案機關而言，被逮捕羈押的犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)羈押必要性審查建議而予以釋放或者變更強制措施的，也不應簡單地與錯捕、案件質(zhì)量不高或者有瑕疵劃等號，而應從貫徹落實無罪推定原則、保障被逮捕人基本人權、降低審前羈押率的高度看待變更逮捕強制措施問題。

2.采取有效措施，杜絕形式主義、弄虛作假等現(xiàn)象。要通過“網(wǎng)上辦案”，做到“全程留痕”，法律文書落款時間自動生成，從技術上根本杜絕從已經(jīng)決定取保候審、監(jiān)視居住、不起訴、判決緩刑免刑的對象中尋找案源、倒簽時間、事后“造案”的弄虛作假現(xiàn)象。

3.切實加強刑事執(zhí)行檢察部門的紀律作風建設。刑事執(zhí)行檢察人員要切實加強自身建設，特別是要嚴格執(zhí)行最高人民檢察院《關于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》針對刑事執(zhí)行檢察人員的“十項禁令”。對發(fā)現(xiàn)的形式主義、弄虛作假以及違法違紀問題，要倒查責任，嚴肅追究。

注釋：

[1]此處的“有效案源”，主要是指經(jīng)刑事執(zhí)行檢察部門審查認為犯罪嫌疑人、被告人沒有繼續(xù)羈押的必要，可以建議公安機關、人民法院以及檢察機關偵查部門、公訴部門予以釋放或者改變逮捕強制措施的案件，尤指辦案單位采納刑事執(zhí)行檢察部門的建議而決定釋放或者改變逮捕強制措施的案件。

[2]如以浙江為例，近年來全省刑事案件不捕率連創(chuàng)歷史新高，2016年全省不捕率為22.3%，2017年為26.3%，2018年為26.9%。

[3]袁其國：《刑事執(zhí)行檢察論》，中國檢察出版社2016年版，第413頁。

[4]中共浙江省委黨校、浙江行政學院編：《浙江省公務員學法用法培訓教材》，浙江人民出版社2017年版，第137頁。

[5]檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門所承擔的刑罰執(zhí)行監(jiān)督、強制措施執(zhí)行監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督三大職責范圍涵蓋了犯罪嫌疑人被立案偵查、起訴、審判、執(zhí)行的刑事訴訟全過程，其在履行監(jiān)督職責過程中隨時需要查閱各訴訟階段的法律文書、工作文書和其他案件信息。

[6]龍宗旨：《理性對待檢察改革》，《人民檢察》2012年第5期。