獨(dú)生子女父母特別扶助金的可訴性與救濟(jì)路徑

■文／向春華

核心提示：在獨(dú)生子女死亡后要求判令國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會（簡稱國家衛(wèi)計(jì)委）給付一次性國家行政補(bǔ)償，要求認(rèn)定國家衛(wèi)計(jì)委違法增加公民義務(wù)、拒絕履行補(bǔ)償責(zé)任已構(gòu)成行政不作為，屬于國家政策調(diào)整范圍，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在前述訴請不屬于人民法院受案范圍的情形下，要求法院審查《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》的訴訟請求亦不符合起訴條件。

基本案情

靳某與楊某兩人認(rèn)為，依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》及其釋義的規(guī)定，國家衛(wèi)計(jì)委是負(fù)責(zé)全國計(jì)劃生育工作的行政部門，負(fù)有促進(jìn)家庭幸福、擬定計(jì)劃生育工作方針政策、建立健全計(jì)劃生育獎勵(lì)和社會保障制度等行政職責(zé)，其作用包括避免計(jì)劃生育政策的負(fù)面影響和彌補(bǔ)計(jì)劃生育給公民和家庭帶來的損失。然而國家衛(wèi)計(jì)委從《人口與計(jì)劃生育法》實(shí)施至今，沒有依法建立各項(xiàng)保障制度和生育保險(xiǎn)制度，將獨(dú)生子女家庭置于公共政策存在的風(fēng)險(xiǎn)中而不顧，違背《人口與計(jì)劃生育法》的原則和規(guī)定。由于生命存在風(fēng)險(xiǎn)，任何一個(gè)獨(dú)生子女都可能出現(xiàn)意外，而承擔(dān)公共政策的風(fēng)險(xiǎn)不是公民的法定義務(wù)，公民承擔(dān)了不屬于義務(wù)范疇的政策和法律風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該依法得到國家的補(bǔ)償和保障，如果沒有補(bǔ)償和保障，就造成違法增加公民義務(wù)。靳某和楊某從2010年開始多次訴求建立計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保障制度、申請國家補(bǔ)償，但國家衛(wèi)計(jì)委一直推脫責(zé)任。靳某和楊某同時(shí)認(rèn)為，國家衛(wèi)計(jì)委等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)[2013]41號）沒有嚴(yán)格依法制定，存在很多弊端。首先，這個(gè)文件是扶助制度，沒有涵蓋權(quán)益損失補(bǔ)償內(nèi)容，違背了《人口與計(jì)劃生育法》保障公民基本權(quán)利和權(quán)益的法律原則；其次，扶助沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，勢必造成受害人權(quán)利的第二次受損。2015年5月4日，靳某和楊某起訴國家衛(wèi)計(jì)委行政不作為，提出：（1）認(rèn)定國家衛(wèi)計(jì)委違法增加公民義務(wù)，拒絕履行補(bǔ)償責(zé)任，已構(gòu)成行政不作為事實(shí)；（2）判令國家衛(wèi)計(jì)委給付起訴人一次性國家行政補(bǔ)償，數(shù)額為106.8萬元人民幣，每個(gè)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算公式為：人均可支配收入×（平均壽命-孩子成活年齡）÷2；（3）審查《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，認(rèn)定制定該文件構(gòu)成行政亂作為的事實(shí)。

審判

一審法院認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，對法定的主管事項(xiàng)行使管轄權(quán)。經(jīng)審查，本案中起訴人靳某、楊某所訴事項(xiàng)屬于國家政策的調(diào)整范圍，所訴請求涉及相關(guān)法律規(guī)范的制定和完善，不屬于人民法院的受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項(xiàng)、第五十一條第二款、第八十五條，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第十條第（六）項(xiàng)之規(guī)定，裁定不予立案。

靳某、楊某不服一審裁定，提起上訴，其上訴理由為：（1）一審裁定認(rèn)為上訴人所訴事項(xiàng)屬于國家政策調(diào)整范圍是錯(cuò)誤的，因?yàn)樯显V人所訴事項(xiàng)是依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》第一條、第二條第三款、第四條第一款、第六條、第二十四條、第四十四條，《行政訴訟法》第二條、第十二條（六）（九）（十二）款、第五十三條等法律條款，向一審法院提起行政訴訟，這些法律條款應(yīng)該不屬于國家政策調(diào)整范圍。起訴人所訴事項(xiàng)哪一條屬于國家政策調(diào)整范圍，裁定書應(yīng)明確法律依據(jù)。（2）一審裁定認(rèn)為上訴人所訴請求涉及相關(guān)法律的制定和完善，不屬于人民法院受案范圍。首先，裁定書應(yīng)載明起訴人所訴請求哪一條涉及了相關(guān)法律制定和完善；其次，裁定書應(yīng)明確指出所訴請求涉及到哪一個(gè)相關(guān)法律的制定和完善。上訴人始終認(rèn)為法律的制定是完善的，所訴請求就是依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》和《行政訴訟法》提出的，所訴請求中并無制定和完善法律內(nèi)容，法院應(yīng)依訴訟事實(shí)裁定。上訴人認(rèn)為，被上訴人沒有依法履職，沒有依法制定具體的行政制度，行政自由裁量不當(dāng)，造成行政相對人權(quán)益權(quán)利受損，法院應(yīng)依法立案。一審裁定缺少事實(shí)和法律依據(jù)，故提起上訴，請求依法撤銷一審裁定。

二審法院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，其請求事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，上訴人提起訴訟，請求法院認(rèn)定國家衛(wèi)計(jì)委違法增加公民義務(wù)，拒絕履行補(bǔ)償責(zé)任，構(gòu)成行政不作為；請求判令國家衛(wèi)計(jì)委給付上訴人一次性國家行政補(bǔ)償，上述事項(xiàng)屬于國家政策調(diào)整范圍，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。上訴人提出審查《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》規(guī)范性文件的請求，依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條之規(guī)定，當(dāng)事人在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求就該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，現(xiàn)因上訴人提出的其他訴請均不屬于人民法院受案范圍，其提出的審查規(guī)范性文件的訴訟請求亦不符合起訴條件。故對上訴人靳某、楊某請求撤銷一審裁定的請求本院不予支持；一審裁定正確，應(yīng)予以維持。裁定駁回上訴，維持一審裁定。[（2015）一中行初字第1367號；（2015）高行終字第02009號。類似案件還可參見北京市高級人民法院（2015）高行終字第02020號行政裁定]

評析

本案屬于因?yàn)楠?dú)生子女傷殘、死亡，而導(dǎo)致其家庭（包括傷殘時(shí)的獨(dú)生子女本人）困難的扶助問題，該問題屬于社會保障的一個(gè)重要方面。雖然從我國現(xiàn)行訴訟法律體系角度來看，法院的裁定結(jié)果應(yīng)予贊同，但其中所揭示的立法（廣義而言，包括行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定）、制度完善、公民訴求保障機(jī)制等問題值得進(jìn)一步探討。

█ 一、獨(dú)生子女傷殘、死亡扶助/補(bǔ)償制度

拋開現(xiàn)行具體的法律規(guī)則不談，純粹從理論上來說，靳某和楊某的要求并非沒有道理，這不僅是近些年社會爭議的熱點(diǎn)問題，很多專家學(xué)者對此也提出了諸多建議，國家法律和行政部門的相關(guān)文件對此也有所涉及。

計(jì)劃生育政策是我國長期堅(jiān)持的基本國策，獨(dú)生子女政策奉行多年。經(jīng)過多年運(yùn)行，該政策的不良后果也漸為人知，其中之一就是獨(dú)生子女傷殘和死亡后對家庭造成的諸多創(chuàng)傷，包括對父母實(shí)際會產(chǎn)生的養(yǎng)老保障的損失。早在2001年的《人口與計(jì)劃生育法》中，對此已經(jīng)有所回應(yīng)。該法第二十七條規(guī)定：自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》；獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎勵(lì)；法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予終身只生育一個(gè)子女的夫妻獎勵(lì)的措施中由其所在單位落實(shí)的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。

由于我國人口結(jié)構(gòu)和生育政策的變化， 全國人大常委會于2015年12月決定對《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行了修改。修改后的第二十七條規(guī)定：在國家提倡一對夫妻生育一個(gè)子女期間，自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》；獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎勵(lì)；法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻獎勵(lì)的措施中由其所在單位落實(shí)的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助。即第二十七的第一款和第四款進(jìn)行了修訂，實(shí)質(zhì)在于第四款。

第四款的變化主要在四個(gè)方面：一是將獲得給付的對象限制為獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，原規(guī)定則無此限制。從文義解釋來看，在原規(guī)定下，“傷殘、死亡獨(dú)生子女”的父母即便沒有獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》，也有權(quán)獲得相應(yīng)幫助；修訂后，“傷殘、死亡獨(dú)生子女”的父母沒有獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》則不能享受該項(xiàng)待遇。該修訂存在不妥。一方面，修訂后的規(guī)則強(qiáng)化了《獨(dú)生子女父母光榮證》的作用和功能，雖然這僅僅是針對實(shí)行獨(dú)生子女政策的時(shí)代，但是這種強(qiáng)化和我國當(dāng)下“去獨(dú)生子女化”的時(shí)代背景不相吻合；另一方面，從社會保障理論來看，社會保障待遇的給付更多基于風(fēng)險(xiǎn)之需求，同為“傷殘、死亡獨(dú)生子女”的父母，不管有沒有《獨(dú)生子女父母光榮證》，損害都是相同的，沒有區(qū)別對待的理論基礎(chǔ)。二是給付條件有所不同，修訂前強(qiáng)調(diào)“父母不再生育和收養(yǎng)子女”，修訂后則取消了這一規(guī)定。取消并不意味著不再需要這一條件。因?yàn)樾乱?guī)強(qiáng)調(diào)了《獨(dú)生子女父母光榮證》，而領(lǐng)取該證必須終身只生育一個(gè)子女。由于該項(xiàng)待遇是針對獨(dú)生子女傷殘、死亡后對其父母的保障，因此強(qiáng)調(diào)不再生育并無不可。但是對于發(fā)生收養(yǎng)者，仍給付該項(xiàng)待遇值得贊同。因此新規(guī)的改革是可取的，但是應(yīng)當(dāng)明確作出規(guī)定，而不是通過《獨(dú)生子女父母光榮證》這一不合理的要求間接確定。三是給付主體的變化。原規(guī)定此項(xiàng)待遇由地方人民政府負(fù)責(zé)，而新規(guī)則取消了這一規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》的規(guī)定，該項(xiàng)待遇由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，顯然更為可取。四是將待遇的性質(zhì)由“幫助”改為“扶助”?！皫椭彪[含有施舍的屬性，至少不屬于受助人的權(quán)利，也不屬于實(shí)施主體的義務(wù)——既然是幫助就可以幫也可以不幫。“扶助”相對而言更為中性，體現(xiàn)了社會保障由“施舍”向“權(quán)利”觀念的演進(jìn)。即便如此，從社會保障基本權(quán)利的視角來看，“扶助”仍然是不夠的，既沒有標(biāo)明這是相應(yīng)主體的權(quán)利，也沒有明確這是政府的義務(wù)。

當(dāng)事人訴稱，國家衛(wèi)計(jì)委沒有依法建立各項(xiàng)保障制度和生育保險(xiǎn)制度——關(guān)于生育保險(xiǎn)的說法當(dāng)然是錯(cuò)誤的，將獨(dú)生子女家庭置于公共政策存在的風(fēng)險(xiǎn)中而不顧，違背《人口與計(jì)劃生育法》的原則和規(guī)定。從理論上來說是成立的。即便從《人口與計(jì)劃生育法》的原則規(guī)定來看，正如《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》所述，當(dāng)獨(dú)生子女傷殘、死亡時(shí)，其家庭會“在生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面遇到一些特殊困難”，因此政府有義務(wù)建立“獨(dú)生子女傷殘、死亡”補(bǔ)償制度。獨(dú)生子女政策必然產(chǎn)生特定的風(fēng)險(xiǎn)，由其家庭獨(dú)自承擔(dān)這一風(fēng)險(xiǎn)是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

█ 二、可訴性爭議與救濟(jì)程序

承認(rèn)當(dāng)事人訴求的正當(dāng)性僅僅是基于“理論上”的考慮。除了存在前述問題之外，《人口與計(jì)劃生育法》關(guān)于此項(xiàng)制度的最大缺陷在于，其第二十七條第四款的規(guī)定仍然只是宣示性或象征性條款，難以作為實(shí)際的權(quán)利主張依據(jù)。

《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》規(guī)定，自2014年起，將女方年滿49周歲的獨(dú)生子女傷殘（被依法鑒定為三級以上傷殘）、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到：城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動態(tài)增長機(jī)制。中央財(cái)政按照不同比例對東、中、西部地區(qū)予以補(bǔ)助。該文件還對參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)補(bǔ)貼、60周歲及以上的計(jì)劃生育特殊困難家庭成員特別是其中失能或部分失能人員優(yōu)先入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、再生育的技術(shù)服務(wù)等作了比較全面的規(guī)定。然而這些規(guī)定仍然主要是原則性、建議性的，而非對于獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭的授權(quán)性規(guī)定，如果沒有更為具體的法律規(guī)范，仍然無法實(shí)施；即便有更為具體的規(guī)定，但由于不夠完善，在實(shí)施中仍然可能存在諸多問題。

僅以北京市為例，其雖然作了更為具體的規(guī)定，但要求必須已領(lǐng)取了《獨(dú)生子女父母光榮證》，那么是否應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》就會成為前置性爭議問題；沒有領(lǐng)取該證，就會成為領(lǐng)取待遇的“攔路虎”。北京市還要求證明“屬于死亡情況”，包括公安機(jī)關(guān)出具的確認(rèn)死亡證明；現(xiàn)已退休的由原工作單位出具證明，無單位的由戶籍所在地村居委會出具證明。此項(xiàng)要求排除了很重要的一種情形——獨(dú)生子女失蹤（多為拐賣）。北京市規(guī)定，扶助對象再生育或合法收養(yǎng)子女后終止領(lǐng)取扶助金。不管具體規(guī)則是否存在缺陷，對于北京市戶籍人口來說，至少相當(dāng)部分的獨(dú)生子女傷殘、死亡的父母符合享受獨(dú)生子女父母特別扶助金，在這種情形下，獨(dú)生子女父母特別扶助金政策具有可訴性；符合享受待遇條件的公民，在法定給付主體拒絕給付時(shí)，有權(quán)通過司法程序維護(hù)自己的權(quán)利。

對于雖然有具體規(guī)定，但是不符合該具體規(guī)定的公民，則不具有獲得該項(xiàng)待遇的權(quán)利。在此種情形下，具體規(guī)定存在瑕疵，根據(jù)我國《行政訴訟法》等規(guī)定，法院對此類案件同樣不能受理，亦無權(quán)作出裁判。對于尚無具體規(guī)定的地區(qū)，則也難以認(rèn)為公民具有獲得獨(dú)生子女父母特別扶助金的權(quán)利，法院亦不能受理此類訴訟請求。這些情形在某種意義上是由于行政部門怠于行使法律規(guī)定的職權(quán)——包括《人口與計(jì)劃生育法》和《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》的規(guī)定，當(dāng)然背后的原因可能更為復(fù)雜，例如地方財(cái)力不足。相關(guān)當(dāng)事人可以將自己的訴求直接向主管部門提出，也可以通過人大代表、政協(xié)委員提出相關(guān)議案和建議，督促相關(guān)部門出臺具體的規(guī)范性法律文件予以明晰，或者擬定地方性法規(guī)乃至行政法規(guī)。在條件成熟時(shí)，也可以通過修訂《人口與計(jì)劃生育法》或出臺專門的法律予以明確。

對于是否符合具體規(guī)定存在爭議的，公民可以通過司法程序定分止?fàn)?，這主要屬于法律適用、法律解釋范疇?！?/p>