稅務系統(tǒng)“遇險熔斷”內(nèi)部控制信息化創(chuàng)新實踐

□雷 彤 劉傳秀 韓 菲

（1，2國家稅務總局北京市稅務局 北京 100044 3北京國家會計學院 北京 101312）

內(nèi)部控制作為自身發(fā)展和外部監(jiān)管共同作用的產(chǎn)物，已經(jīng)成為各類組織必不可少的管理工具。隨著內(nèi)控建設的不斷深化，如何借助內(nèi)控內(nèi)生化將風險防范固化到信息系統(tǒng)中，減少控制成本，提高控制效率，受到廣大企事業(yè)單位的關注。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設相對于企業(yè)起步較晚，由于組織性質(zhì)差異，企業(yè)的先進經(jīng)驗也難以全面應用于行政事業(yè)單位。因此，各個單位在內(nèi)部控制建設過程中，迫切希望能夠有較先進的內(nèi)控建設標桿供參考學習。國家稅務總局北京市稅務局（以下簡稱“北京市稅務局”）積極推進內(nèi)部控制建設工作，大力推動內(nèi)部控制信息化平臺的上線，并不斷完善相關配套設施的建立，在系統(tǒng)中內(nèi)置疑點處理功能，打造成為一套“遇險熔斷”的內(nèi)部控制信息化體系。

一、稅務系統(tǒng)內(nèi)控信息化體系建設歷程

北京市稅務局在內(nèi)部控制體系建設過程中，以風險防范為目標，科技手段為驅(qū)動，將風險管理固化于內(nèi)部控制管理流程，借助國家稅務總局財務內(nèi)控信息化平臺（以下簡稱“內(nèi)控平臺”）的推廣運用，打造了一套“預警前置、過程監(jiān)控、實時處置”的“遇險熔斷”防護體系。

該內(nèi)控信息化體系建設始于2014年11月，經(jīng)過建設初期研討，北京市稅務局結合實際制定了實施方案，在統(tǒng)一思想的同時確定“高度重視、嚴格落實、加強協(xié)作、確保成功”的工作目標；并將內(nèi)部控制信息化建設作為戰(zhàn)略性工作，納入2015年工作重點。

2015年初，北京市稅務局組織各下屬單位開展內(nèi)部控制評價工作，通過梳理流程風險，對內(nèi)控的風險點指標逐一進行分析，集中研討制訂風險點指標的審批流程，修訂了財務相關制度，積極優(yōu)化和完善財務制度體系。

2015年4月，根據(jù)總局系統(tǒng)上線安排，北京市稅務局組織各單位成立內(nèi)控平臺上線專項工作領導小組，由一把手領導，制定詳細任務分工方案，采取倒排工期法，明確工作時點、工作內(nèi)容、牽頭單位、責任單位、落實單位等內(nèi)容，對權限初始化、內(nèi)控平臺以及事中阻斷控件安裝、業(yè)務培訓、事后類風險點指標審批流程的確定等重要事項作出具體安排。并采取分批、分次的方式開展全員培訓，將內(nèi)控信息管理平臺的管理與工作要求傳遞到每一名稅務人員。

在內(nèi)控平臺權限初始化工作如期完成后，2015年8月，“北京國稅內(nèi)控信息管理平臺1.0版”正式上線運行。各單位按照系統(tǒng)要求設置內(nèi)控平臺風險管理崗、風險應對崗、審核認定崗以及系統(tǒng)管理員等崗位，負責根據(jù)崗位職責開展相關工作。在初期運行階段，各單位設置專門的內(nèi)控信息管理平臺聯(lián)絡員，負責日常操作指導與工作問題的匯總、整理與反饋。

系統(tǒng)上線后，根據(jù)稅務總局進一步修訂的內(nèi)控監(jiān)控指標，優(yōu)化了疑點處理業(yè)務流程，并組織相關人員參與培訓，同時積極致力于系統(tǒng)的不斷優(yōu)化，堅持做好內(nèi)控信息平臺的應用輔導、運行維護工作，確保內(nèi)控信息管理平臺平穩(wěn)運行。2017年初，北京市稅務局將平臺管理使用情況納入年度績效考核重點。

截至2018年9月，北京市稅務局已建立起集預算、支出、資產(chǎn)、基建等模塊于一體的財務內(nèi)控信息化平臺（如下頁圖1所示），并利用平臺截取2 508條疑點處理，其中：預算33條、支出2 304條、資產(chǎn)163條、基建8條。

二、“遇險熔斷”內(nèi)控信息化體系的特點

圖1 稅務系統(tǒng)財務內(nèi)控信息化平臺系統(tǒng)架構圖

3年來，北京市稅務局通過不斷調(diào)整內(nèi)控建設方針，不斷優(yōu)化和完善內(nèi)控平臺的風險識別體系與疑點處理機制，在內(nèi)控平臺的基本功能的基礎上不斷完善相應配套設施，現(xiàn)已基本完成了“遇險熔斷”內(nèi)控信息化體系的基礎建設，實現(xiàn)權力、責任、流程、制度、風險“五公開”，讓稅務機關的日常運行在陽光下規(guī)范有序。“遇險熔斷”內(nèi)控信息化體系具備如下特點：

（一）基礎數(shù)據(jù)整合化

內(nèi)控平臺最關鍵也是最基礎的特點就是其借助信息化技術手段打通了各個模塊之間的溝通障礙，在業(yè)務管理系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)中設立勾稽關系，為“業(yè)財一體化”提供助力的同時，將部門預決算、會計核算、資產(chǎn)管理、基建項目庫的基礎數(shù)據(jù)進行整合，建立起了統(tǒng)一的財務基礎數(shù)據(jù)庫。也就是說，現(xiàn)行內(nèi)控平臺的每一條數(shù)據(jù)都是經(jīng)過各個數(shù)據(jù)庫對比、核驗后呈現(xiàn)的相對全面、可信賴的信息。

（二）控制功能內(nèi)生化

內(nèi)生化，簡言之就是將內(nèi)控理念、內(nèi)控流程、控制方法等功能要素通過信息化手段固化到內(nèi)控平臺中去。內(nèi)控平臺的一大特點就是將風險防控規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，實時監(jiān)測日常業(yè)務，也就是控制功能內(nèi)生化。內(nèi)控內(nèi)生化最大的好處就是可以降低外部監(jiān)督溝通成本和檢查成本，可以通過內(nèi)置程序自動識別風險，管理者只需在系統(tǒng)中設置關鍵節(jié)點，就可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的全面監(jiān)控。在信息化的日常管理中，每個崗位、每個操作都將被存儲在系統(tǒng)記錄中，突出了“全員參與、全業(yè)務覆蓋、全過程監(jiān)控”的內(nèi)控管理特征。

（三）風險分級層次化

北京市稅務局在將風險點嵌入內(nèi)控平臺的同時對風險進行了分級管理，按照風險程度實行A、B、C級風險指標管理并設置了明確的定級機制。其中，A級為重大風險等級，主要針對可能存在重大風險隱患或會產(chǎn)生嚴重后果的事項；B級為中度風險等級，主要針對可能存在較大風險隱患或會發(fā)生較重后果的事項；C級為輕度風險等級，主要針對可能存在一般風險隱患或會產(chǎn)生較輕后果的事項。根據(jù)風險類別及影響程度，A、B、C級風險指標分別由市、縣/區(qū)級稅務局分級監(jiān)控管理，層層落實責任。

（四）風控崗位職責化

北京市稅務局及其下屬各預算單位財務部門根據(jù)內(nèi)控平臺運行維護要求在財務部門設置了內(nèi)控平臺風險管理崗、風險應對崗、審核認定崗以及系統(tǒng)管理員等崗位。根據(jù)分工，風險管理崗負責下發(fā)疑點信息，督促及時處理疑點信息，監(jiān)督落實改進措施，分析通報疑點信息及工作情況等工作；風險應對崗負責按照預算、支出、基建、資產(chǎn)等業(yè)務分工，核實、說明疑點信息，提出疑點信息初步認定意見，并根據(jù)疑點信息監(jiān)控情況提出改進措施；審核認定崗主要負責審核疑點信息說明，審核認定疑點信息是否有效，督促改進工作；系統(tǒng)管理員主要負責設置人員崗位及權限，維護單位、人員信息等工作。專人專崗的設置為內(nèi)控平臺功能的落地與平穩(wěn)運行提供了保障，崗位職責的明確也為內(nèi)控平臺提供靈活性的同時保證了合法合規(guī)的基本底線。

（五）風險指標模塊化

北京市稅務局現(xiàn)將風險指標分為預算管理、支出管理、基建管理、資產(chǎn)管理等四大模塊。根據(jù)不同模塊業(yè)務特征依次梳理出預算管理15個風險點、支出管理14個風險點、基建管理10個風險點、資產(chǎn)管理9個風險點，內(nèi)控平臺通過數(shù)據(jù)的實時更新，及時反應風險狀況，實現(xiàn)提前預警。內(nèi)控平臺的四大職能中都對預算、支出、基建、資產(chǎn)四大模塊進行了專項分類，為平臺使用者根據(jù)自身需要和風險識別情況，定期不定期地對專項模塊進行查詢、分析提供便利。

（六）遇險熔斷實時化

內(nèi)控平臺嵌入了疑點縱覽、疑點管理、業(yè)務查詢、專題分析等幾大功能。北京市稅務局相關崗位每月定期生成疑點信息并將疑點信息下發(fā)到各區(qū)局，各區(qū)局相關崗位對疑點進行說明并上報北京市稅務局進行審核，判定風險是否有效的同時對疑點進行處理，必要時駁回疑點說明。循環(huán)往復的疑點處理工作將風險防范固化到日常工作中，成為周期化、常規(guī)化的管理模式，基本實現(xiàn)了風險的實時阻斷。具體如圖2所示。

圖2 稅務系統(tǒng)財務信息化平臺功能圖

三、“遇險熔斷”機制的運用成效

自內(nèi)控平臺運行以來，北京市稅務局定期重新梳理業(yè)務流程，排查風險疑點，持續(xù)完善內(nèi)控風險監(jiān)測系統(tǒng)，切實構筑制度防線、流程防線、信息防線和監(jiān)督防線，在實現(xiàn)“遇險熔斷”的同時，建立一套制度健全、職責清晰、風險突出、痕跡可溯的內(nèi)控信息化體系。

（一）制度健全，風險排查有據(jù)可依

制度建設是內(nèi)控機制中最基礎也是最關鍵的一環(huán)。北京市稅務局通過梳理原有制度，先后制定有財務管理實施辦法、資產(chǎn)管理辦法等一系列制度和措施，初步建立起一套較為完整的行政單位財務管理規(guī)章制度體系。根據(jù)財務管理規(guī)章制度中的具體規(guī)定，識別各類風險點以及風險預警條件，使得內(nèi)控平臺中的風險認定與風險預警規(guī)則有章可循，有據(jù)可依。

（二）記錄明確，風險發(fā)生痕跡可溯

內(nèi)控平臺的建立，使得原始線下財務信息移步線上，從根本上改變了原始手工記錄管理混亂的狀況，實現(xiàn)了痕跡記錄控制和工作過程可記錄、可追溯，提高了數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。在滿足財務日常工作的同時，財務管理人員可以借助其查詢分析的功能來實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整理、采集與分析，進而提升單位的內(nèi)控管理質(zhì)效。

（三）職權清晰，風險管控協(xié)調(diào)制約

在推進內(nèi)控信息化建設的同時設置內(nèi)控平臺風險管理崗、風險應對崗、審核認定崗以及系統(tǒng)管理員等內(nèi)控風險專門崗，通過完善崗位職責建設，將權力分解到各個崗位中去，形成職權清楚、責任明確、相互制約、協(xié)調(diào)平順的內(nèi)控管理鏈條，有助于提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力。

（四）重點突出，風險監(jiān)測持續(xù)升級

基于內(nèi)控平臺風險指標的模塊化管理，在疑點處理過程中可以清楚地展現(xiàn)內(nèi)控管理的重點風險，透過專項分析報告功能，幫助單位有針對性地對高風險領域?qū)嵤┕芸?，以達到優(yōu)化改進的效果。比如：支出類的疑點較多，屬于相對突出的重點檢測模塊，這就要求單位根據(jù)情況，篩選出有效疑點進行分析，對于頻繁發(fā)生、有重大影響的支出事項進行重點管理，包括大額現(xiàn)金支出、應收賬款賬齡過長、結賬不及時等情況。

四、完善建議

北京市稅務局在不斷推進“遇險熔斷”財務內(nèi)控信息化體系建設的過程中，以“制度梳理、流程再造、風險防控”為抓手，取得較大的成效。但是在運用內(nèi)控平臺的過程中，也有一些值得完善的領域。比如：目前所運用的風險指標，其更新頻率有待適應環(huán)境的變化；疑點分析功能的運用尚不到位；各下屬預算單位內(nèi)控工作進度參差不齊等?；诖耍P者提出如下完善建議：

（一）“遇險熔斷”全方位融入業(yè)務管理

從目前內(nèi)控平臺的風險防控范圍來看，監(jiān)督管控存在盲區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)，風險防控潛能有待深入挖掘。內(nèi)部控制的核心是對整個單位各個層面的業(yè)務流程管理風險進行把控，而不局限于財務管理，更不受縛于預算、支出、基建、資產(chǎn)等模塊。因此，應借助“遇險熔斷”內(nèi)控平臺，積極推進內(nèi)控建設同業(yè)務管理的全方位融合，將內(nèi)控思想貫徹落實到每一個業(yè)務角落。

（二）及時更新風險預警指標

為了適應實際工作的運行，更好地發(fā)揮風險預警指標的監(jiān)督管理功能，需要定期對風險指標進行更新，剔除不適用、不合理的風險指標。根據(jù)政策變化和業(yè)務動向，逐步完善、豐富內(nèi)控業(yè)務節(jié)點與風險預警指標，實現(xiàn)對每一項稅收執(zhí)法和行政管理行為全流程動態(tài)監(jiān)控，織細織密內(nèi)控信息網(wǎng)，在全系統(tǒng)范圍內(nèi)形成橫向到邊縱向到底的內(nèi)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對監(jiān)督管理的全覆蓋。

（三）優(yōu)化有效疑點的分析與管理

內(nèi)控平臺雖然提供了疑點縱覽、疑點管理、專題分析與業(yè)務查詢等功能，但是目前單位工作重點著眼于疑點信息的處理上，并未能充分利用與開發(fā)信息系統(tǒng)的縱覽與分析功能，不利于數(shù)據(jù)價值的挖掘。各預算單位應當充分利用數(shù)據(jù)鉆取、概況分析的職能，實現(xiàn)風險預警管理的同時，充分拆解各模塊有用信息，消除信息壁壘，形成全方位的評價分析體系，對“三公經(jīng)費”“招投標管理”“現(xiàn)金支出”等重點模塊進行專題分析與管理，提高單位對關鍵環(huán)節(jié)的控制。與此同時，利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，不斷完善風險指標體系，借助分析職能，優(yōu)化風險點，逐漸將內(nèi)控管理滲透到各個業(yè)務層面，建立起全單位層面的內(nèi)部控制建設體系，真正做到 “遇險熔斷”，讓風險無處棲身。

（四）找準差距統(tǒng)一內(nèi)控工作進度

針對目前存在的各下屬預算單位內(nèi)控工作進度參差不齊的情況，本級單位應當將內(nèi)控建設作為績效考核的關鍵指標，提高各下屬預算單位一把手和關鍵部門、崗位對內(nèi)控建設的認識。同時，通過開展定期報告工作充分激發(fā)各單位對內(nèi)控建設的激情與創(chuàng)造力，推動各單位從“要我控”到“我要控”的思想轉(zhuǎn)變。各單位應當充分利用定期內(nèi)控基礎性自評工作，認識自身建設中存在的不足，找準定位，向先進集體看齊。市局可以在各下屬預算單位間建立起一套 “一帶一”幫扶機制，協(xié)助內(nèi)控發(fā)展暫時落后的單位制定發(fā)展目標，利用兄弟單位的先進經(jīng)驗，大力推進本單位的內(nèi)控建設進程，優(yōu)化內(nèi)控平臺的使用與管理，逐步拉近各單位在內(nèi)控建設上的差距，進而形成齊頭并進的新局面。