湖南城市精細化管理：安置型社區(qū)治理研究
——以湖南湘江新區(qū)麓谷街道和馨園社區(qū)為例

周 南，田 寧

(1.長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙410116；2.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原030027)

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制，不斷改進社會治理方式，堅持從源頭開始治理，支持社會各界參與，激發(fā)社會組織的活力，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的要求。隨著當前社會治理重心的下移，社會細胞——社區(qū)的治理顯得尤為重要，所有的社區(qū)構(gòu)成了社會這個金字塔的塔基，而安置型社區(qū)就是這些社區(qū)中治理難度大、數(shù)量最多且還在不斷增加的一種特殊社區(qū)。此種社區(qū)特殊，主要是指社區(qū)中的居民比較特殊，就其硬件設(shè)施建設(shè)而言，與傳統(tǒng)單位社區(qū)和新建商業(yè)小區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別。

一、參與式治理的界定

從“治理”概念的深入人心，再到“參與式治理”術(shù)語被學(xué)界所接受，我們可以把這個過程看作參與式治理的不斷深入，從影響決策，到參與決策，再到參與治理。在這一系列變化軌跡中，地方政府逐步授權(quán)，從支配決策、說服、聚合，到促進、傾聽和授權(quán)，決策權(quán)從專家學(xué)者、政府官員向居民讓渡，從集權(quán)、控制、標準化到分權(quán)、問題導(dǎo)向，共同參與。這一變化軌跡同時證明，參與式治理對培育社區(qū)社會資本作用明顯。

關(guān)于“參與式治理”這個術(shù)語的提法不盡相同，定義也不完全一致，但所有學(xué)者在對其進行界定時，都強調(diào)到三點：政府的讓權(quán)、居民的參與、自下而上的推動。本文將其界定為：與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。在社區(qū)層面，最主要的利益相關(guān)者包括地方政府、居委會、居民，當然還包括駐區(qū)機關(guān)、企業(yè)和一些公益組織。但其中，居民既是占社區(qū)參與人數(shù)的決大多數(shù)，又是最終社區(qū)善治的最大受益者。在安置型社區(qū)中，居民同時還是社區(qū)穩(wěn)定的最大不可控因素，所以安置型社區(qū)中的居民參與相對于普通社區(qū)顯得尤為重要。

二、三重困境：和馨園社區(qū)治理瓶頸

湖南湘江新區(qū)麓谷街道和馨園社區(qū)地處于湘江新區(qū)。湖南湘江新區(qū)是中國第12個、中部地區(qū)首個國家級新區(qū)，是湖南打造“一帶一路”核心增長極的重大舉措，也是湖南城市精細化管理目標體系建設(shè)的重要平臺。和馨園社區(qū)于2012年11月經(jīng)岳麓區(qū)民政局批準設(shè)立，隸屬于高新區(qū)麓谷街道。社區(qū)東起寬廣的東方紅大道，西至繞城高速公路，南臨楓林三路，北抵桐梓坡西路，區(qū)域總面積1.3平方公里。和馨園社區(qū)第一期居民住宅總用地面積249畝，由A、B、C三個區(qū)組團構(gòu)成，總建筑面積約31.4萬平方米，共有居民安置住房2644套。和馨園小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美，是湘江新區(qū)重點工程拆遷配套項目，是按市政府兩轉(zhuǎn)變一納入為湘江新區(qū)麓谷街道片區(qū)拆遷居民的安置房源，是新區(qū)首個多居、村集中安置的高層公寓小區(qū)，共計安置1.5萬人，并且入住率高，已達到99%。前期也采取了很多治理模式，問題和瓶頸都顯露無疑，便于深入開展安置型社區(qū)治理模式研究。

當前，社區(qū)治理主要面臨三重困境，一是居民“樂極生悲”后的社區(qū)矛盾尖銳復(fù)雜，二是自治組織居委會“決策時邊緣化、事務(wù)中行政化”，三是地方政府在社區(qū)治理中“放則亂、管則死”。三重困境導(dǎo)致安置型社區(qū)治理中最主要的三方參與主體缺位、錯位和越位。這種情況下的安置型社區(qū)治理成果很顯然地難以讓各方滿意，居民群情激憤，居委會疲于應(yīng)對，地方政府“壓力山大”。

（一）居民“樂極生悲”后——居民缺位

居民由鄉(xiāng)村散居農(nóng)民一夜致富，住進漂亮美麗的城鎮(zhèn)社區(qū)成為城鎮(zhèn)居民。由于我國特殊歷史導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元巨大差異，城鎮(zhèn)居民戶口比農(nóng)村戶口具有得天獨厚的物質(zhì)和心理優(yōu)越?？梢哉f，這部分從農(nóng)村被開發(fā)出來的居民心中充滿無限的歡悅和自豪，既有政府開發(fā)補償?shù)拇蠊P現(xiàn)金和新建小區(qū)住房，還可以享受到相關(guān)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療待遇。但“樂極生悲”，十全十美的事是沒有的。隨著居民在城鎮(zhèn)社區(qū)的入住，“從差序列到單元”的安置型社區(qū)再置中，難以消彌的城鄉(xiāng)二元對立給居民歡樂之中注入了一些不安和迷茫，并不斷加重。原來堂前屋后的鄉(xiāng)情被一道道鐵門所斬斷，吃點小菜都得給錢，再也不能自給自足，每月還要交物管費。

居民由于一時難以適應(yīng)城鄉(xiāng)二元文明的巨大差異，居民心理經(jīng)歷了盼著開發(fā)致富，到實現(xiàn)開發(fā)時的極度喜悅，再到惆悵迷茫的巨大變化，逐步產(chǎn)生了一種濃濃的被開發(fā)、被安置情結(jié)，而且難以消逝。居民的社區(qū)“共同感”越來越弱，對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心，一旦發(fā)現(xiàn)自身利益得不到尊重，往往采取一些非理性的方式來表達，如集體上訪、鬧訪、圍堵來社區(qū)視察的上級領(lǐng)導(dǎo)等。

（二）“決策時邊緣化，事務(wù)中行政化”——居委會錯位

絕大多數(shù)社區(qū)都面臨這樣一個難題，不僅是安置型社區(qū)，由于經(jīng)費上、人事安排上受制于地方政府，居委會這個居民自治組織實質(zhì)上變成了一個準行政組織，“上面千條線，下面一根針”，地方政府很多行政事務(wù)最終都落到了居委會的身上，居委會疲于應(yīng)對。同時，在涉及安置型社區(qū)重大決策時，居委會往往又極容易被忽視。安置型社區(qū)是上級政府機關(guān)關(guān)注的焦點，是地方大開發(fā)、經(jīng)濟大發(fā)展的穩(wěn)定前提，地方政府自然關(guān)注也多，很多關(guān)于社區(qū)發(fā)展的問題，都替代居委會決策。居委會“決策時邊緣化，事務(wù)中行政化”現(xiàn)象特別明顯。

（三）“放著亂，管著死”——地方政府越位

地方政府在社區(qū)治理初期，對社區(qū)大力放權(quán)，讓社區(qū)盡量實現(xiàn)自治，但很快一個小問題就大爆發(fā)了，那就是物業(yè)公司和業(yè)主的矛盾。物業(yè)公司是通過市場機制引入的，由于居民沒有繳納物業(yè)費的意識，所以物業(yè)公司很難收齊物業(yè)費以便正常開展物業(yè)活動，因使得物業(yè)服務(wù)質(zhì)量急劇下降，如因電梯維修不及時，導(dǎo)致業(yè)主集體表達訴求事件。地方政府擔(dān)心其他領(lǐng)域同時出現(xiàn)問題，就加大了對社區(qū)的管控，地方政府一旦接手社區(qū)治理管理工作，社區(qū)居民又感覺自己的發(fā)言權(quán)受到限制，參與意愿下降。

三、城市精細化管理：參與式治理——破解安置型社區(qū)治理困境之法

面對社區(qū)治理的三重困境，采取了三管齊下的改革實踐：一是加強公民教育，提高多元主體參與意識，特別是居民參與意識；二是便捷參與，讓居民參與成為一種可能；三是地方政府簡政放權(quán)，讓其他參與主體看到參與實效。

（一）公民教育——提高多元主體參與意識

社區(qū)一方面要通過社區(qū)市民學(xué)校和社區(qū)群團組織對居民公民意識進行強化教育；另一方面居民通過參與社區(qū)治理實踐活動來不斷歷練，在某種程度上說，互動參與比灌輸式教育更加重要。只有當居民在公開和公正的程序下有序參與到社區(qū)日常的治理活動中，與其他社區(qū)治理主體談判，共同采取行動，一起維護社區(qū)公共利益時，多中心治理格局才能真正形成，這樣的歷練才能提高居民公民意識。居民在參與中認識到自己與社區(qū)的緊密聯(lián)系，在過程中掌握談判、協(xié)作的技巧，在投票、選舉中感受到參與的成效，進而逐步提高居民參與意識，提高居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力。

（二）便捷參與——實現(xiàn)多元主體參與可能

大力推進網(wǎng)格管理，實行值班制度，極大地便捷了居民參與。安置型社區(qū)居民對于準時上下班的居委會還不太適應(yīng)，居民在農(nóng)村生活時，都是直接去到村主任、村支書家中辦事、反應(yīng)問題，時間安排上隨意靈活，不耽擱農(nóng)忙季節(jié)和農(nóng)活時間，很多時候甚至還是晚上找村干部辦事。但是，現(xiàn)在居委會干部工作時間固定化，工作流程正規(guī)化，導(dǎo)致居民事難辦、難辦事。通過實行網(wǎng)格管理、值班制度后，由網(wǎng)格員走樓串戶，下班時間也可以在值班室找到居委會值班人員辦事。

（三）簡政還權(quán)——理順多元主體參與權(quán)責(zé)

地方政府采取了按領(lǐng)域逐步放權(quán)，在社區(qū)建立便民服務(wù)點，派駐公務(wù)人員，逐步減少居委會的行政事務(wù)，讓居委會騰出手來，和居民一道共同謀劃安置型社區(qū)發(fā)展。同時，規(guī)范居民參與治理制度，明確各方主體地位，讓多元主體歸位，共同治理安置型社區(qū)。

四、結(jié)語

社區(qū)治理是當前社會治理體制改革的邏輯起點和最終落腳點，其重要性不言而喻。社區(qū)治理的難點和重點就在日益增多的安置型社區(qū)。實踐證明，傳統(tǒng)的管理模式在安置型社區(qū)實現(xiàn)善治的道理上作用有限，甚至其制約安置型社區(qū)發(fā)展的反作用在不斷顯現(xiàn)，急需其他治理主體的參與。參與式治理模式應(yīng)時而生。參與式治理模式在不斷化解安置型社區(qū)公共品與準公共品供需矛盾的同時，也打破了傳統(tǒng)自上而下的單一管控模式，實現(xiàn)了城市精細化治理中的上下互動，為安置型社區(qū)治理帶來更多新鮮活力。