城中村改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辨析
——以山西省太原市為例

趙滿華，周 辰

(1.太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系, 山西 晉中 030619; 2.太原供水集團(tuán)有限公司, 山西 太原 030001)

一、山西省太原市城中村改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的演變

太原市為山西省省會城市,國家歷史文化名城,我國新能源、重工業(yè)基地之一,轄6個區(qū)3個縣1個縣級市,具有兩千五百多年建城歷史。2018年常住人口442.2萬人,城鎮(zhèn)化率85%,地區(qū)生產(chǎn)總值3 884.5億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值88 272元。近年來太原市政府高度重視城中村改造工作,把城中村改造作為重大民生工程、重大發(fā)展工程和重大戰(zhàn)略工程,力爭到2020年完成太原市170個城中村整村拆遷，并同步推進(jìn)建設(shè)改造。

(一)初期的探索

城中村改造的主要內(nèi)容之一，是將集體土地依法征收為國有土地,按照城市規(guī)劃和建設(shè)管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)。城中村改造初期,太原市城中村居民住房拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,不同的城中村有不同的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),“一村一策”,拆遷補(bǔ)償方式多種多樣，[1]基本情況是貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,補(bǔ)償金較少,城中村居民滿意度不高,村民對城中村改造的配合度不理想,城中村改造難度大,進(jìn)展緩慢。

(二)以“房”為依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2013年太原市人民政府頒布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干意見》,規(guī)范了城中村改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其主要精神包括:第一,城中村宅基地上的房屋,二層及二層以下為合法建筑,每平方米按一定數(shù)額補(bǔ)償;三層及三層以上為違法建筑,每平方米按一定比例核減補(bǔ)償資金。第二,產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合,在給予貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r,按人口分配安置住房。第三,有一定數(shù)量的搬遷、過渡費(fèi)和拆遷獎勵。這一政策規(guī)范了城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),對城中村改造起到了一定推動作用,但仍滿足不了城中村居民對于拆遷補(bǔ)償?shù)念A(yù)期和需要。

(三)以“地(宅基地)”為依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為了加快城中村改造步伐,2015年太原市城中村改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大提高,以核定的拆遷居民宅基地的證載面積為準(zhǔn)[2],按證載面積每分宅基地(0.1畝)拆遷補(bǔ)償約130萬元。貨幣補(bǔ)償加上住宅房屋補(bǔ)償以及商業(yè)用房分配,城中村居民通過城中村改造收獲頗豐。這種拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極大地調(diào)動了城中村居民參與城中村改造的熱情,由以前的不配合轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的積極要求加快城中村改造。

以“地”為依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與以前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比具有下述特點(diǎn):

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大提高,每戶獲得的貨幣補(bǔ)償翻倍

按照以前標(biāo)準(zhǔn),一戶城中村居民家庭根據(jù)房屋建筑面積大小,大約可得到補(bǔ)償百萬元左右,最多不會超過200萬元。而按照2015年以后的標(biāo)準(zhǔn),每戶城中村居民家庭均可獲得300萬元到400萬元的拆遷補(bǔ)償,多者可達(dá)到上千萬元,是以前的數(shù)倍。

2.計(jì)算方法簡便,便于操作

以前按照房屋建筑面積補(bǔ)償,城中村居民家庭戶戶面積不同,測量和計(jì)算繁瑣,易引起爭議。而現(xiàn)在按證載面積計(jì)算,清清楚楚,較為便利,減少了許多不必要的麻煩。

3.補(bǔ)償總量易于控制,便于規(guī)劃和管理

以前按建筑面積補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,但補(bǔ)償面積極易擴(kuò)大,貨幣補(bǔ)償總量難以控制,給城中村改造拆遷帶來難以預(yù)見的困難。而現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然比較高,但全村宅基地面積十分清楚,補(bǔ)償總量易于控制,便于宏觀規(guī)劃和管理,避免拆遷中產(chǎn)生各種各樣新問題。

4.補(bǔ)償依據(jù)發(fā)生根本變化

以前補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是建筑面積,還考慮到房屋建設(shè)成本,補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)是“房”。而現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是“地”,不考慮建設(shè)成本,“房”與“地”是兩個明顯不同的“物”,一個是人建造的,與自然無關(guān),一個是自然形成的,與人的行為無關(guān),補(bǔ)償依據(jù)發(fā)生了根本性變化。

二、城中村改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)利弊分析

現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不管是以“房”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償,還是以“地”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償,各有利弊。

(一)以“房”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦追治?/h3>

1.“利”——符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本原則

以“房”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償,考慮到了房屋建設(shè)成本,以建設(shè)成本進(jìn)行補(bǔ)償,符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本原則,即無論從事何種經(jīng)濟(jì)活動,首先要彌補(bǔ)成本,房屋建設(shè)成本是房屋所有者建設(shè)房屋時付出的資金,拆遷時應(yīng)該歸還給他們,在彌補(bǔ)建設(shè)成本的基礎(chǔ)上,再追加一部分補(bǔ)償資金,這是房屋所有者額外獲得的收益和好處。

2.“弊”——補(bǔ)償額偏少,未考慮因素較多

(1)以房屋建設(shè)成本進(jìn)行補(bǔ)償,由于建設(shè)成本較低,城中村居民獲得的補(bǔ)償金比較少,普遍不愿意接受,更談不上積極配合,導(dǎo)致城中村改造難度加大,進(jìn)展緩慢。(2)如果以房屋建設(shè)成本為依據(jù)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),是提高20%還是30%,或者提高幾倍,難以確定合理標(biāo)準(zhǔn),會出現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的問題。(3)按照會計(jì)制度或常理,包括房屋在內(nèi)的固定資產(chǎn)均有折舊,而以“房”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償,基本不考慮房屋折舊問題,把本應(yīng)扣除掉的因素包括在補(bǔ)償之內(nèi),不符合會計(jì)制度,但把折舊從補(bǔ)償金中扣除掉,村民難以接受,處于兩難的境地。(4)以房屋建設(shè)成本進(jìn)行補(bǔ)償,沒有考慮到村民未來的生活成本。有些村民家庭人少房多,房屋拆遷補(bǔ)償金能夠保障他們的生存,還可能有一定的剩余資金,但如果村民家庭人多房少,則可能會出現(xiàn)房屋拆遷補(bǔ)償金不能保障他們現(xiàn)在和未來生存的問題。

(二)以“地”為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦追治?/h3>

1.“利”——居民獲得的補(bǔ)償多,利于推動城中村改造

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,城市土地成為稀缺資源,可開發(fā)利用的土地資源越來越少,特別是在城市繁華地段,寸土寸金,土地價格高昂,而城中村大多數(shù)位于城市中心區(qū),因此,以宅基地作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般比較高,城中村居民獲得的補(bǔ)償金比較多,這會產(chǎn)生兩大好處：一是村民主動配合拆遷。因村民獲得的補(bǔ)償金多,大大提高了城中村居民參與城中村改造的積極性和主動性,村民都要求城中村早改造、快拆遷,易于推動城中村改造工作。二是村民生活有了保障。因村民獲得的補(bǔ)償金多,不僅可以改善目前的生活,而且未來的生活也有了保障,這在一定程度上解除了村民的后顧之憂。

2.“弊”——產(chǎn)生了一系列問題

第一,不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。宅基地所有權(quán)歸村委會集體所有,不歸村民個人,村民只是宅基地的使用者。在我國現(xiàn)階段,宅基地不是商品,不能買賣,村民和村委會無權(quán)買賣宅基地。即便宅基地是商品,村民也無權(quán)買賣宅基地,因?yàn)榇迕裰皇鞘褂谜?不是所有者,無權(quán)處置宅基地。宅基地的使用權(quán)是讓使用者居住,而不是作其他用途。以宅基地作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上是一種變相的買賣“宅基地使用權(quán)”,因?yàn)檎厥且环N自然產(chǎn)品,不是勞動產(chǎn)品,村民無償從村集體獲得宅基地的使用權(quán),現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓出去使用權(quán),卻得到一筆可觀的收入,[3]即宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)換為一筆貨幣收入。所以這筆收入應(yīng)當(dāng)歸屬宅基地的所有者村民委員會所有,而不是歸屬宅基地的使用者所有。

第二,背離了拆遷補(bǔ)償?shù)某踔?。城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)某踔院捅疽馐怯脕肀Ｕ铣侵写寰用裆畹?而以宅基地作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),只與宅基地的大小有關(guān),與城中村居民家庭人口的多少沒有任何關(guān)系,執(zhí)行中可能出現(xiàn)人口多的家庭宅基地面積小,獲得的補(bǔ)償貨幣額少,難以保障生存,而人口少的家庭可能宅基地面積大,獲得的補(bǔ)償貨幣額多,不僅能保證生存,還有較多剩余,這種拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)易在拆遷群體中產(chǎn)生貧富差距。

第三,雖然補(bǔ)償額比較多,但仍不能消除村民的后顧之憂[1]。按現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),每戶村民家庭都可以一次性獲得幾百萬元的補(bǔ)償。城中村居民一下子拿到幾百萬元,高興得不得了,不知道怎樣來花這筆錢,但興奮過后仔細(xì)一想,這筆錢能養(yǎng)活全家人多長時間,是20年還是30年,搞不清楚。按照2018年山西省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平1.9萬元計(jì)算,如果一戶3口人之家的城中村居民家庭獲得300萬元補(bǔ)償,只夠養(yǎng)活三口人之家每人52.6年。假如一個家庭有了新生兒,現(xiàn)在的補(bǔ)償金還不能保證他的一生,而且生活水平和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在不斷提高。因此,現(xiàn)在的補(bǔ)償額看似一大筆錢,多得花不了,但實(shí)際上還不能讓城中村居民消除后顧之憂。

第四,造成不同群體之間巨大的收入差距,使之產(chǎn)生不平衡心理。如果按2018年山西省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.1萬元計(jì)算,一個人工作40年(實(shí)際上多數(shù)人達(dá)不到40年),一輩子只能獲得124萬元收入,即城鎮(zhèn)居民辛勤工作幾十年,直到退休都拿不到百萬元,而城中村居民只是因?yàn)椴疬w補(bǔ)償,一點(diǎn)勞動付出都沒有,一下子就拿到數(shù)百萬元,是城鎮(zhèn)居民一生勞動收入的數(shù)倍。由此導(dǎo)致城中村居民與社會其他群體之間巨大的收入差距,極易使人們產(chǎn)生不平衡的心理,不利于社會穩(wěn)定。

第五,對于城中村居民也會產(chǎn)生一些負(fù)面影響。幸福是靠奮斗獲得的,而城中村居民因拆遷補(bǔ)償獲得巨額收入,真是“天上掉餡餅”,以前村民從來都不敢想,但現(xiàn)在已成為真實(shí)的事。如何處置這筆可觀的收入,有的村民將之存入銀行,有的村民用于購買房地產(chǎn),還有的村民用于一些奢侈消費(fèi)。有了這筆可觀的錢,一些村民再不愿意憑勞動掙錢,就是有就業(yè)機(jī)會也不愿意去干,整天靠打麻將、玩撲克混日子,村民所特有的勤勞的品質(zhì)消失得無影無蹤。對于城中村居民的后代來說,更是給他們灌輸了不學(xué)習(xí)將來也能生存、不勞動也會有錢的思想,不利于孩子健康成長,更不利于孩子成為國家棟梁之才。

三、以“人”為依據(jù)進(jìn)行城中村改造拆遷補(bǔ)償

城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是保障城中村居民的生存和生活,因此,拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)以“人”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。[4]237-243這不僅符合馬克思主義基本原理,符合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民、以人民為中心的執(zhí)政理念,而且也可以解決城中村居民的后顧之憂,有利于社會穩(wěn)定。

(一)拆遷補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)

城中村改造使城中村居民失去了耕地,城中村居民成為沒有穩(wěn)定工作、沒有耕地的“兩無”人員。因此城中村改造,包括房屋拆遷在內(nèi),必須給予城中村居民一定數(shù)量的補(bǔ)償,以保障其基本生活需要。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),全面建成小康社會,一個都不能少,一個都不能掉隊(duì)。城中村居民是社會成員的組成部分,必須與全體城鄉(xiāng)居民一起奔向小康。因此,城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是保障城中村居民的生存和生活。

(二)以“人”為依據(jù)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償具有客觀必然性

一是符合馬克思主義基本原理。一個社會,一個國家,只有在解決了人的生存之后,才能考慮到人的各種社會活動。因此,城中村改造拆遷補(bǔ)償,必須要解決人的生存問題,要以人為基本依據(jù)。

二是符合中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念。執(zhí)政為民、以人民為中心是中國共產(chǎn)黨始終如一的執(zhí)政理念,黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù),黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民,要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持人民主體地位。城中村改造拆遷補(bǔ)償也要體現(xiàn)這一思想和理念,做到拆遷補(bǔ)償要以村民為中心,拆遷補(bǔ)償為了村民,拆遷補(bǔ)償由村民享有。

三是符合城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)某踔院湍康?。城中村改造是為了提升城市形象和拓展城市發(fā)展空間,城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)某踔院湍康氖菫榱吮Ｕ铣侵写寰用竦幕旧畈皇苡绊?。以“人”為依?jù)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償,是實(shí)現(xiàn)城中村改造拆遷補(bǔ)償初衷和目的的最合理形式、最有效途徑。

四是解決了城中村居民的后顧之憂。以“人”為依據(jù)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償,按年發(fā)放,直至終生,這完全保障了城中村居民的生存和生活問題,不用城中村居民為以后的生活牽腸掛肚,真正解決了城中村居民的后顧之憂。

五是有利于社會穩(wěn)定。以“人”為依據(jù)按年發(fā)放拆遷補(bǔ)償金,不會產(chǎn)生不勞而獲的“財(cái)富”暴發(fā)戶,也不會造成社會成員之間巨大的收入差距,有利于社會穩(wěn)定,有利于倡導(dǎo)勞動致富的理念。

(三)以“人”為依據(jù)拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)形式

1.拆遷補(bǔ)償金由一次性發(fā)放改為終生發(fā)放

由于城鄉(xiāng)居民的生活條件逐步改善,醫(yī)療衛(wèi)生水平逐步提高,人的壽命在延長。2015年世界人口的平均預(yù)期壽命為71.60歲,中國人口平均預(yù)期壽命達(dá)到77歲。一次性發(fā)放的拆遷補(bǔ)償金能保證居民生活到多大歲數(shù)很難確定。另一方面,社會在發(fā)展,生活成本在變化,物價水平也在緩慢提高,在這么多變量條件下,一次性發(fā)放拆遷補(bǔ)償金,很難做到科學(xué)合理。既然拆遷補(bǔ)償金是保障城中村居民一輩子生存的,那就應(yīng)該終生發(fā)放,而不是一次性發(fā)放。

2.拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮多種因素

拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮以下因素:一是全國居民及所在區(qū)域居民的生活消費(fèi)水平,這是制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最重要的參考指標(biāo);二是全國居民及所在區(qū)域居民的收入水平;三是城中村居民發(fā)展和提升生活水平的現(xiàn)實(shí)需求。

3.設(shè)立城中村改造拆遷補(bǔ)償基金,由市區(qū)城中村改造機(jī)構(gòu)專門代管并發(fā)放

將城中村改造補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)變?yōu)椴疬w補(bǔ)償基金,?？顚Ｓ?交予市或區(qū)城中村改造機(jī)構(gòu)代管,而不是將其一次性發(fā)放給村民。確定了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后,由市或區(qū)城中村改造機(jī)構(gòu)發(fā)放給村民。這需要增加市或區(qū)城中村改造機(jī)構(gòu)代管拆遷補(bǔ)償基金和發(fā)放拆遷補(bǔ)償金的職能。

(四)以“人”為依據(jù)拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充形式

1.輔之以必要的房屋置換

以“人”為依據(jù)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償,并不能解決城中村居民“住”的問題,因此,還要借鑒以往城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn),輔之以必要的房屋置換。房屋置換可以以拆遷戶人口的多少確定房屋置換標(biāo)準(zhǔn),也可以根據(jù)拆遷建筑的面積以1∶1或1∶1.2等不同的比例進(jìn)行置換補(bǔ)償,具體置換標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)城中村的實(shí)際情況,由村民委員會決定。

2.輔之以完善的地方法規(guī)

在《中國人民共和國憲法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法規(guī)的基礎(chǔ)上,各地要根據(jù)實(shí)際情況,制定城中村改造拆遷補(bǔ)償方面的地方法規(guī)[5] 289,替代現(xiàn)行的辦法或意見等規(guī)定,增強(qiáng)城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)膰?yán)肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性,構(gòu)建合理的城中村改造拆遷補(bǔ)償機(jī)制[6],改變目前城中村改造無法可依的無序狀態(tài)。