分稅制前新中國財(cái)政制度之自然演進(jìn)與理性構(gòu)建
——基于法社會學(xué)視角(下)*

施 奕

(輔仁大學(xué) 法學(xué)院, 臺灣 新北 24205)

五、以行政性分權(quán)為主導(dǎo)的財(cái)政制度——僵化路徑的禁錮(1958—1977)

“人們在過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇?！盵38]1-2路徑的出現(xiàn),是對此前選擇的深化和加強(qiáng),亦是一種束縛,如果它意味著在新的情況出現(xiàn)時(shí),僅能在此種路徑下進(jìn)行有限的選擇。

(一)路徑耦合(Coupling)與路徑陷阱的形成

對路徑依賴這一制度變遷中顯著特性的系統(tǒng)性討論,最早見于1975年出版的大衛(wèi)·保羅(A. David Paul)所著的《技術(shù)選擇、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長》一書,他以QWERTY鍵盤為例,從技術(shù)選擇及演化路徑出發(fā),認(rèn)為一種技術(shù)由于偶然因素被選定時(shí),隨后的技術(shù)選擇便被鎖定在一定的開發(fā)路徑上。其后,阿瑟(W. B. Arthur)對于這種路徑依賴作了進(jìn)一步的闡釋,他認(rèn)為,一種技術(shù)的市場份額不僅依賴于偏好和技術(shù)的可能性,而且還依賴于報(bào)酬遞增而導(dǎo)致的鎖定效應(yīng)(lock in)。[39]技術(shù)上的報(bào)酬遞增體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一體現(xiàn)在一種技術(shù)被采用的越多,其由此積累的經(jīng)驗(yàn)越多,也因此獲得更多的改進(jìn),從而被采用的愈多;其二體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)外部性上,意即一種技術(shù)被使用的越多,其價(jià)值越大。二者的報(bào)酬遞增結(jié)合一些特定事件更加強(qiáng)化了這種路徑依賴。這一重要的概念被諾斯用在對制度變遷的闡釋上,他認(rèn)為,技術(shù)變遷的路徑依賴方法可以用來分析制度變遷,因?yàn)閳?bào)酬遞增性質(zhì)的技術(shù)的競爭,實(shí)質(zhì)上是擁有這些技術(shù)的組織競爭,因此,技術(shù)變遷機(jī)制同樣適用于制度變遷(見圖2)。

圖2 路徑耦合與路徑陷阱的形成

一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所采用的路徑,在與某些“偶然的歷史事件”結(jié)合后,會產(chǎn)生路徑增益或偏離,這種增益或偏離的程度又在民族傳統(tǒng)、社會傳統(tǒng)影響下被放大,經(jīng)過校正的增益和偏離會因?yàn)樗c這個(gè)國家傳統(tǒng)的歷史相似性而受到推崇,而一旦它與“重新組織生產(chǎn)”這樣的操作混合起來而產(chǎn)生實(shí)效性之后,這種路徑往往會變成陷阱。在通過這種財(cái)政統(tǒng)制手段完成三大改造、完成新民主主義革命之后,一個(gè)清晰可見的由公有制主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已基本成型。三大改造的快速完成也使得我們的執(zhí)政黨把改造全國各種生產(chǎn)模式的工作想象得過于容易,甚至理所應(yīng)當(dāng)?shù)貙⑦@種路徑視作戰(zhàn)略性框架,于是,這個(gè)幫助我們達(dá)成國家建設(shè)初步計(jì)劃的路徑便由試金石變成了我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的點(diǎn)金石,加上中央對“建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家”的迫切追求,希望繼續(xù)采用這種方式使國家發(fā)展步入正軌,此時(shí)的首要問題,便是通過分權(quán)激發(fā)地方積極性,發(fā)揮人民創(chuàng)造力,以便放大這種發(fā)展效用。

在此基礎(chǔ)上形成的(產(chǎn)權(quán))公有制以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度,也在歷史傳統(tǒng)的影響下一起發(fā)生病變,由“過渡性質(zhì)”的效用手段轉(zhuǎn)正成為了目的手段。這實(shí)際上成為了一條發(fā)展上的既有路徑,這條路徑在接下來的幾十年中持續(xù)影響著中央的決策,雖然在中央與地方關(guān)系的處理上幾經(jīng)反復(fù),但是國家在認(rèn)識上始終無法突破這條既有路徑的禁錮,而地方上的努力也因受限于薄弱的物質(zhì)和理論積累難以起到影響中央的效果。

(二)以《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議(草案)》為核心的大規(guī)模分權(quán)

以1956年4月25日毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會議上所做的《論十大關(guān)系》的報(bào)告為開端,新中國第一次大規(guī)模有組織的分權(quán)開始醞釀推行。1956年,中國社會主義改造基本完成,社會主義制度在中國初步確立,第一個(gè)五年計(jì)劃剛剛實(shí)行了三年多,中央就如此急切地開展分權(quán)工作有著多方面原因:首先,在思想源流和根本認(rèn)識上的“分則能成”是首要因素,加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切性仍然是推動(dòng)分權(quán)的內(nèi)在動(dòng)因。其次是行政管理手段上出現(xiàn)了問題。由于管理經(jīng)驗(yàn)缺乏,中央各部門在行政管理工作上普遍存在著較大的隨意性,由此引發(fā)的命令主義引起地方部門較大的不滿,在一定程度上也影響了地方工作的開展,官僚主義的泛濫(1)這種分權(quán)的思想還受到克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)官僚主義的直接影響,早在1953年毛澤東就專門提出應(yīng)當(dāng)制止“五多”,強(qiáng)調(diào)省、市、自治區(qū)黨委有權(quán)制止中央部門一切行不通的、不合實(shí)際的、主觀主義的命令、訓(xùn)令、指示等。詳情參見1953年3月《堅(jiān)決制止濫發(fā)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》、1953年7月《關(guān)于解決區(qū)鄉(xiāng)工作中“五多”問題的指示》等。也對分權(quán)提出了更迫切的需求;再次是1956年2月在蘇共二十大上所暴露的斯大林主義問題給領(lǐng)導(dǎo)層的思想沖擊,毛澤東認(rèn)為“我們不能像蘇聯(lián)那樣,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有”[40]23。有鑒于此,毛澤東提出實(shí)行馬克思主義同中國實(shí)際的“第二次結(jié)合”,開始探索適合中國自己的社會主義建設(shè)道路。他要求大家以蘇聯(lián)為戒,更加強(qiáng)調(diào)從中國的國情出發(fā),希望在社會主義建設(shè)中少走一些彎路。

“不可能設(shè)想,在我們這樣大的國家中,中央能夠把國家的各類事務(wù)都包攬起來,而且樣樣辦好。把一部分行政管理職權(quán)分給地方,是完全必要的?！盵41]在中共八大上,以劉少奇為代表的這種認(rèn)識成為了主流,于是一場以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、因地制宜、因事制宜”為原則進(jìn)行的國家行政體制改革正式鋪開。1956年10月,國務(wù)院在《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議(草案)》中明確劃分了中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán),首次將其劃分為四種類型。(2)四種類型即:中央管理類型(包括關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)而帶有全局性、關(guān)鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè))；地方管理類型;以中央為主、地方為輔的雙重管理類型;以地方為主、中央為輔的雙重管理類型。在此框架下,詳細(xì)劃分了計(jì)劃、財(cái)政、工業(yè)、基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利、運(yùn)輸郵電、商業(yè)、文教科學(xué)衛(wèi)生、政法、勞動(dòng)、機(jī)構(gòu)編制、少數(shù)民族共12個(gè)方面的中央與省級政府的職權(quán)。在行政管理體制改革得以推行之后,全國人大常委會于1957年11月14日批準(zhǔn)了中共八屆三中全會就“經(jīng)濟(jì)管理體制改革”提出的三大草案,即《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》《關(guān)于劃分中央與地方對財(cái)政管理權(quán)限的規(guī)定》,從三個(gè)方面推進(jìn)中央放權(quán),試圖發(fā)揮地方政府和企業(yè)的積極性和主動(dòng)性,讓他們能夠“因地制宜、因事制宜”地完成國家統(tǒng)一計(jì)劃。舊財(cái)政管理體制下的“以支定收、一年一變”變成了“一定五年不變”。

這次的放權(quán)改革，是新中國成立之后第一次大規(guī)模、系統(tǒng)性地向地方分權(quán)，主要從以下五個(gè)方面進(jìn)行：

一是總體計(jì)劃管理制度方面的改革。在《關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃管理體制的規(guī)定》中提到,“以地區(qū)綜合平衡為基礎(chǔ)的、專業(yè)部門和地區(qū)相結(jié)合的計(jì)劃管理制度”取代了此前由國家計(jì)委統(tǒng)一平衡、逐級下達(dá)的計(jì)劃管理制度。地方政府可以自行安排本地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目,統(tǒng)籌安排資金使用、投資規(guī)模,自行調(diào)劑使用本地區(qū)物資、超產(chǎn)產(chǎn)品等。

二是企業(yè)管理權(quán)方面的配套改革。根據(jù)《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)規(guī)定》及《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的規(guī)定》的要求,除某些特殊企業(yè)繼續(xù)由中央管理外,其余企業(yè)皆下放地方管理。據(jù)統(tǒng)計(jì),中央各部所屬的國營企業(yè),1957年為9 300家，1958年減少到1 200家,中共各部直屬的國營企業(yè)僅占國營企業(yè)單位總數(shù)的5.4%,占全民所有制企業(yè)單位數(shù)的18%(見表2);共有88%的中央直屬國營企業(yè)下放到各級地方政府,中央直屬國營企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值的比重由1957年的39.7%下降為1958年的13.8%。[42]87

表2 中央企業(yè)的變化情況[44]74

三是對財(cái)政稅收制度層面的專門改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》中規(guī)定,中央開始下放財(cái)政及稅收權(quán)并在1958年實(shí)行以收定支的預(yù)算管理體制,增加對地方財(cái)政的資助,地方基礎(chǔ)建設(shè)由中央撥款,擴(kuò)大地方稅收減免權(quán),同時(shí)賦予地方減稅或加稅的權(quán)力。其結(jié)果是,中央政府財(cái)稅收入占全國財(cái)政收入的比例由“一五”期間的45.6%下降到“二五”時(shí)期的22.7%，稅收制度也因之前的社會主義改造造成的公有制主體地位而發(fā)生了相當(dāng)大的轉(zhuǎn)變,利潤上繳基本上替代了稅收的作用,原有的稅制被認(rèn)為太過復(fù)雜而失去了存在的必要。1958年國務(wù)院發(fā)布了以合并稅種以及簡化納稅為改革目的的《中華人民共和國工商統(tǒng)一稅條例》,將商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅和印花稅等合并成工商統(tǒng)一稅,將計(jì)稅價(jià)格統(tǒng)一改為按銷售計(jì)稅。

四是將物資分配權(quán)下放。其具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:減少由國家計(jì)委統(tǒng)一分配的物資(“統(tǒng)配物資”或稱“一類物資”(3)此類物資指由國務(wù)院各部管理的物資。，“部管物資”或稱“二類物資”)的品種和數(shù)量；對保留下來的統(tǒng)配、部管物資由過去中央“統(tǒng)配”改為各省、市、自治區(qū)“地區(qū)平衡,差額調(diào)撥”；在供應(yīng)方面,除少數(shù)部門外,都由地方政府的計(jì)劃機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)分配和調(diào)撥。經(jīng)過這次下放,中央統(tǒng)配和部管物資從1957年的532種減為1958年的429種,到1959年減少為285種。[43]61-62

五是基本建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)、投資管理權(quán)和信貸管理權(quán)的下放。對于地方興辦的限額以上項(xiàng)目,只需將簡要計(jì)劃任務(wù)書報(bào)請國家計(jì)委批準(zhǔn),其余由地方審批;限額以下的項(xiàng)目,完全由地方自行決定。允許地方政府在中央下?lián)苜Y金和地方自籌資金總額的范圍內(nèi)興辦各種事業(yè),包括限額以上的大型項(xiàng)目。

(三)行政性分權(quán)的肇始與理論依據(jù)的開端

行政性分權(quán)這一概念我們很難給出法學(xué)上的準(zhǔn)確定義,因?yàn)殛P(guān)心它的人更多的是研究國家現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和行政管理學(xué)家。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫里斯·伯恩斯坦在研究東歐社會主義經(jīng)濟(jì)改革時(shí)提出,“有一種概念稱為行政性分權(quán),即把一些經(jīng)過選擇的決策權(quán)力部分地在行政系統(tǒng)內(nèi)部下放到較低層次”,“另一種概念稱為經(jīng)濟(jì)性分權(quán),與上一概念相反,它主張?jiān)诋a(chǎn)品構(gòu)成、資源配置乃至收入分配的決定上讓國內(nèi)外的市場力量起更大的作用,同時(shí)減少中央計(jì)劃和行政控制的影響”。[45]164如果以他的定義來作劃分的話,中國的這次放權(quán)是一次較為清晰的“行政性分權(quán)”[46]。

在新中國這樣一個(gè)講究理論先行的國家里,理論依據(jù)和思想源頭是相當(dāng)重要的,而之所以在1957年能夠開始如此大規(guī)模的分權(quán)改革,其理論依據(jù)正是當(dāng)時(shí)的毛澤東思想,具體可見《論十大關(guān)系》?！墩撌箨P(guān)系》是一篇“有關(guān)社會主義建設(shè)和社會主義改造的問題”的文章,毛澤東所談的十個(gè)問題基本上涵蓋了國家建設(shè)的全部內(nèi)容,也為1958年2月中共八大二次會議上通過的社會主義建設(shè)總路線奠定了基礎(chǔ),“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”是對十大關(guān)系思想的總體回應(yīng)。但是,毛澤東在這個(gè)問題的認(rèn)識上還沒有觸及“產(chǎn)品構(gòu)成、收入分配、收益歸屬”的根本,更沒有深入到“產(chǎn)權(quán)”這樣的程度,本文從農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩個(gè)重大的方面進(jìn)行說明。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一社會基本關(guān)系上,毛澤東在論十大關(guān)系的第四點(diǎn)“國家、生產(chǎn)單位和生產(chǎn)者個(gè)人的關(guān)系”中認(rèn)為,“個(gè)人是這樣,工廠和其他生產(chǎn)單位也是這樣。各個(gè)生產(chǎn)單位都要有一個(gè)與統(tǒng)一性相聯(lián)系的獨(dú)立性,才會發(fā)展得更加活潑”。應(yīng)當(dāng)說,毛澤東認(rèn)識到了生產(chǎn)上的“個(gè)人獨(dú)立性”,但是這種認(rèn)識并沒有突破公有制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想,在具體實(shí)施上反而變味了。由于“一五”計(jì)劃的較好完成,中央對于財(cái)政統(tǒng)制工作中成功實(shí)施的(集體)公有制,即“將原本由農(nóng)民個(gè)體所有的產(chǎn)權(quán)變?yōu)橛蓢覍?shí)質(zhì)持有”的組織形式,仍在作進(jìn)一步思考。1958年8月,中共中央政治局通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》,決定在原先的合作社基礎(chǔ)上再向前走一步,要求在短時(shí)間內(nèi)將農(nóng)村的合作社升級為人民公社。從1958年8月文件公布到1958年11月初,短短三個(gè)月時(shí)間,全國75萬個(gè)合作社被統(tǒng)編為24 000個(gè)人民公社,一個(gè)社的規(guī)模在5 000戶左右。在這次公社化運(yùn)動(dòng)中,被盲目擴(kuò)大的公社規(guī)模和大幅度公有化的做法,幾乎完全取消了社員的一切自留地和家庭副業(yè),將所有的生產(chǎn)資料都收歸公社,收入分配方式也變?yōu)橐曰旧嫘枰獮榛A(chǔ)的平均制。這時(shí)候的人民公社不僅僅是一種簡單累加的生產(chǎn)組織,而是演變成了一種政社合一的機(jī)構(gòu),它不但負(fù)責(zé)全社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而且還對工商學(xué)兵等實(shí)施統(tǒng)一管理。這種平均制的分配制度和事無巨細(xì)統(tǒng)包統(tǒng)攬的政治制度,嚴(yán)重地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,其產(chǎn)生的后果也在接下來的1959年至1962年的饑荒中顯露出來。在重新建立這一集體主義的制度的同時(shí),人為制造的農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)品價(jià)格之間的剪刀差也持續(xù)為工業(yè)生產(chǎn)提供幫助,1952年至1987年間,“農(nóng)民通過這種工農(nóng)業(yè)的不等價(jià)交換給國家提供了3 917億元的累積資金”[47]66。

在國家建設(shè)、工業(yè)生產(chǎn)關(guān)系上,1957年后試行的大規(guī)模向地方放權(quán)的做法也是基于毛澤東《論十大關(guān)系》中第五點(diǎn)“論中央與地方的關(guān)系”中所提出的思想,即“在中央與地方關(guān)系上,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力,賦予地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多事情”。但是，這種放權(quán)是相當(dāng)草率的,并沒有經(jīng)過周密的安排，沒有制定相應(yīng)的配套措施,地方上對于這種突如其來的放權(quán),也沒有任何思想上的準(zhǔn)備,加上財(cái)政部廢除了各種會計(jì)監(jiān)管制度(4)僅僅在1956年7月,財(cái)政部就廢除了6個(gè)工業(yè)會計(jì)制度,其中包括《關(guān)于送審會計(jì)制度的幾項(xiàng)規(guī)定(草案)》《國營工業(yè)企業(yè)統(tǒng)一成本核算規(guī)程》《國營企業(yè)基本建設(shè)投資及建筑安裝工程成本核算通則(草案)》《國營建筑包工企業(yè)統(tǒng)一簡易會計(jì)科目及會計(jì)報(bào)表格式》《國營建筑包工企業(yè)施工單位會計(jì)處理辦法》《國營農(nóng)場基本業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)賬戶計(jì)劃及會計(jì)報(bào)表格式和說明》等,并將12項(xiàng)制度由中央各主管部門和各地根據(jù)情況決定其繼續(xù)使用或修改或廢止,在1958年11月,大躍進(jìn)開始之后,財(cái)政監(jiān)察司也視為“條條框框”而被撤銷。,讓第一次享有決策和計(jì)劃權(quán)限的地方政府有了“松綁”的感覺。于是,東北、華北、華東、華南、華中、西北、西南等七大協(xié)作區(qū)為了在自己的區(qū)域內(nèi)建成完整的工業(yè)體系開始集體發(fā)力,爭相在本區(qū)域內(nèi)大辦各種事業(yè),不斷擴(kuò)大基建規(guī)模,快馬加鞭地在各地設(shè)立企業(yè)以及各種經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。上行下效,每個(gè)省也在往基本相同的方向進(jìn)行布局,同時(shí)進(jìn)行的大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)投資給剛剛恢復(fù)元?dú)獾膰邑?cái)政帶來了相當(dāng)大的壓力,“在1958—1960年之間,每一年的施工項(xiàng)目都大于或等于‘一五’時(shí)期全部施工項(xiàng)目的總和,國家預(yù)算中用于基本建設(shè)的撥款為886.17億,比整個(gè)‘一五’時(shí)期預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)撥款總額還增加了75%”[48]142。這種重復(fù)建設(shè)和各自為政的做法,也是之后大躍進(jìn)產(chǎn)生的根源所在。

總體來看,新中國的這次大規(guī)模分權(quán),雖然是一次體系性的整體性的分權(quán),但其出發(fā)點(diǎn)在于行政效率的改進(jìn),從決策權(quán)上來看是將決策層級從中央政府下放到了大區(qū)政府或者地方政府手中。曾在1979年底1980年初和1982年兩度訪華的波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗·布魯斯(Virlyn W.Bruse)在總結(jié)了赫魯曉夫時(shí)期行政性分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后對分權(quán)作了深刻的說明:“要知道這(分權(quán)) 并不意味著簡單地把行政管理權(quán)由中央下放到地方,而是要改變計(jì)劃工作方法。如果從使用行政手段管理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂媒?jīng)濟(jì)手段管理經(jīng)濟(jì),那才是真正的變化。如果從一種類型的行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為另一種類型的行政機(jī)構(gòu),據(jù)我看這不是真正改變經(jīng)濟(jì)體制?！盵49]131

我們應(yīng)當(dāng)肯定,毛澤東的理論為中國的改革找到了可以依據(jù)的理論基礎(chǔ),減少了改革的阻力,同時(shí)也使得改革初期所具備的條件有別于其他社會主義國家,為改革摸索到了一條出路。但是,1957以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策權(quán)在中央和地方之間雖然幾經(jīng)更迭,卻始終在跑著一場循環(huán)二人接力賽,每當(dāng)公有制經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)弊端時(shí),政府為解決經(jīng)濟(jì)弊端,也為了避免意識形態(tài)的矛盾,毛澤東《論十大關(guān)系》中的思想就機(jī)械化地成為了體制變革中的正統(tǒng)思想,而行政性分權(quán)的改革方式,也成為了經(jīng)濟(jì)決策權(quán)在中央與地方之間調(diào)整的固定模式。雖然這種分權(quán)在企業(yè)的自主權(quán)上也有一定的松綁,諸如減少指令性計(jì)劃指標(biāo)、設(shè)立企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金、擴(kuò)大一般人事任免權(quán)等,但其重心并非企業(yè),這些安排只是分權(quán)地方的一種配套性措施以利于地方開展工作,等到中共中央真正開始意識到企業(yè)作為分權(quán)的一種單獨(dú)主體的重要性的時(shí)候,還要把時(shí)間軸再往后撥二十年。

(四)1961—1966年被重新收緊的錢袋子

1.大放權(quán)下的大躍進(jìn)

有資料顯示，新中國成立以來，“我國每年財(cái)政收入增長的數(shù)額,平均為35億左右,1958年比1957年增長數(shù)額卻超過了100億。在收入增長的同時(shí),1958年的支出也增加了100億以上。1958年國家決算支出的這種增長速度,很清楚地表明了這一年國家財(cái)政在生產(chǎn)大躍進(jìn)基礎(chǔ)上的巨大躍進(jìn)?！盵50]215

在這種情況下,地方投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均出現(xiàn)了失控的狀態(tài)。當(dāng)時(shí),仍為農(nóng)業(yè)國的新中國被“以鋼為綱”“趕英超美”等口號所裹挾,大辦特辦重工業(yè),雖然鋼鐵在產(chǎn)量上有所提升,但是這種統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的增加卻在后期的財(cái)政清理工作中被證明是“有名無實(shí)”的,重工業(yè)的“單兵突進(jìn)”也進(jìn)一步加劇了國民經(jīng)濟(jì)的比例失調(diào)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,“一大二公”的人民公社使得一鄉(xiāng)一社的規(guī)?；a(chǎn)取代了之前的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”,社員的自留地、家庭副業(yè)也一概作為“生產(chǎn)資料私有制的殘余”收歸公有,但是,這種“大公無私”并沒有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來福音,“1959年的糧食產(chǎn)量僅為3 400億斤,比1958年的實(shí)際產(chǎn)量減少600億斤。1960年糧食產(chǎn)量更是進(jìn)一步下降到2 870億斤,比1951年的2 874斤還低”[51]613。在1959年至1960年這兩年中,棉花、糖料、油料、生豬等主要農(nóng)產(chǎn)品也都大幅減產(chǎn)。

財(cái)政紀(jì)律松弛和稅收制度簡化的問題伴隨著盲目擴(kuò)大的生產(chǎn)也逐漸顯現(xiàn),1958—1960年三年間,財(cái)政收支在初始賬面上的數(shù)字較1957年尚結(jié)余25.18億,但是這一表面上的“大好形勢”在大躍進(jìn)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始時(shí)才被揭開面紗。根據(jù)1962年的重新核算,在1958—1960年三年間,財(cái)政收入比原賬面減少76.2億,財(cái)政支出比原賬面增加97.16億,收支差額也從原來的結(jié)余25.18億變成了赤字148.18億，具體見表3：

表3 大躍進(jìn)期間的財(cái)政狀況[52]134

2.重新上收的各項(xiàng)事權(quán)財(cái)權(quán)

1961年,在經(jīng)歷過大躍進(jìn)的風(fēng)波之后,中央開始重新認(rèn)識這個(gè)全國性的問題,中共八屆九中全會首先批準(zhǔn)公布的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針,成為這一階段工作開展的基調(diào)。此后,中共中央批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政體制加強(qiáng)財(cái)政管理的報(bào)告》,并發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干規(guī)定》。這段時(shí)期主要在以下方面作出了改變:明確將財(cái)權(quán)上收,由原來的中央、省、縣上提為中央、大行政區(qū)、省;在總的財(cái)政體制方面,繼續(xù)實(shí)行1959年開始的“收支下放、地區(qū)調(diào)劑、總額分成、一年一變”政策,取消中央固定收入與地方固定收入,將二者統(tǒng)一計(jì)入中央與地方的總額,各省按照自己所有的預(yù)算收入減去預(yù)算支出后,按照余額占預(yù)算收入的比重與中央進(jìn)行總額分成,并且每年的分成比例根據(jù)上年的(地方)收支差額進(jìn)行重新計(jì)算,這就保證了中央在“增量”上的索取權(quán),同時(shí)將一部分重點(diǎn)企事業(yè)單位的收入作為中央的固定收入;在基本建設(shè)方面,資金全部改為由中央專項(xiàng)撥款,對基本建設(shè)資金嚴(yán)格管控,項(xiàng)目上也進(jìn)一步規(guī)定,即使是小型項(xiàng)目也必須報(bào)國家計(jì)委備案,任何部門均不允許在計(jì)劃外安排項(xiàng)目(5)參見1962年中共中央《關(guān)于編制和審批基本建設(shè)設(shè)計(jì)任務(wù)書的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理的幾項(xiàng)規(guī)定》《關(guān)于基本建設(shè)時(shí)間文件編制和審批辦法的幾項(xiàng)規(guī)定》等。;在物資分配方面,也確立了“條條為主,條塊為輔”的原則,專門設(shè)立了國家物資管理局,實(shí)現(xiàn)人財(cái)物三垂直管理,之前下放的勞動(dòng)計(jì)劃、工資權(quán)限、招工指標(biāo)、商品購銷等方面也重新統(tǒng)一到中央;在預(yù)算約束方面也進(jìn)行了加強(qiáng),重新改為“上下一本賬”,堅(jiān)持“全國一盤棋”,要求各級預(yù)算做到收支平衡,保證結(jié)余,杜絕赤字預(yù)算;在企業(yè)的信貸融資方式上,隨著1962年中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)銀行工作的集中統(tǒng)一,嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》和《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》,重新改變了1958年底開始的由人民銀行單線對企業(yè)提供全部資金的“全額信貸”做法,不允許再使用銀行貸款作為財(cái)政性支出,切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督;在稅收制度上,首先在認(rèn)識上重新肯認(rèn)了稅收制度,重申了稅收的性質(zhì)、地位和作用,恢復(fù)了稅務(wù)機(jī)構(gòu),增加了稅務(wù)部門的編制,其次也加強(qiáng)了稅收的管理,將工商統(tǒng)一稅的稅目增減和稅率調(diào)整一概收歸中央。

這一時(shí)期對財(cái)政經(jīng)濟(jì)的集中上收管理,并不是一種有規(guī)劃的長遠(yuǎn)之計(jì),而是為了應(yīng)對1958年以來倉促放權(quán)造成的大躍進(jìn)所帶來的混亂,如同1949年戰(zhàn)亂結(jié)束之后的財(cái)政統(tǒng)制一樣,這一時(shí)期所面臨的仍然是中央重新組織生產(chǎn)、安排工作的局面,只是由于發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和采取措施較為及時(shí),加之這個(gè)時(shí)期的社會生產(chǎn)力較1949年有較大的提高,所以20世紀(jì)60年代初的這次集權(quán)還是在較短的時(shí)間內(nèi)起到了穩(wěn)定社會的作用。

(五)1966—1978年動(dòng)亂中分權(quán)的反復(fù)

隨著周恩來在1964年第三屆全國人大第一次會議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出“調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)已經(jīng)基本完成,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)全面高漲,整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)全面好轉(zhuǎn),并將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期”[53]456,這一輪收權(quán)工作也基本完成,重新組織生產(chǎn)、安排工作的任務(wù)也已經(jīng)完成。

國家也通過此次“大躍進(jìn)”認(rèn)識到了一些問題,首先是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比例的協(xié)調(diào)開始受到重視,1965年糧食總產(chǎn)量達(dá)19 455萬噸,比大躍進(jìn)時(shí)期的1960年增產(chǎn)5 105萬噸[54]233，其余經(jīng)濟(jì)作物也都有了相當(dāng)?shù)脑霎a(chǎn)。根據(jù)1983年出版的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，總體工農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比例由1960年的78.2:21.8調(diào)整到了1965年的62.7:37.3,基本滿足了當(dāng)時(shí)中國的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和人民生活的客觀需要。其次,有意識地進(jìn)行了積累與消費(fèi)的比例調(diào)整,中國人注重儲蓄的勤儉習(xí)慣進(jìn)一步放大了國家號召積累和基建的效用,這也使得整個(gè)社會的消費(fèi)能力相當(dāng)?shù)拖?。在這次調(diào)整中,中央注意到了陳云早在1957年《建設(shè)規(guī)模要和國力相適應(yīng)》中提出的看法,即“首先要保證生產(chǎn)生活必需品的生產(chǎn)部門最低限度的需要,其次,要保證必要的生產(chǎn)資料的需要,剩余的部分用于基本建設(shè)”[55]45,于是從1963年8月開始,撥出11億元用于增加職工工資,提升了45%職工的工資級別,提高部分地區(qū)的工資類別,調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn),改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)制度和津貼制度,在相當(dāng)程度上提高了全國的工資水平。在一系列生產(chǎn)工作步入正軌之后,連年的財(cái)政赤字也得到了回填。

然而,好景不長,在全國似乎恢復(fù)到了“欣欣向榮”的時(shí)候,步履蹣跚的新中國迎來的卻不是周恩來總理在政府工作報(bào)告中所展望的“新的發(fā)展時(shí)期”,而是一個(gè)長達(dá)十年的倒退期,一個(gè)“給黨、國家和人民造成了新中國成立以來最嚴(yán)重的損失,整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系逐步惡化,國家財(cái)政遭到嚴(yán)重破壞”的動(dòng)蕩期,即1966年5月至1976年10月的“文化大革命”時(shí)期。

新中國成立以來,雖然財(cái)政體制時(shí)有變動(dòng),但是在中央的把控下基本上形成了一整套科學(xué)合理的國家財(cái)政管理制度。從預(yù)決算制度、稅收稽征管理制度、行政事業(yè)財(cái)務(wù)制度、企業(yè)財(cái)務(wù)制度,到細(xì)化的會計(jì)、統(tǒng)計(jì)等工作規(guī)則,利潤分配、成本管理、固定資金和流動(dòng)資金管理等細(xì)項(xiàng)規(guī)定都已經(jīng)基本確立。然而,在文革期間,絕大多數(shù)科學(xué)系統(tǒng)的管理制度都被當(dāng)作是修正主義的“管、卡、壓”,各種財(cái)政稅收制度則被歪曲為稅收萬能論。當(dāng)時(shí)認(rèn)為“依靠專家理財(cái),剝奪了群眾監(jiān)督經(jīng)濟(jì)的權(quán)力”,在此期間,各層級的財(cái)政制度大多被否定和取消,1967年、1968年甚至取消了財(cái)政預(yù)決算,這也是新中國預(yù)決算歷史上唯一的空白。

在財(cái)政體制上,受到1968年開始的生產(chǎn)停滯的影響,之前“收支掛鉤、總額分成”的做法難以保障地方的正常運(yùn)轉(zhuǎn),中央開始暫?！笆罩煦^、總額分成”的做法,改為“收歸收、支歸支”的收支兩條線,即收入全部上繳,支出則由中央撥付。這種方式基本上沿襲了1959年的做法,到了1969年,鑒于財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn),“收支掛鉤、總額分成”這種有利于地方的方式又重新被推上臺面,1971年,大部分中央企業(yè)又被下放到地方,國家預(yù)算管理也實(shí)行了收支包干的做法,即中央對各省、自治區(qū)、直轄市采取“定收定支、收支包干、保證上繳、結(jié)余留用、一年一定”的做法。

1973年,中央再次改革財(cái)政體制,華北地區(qū)和江蘇省在保持收支包干的基礎(chǔ)上,進(jìn)行了“收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指標(biāo)包干”辦法的試點(diǎn)。這種辦法的特點(diǎn)是,中央按照各地方預(yù)算收入目標(biāo)總額,額外預(yù)留給地方一些固定比例的機(jī)動(dòng)財(cái)力,以便其進(jìn)行統(tǒng)籌安排。從1974年開始,原先在江蘇和華北地區(qū)通行的這種方式被推向全國。在1974年的財(cái)政體制下,雖然由于有一定比例的留成和分成,地方的積極性得到了一定程度的保護(hù),但是在收支不掛鉤的大前提下,地方本級預(yù)算的權(quán)責(zé)關(guān)系也失去了平衡,在增收的同時(shí)，支出也同比例或不同比例地增加了。因此,1976年財(cái)政體制又重新改回了“收支掛鉤、總額分成、一年一定”,只是在執(zhí)行的過程中,保留了1974年對地方的一些松綁規(guī)定,對地方財(cái)政的超收部分以總額分成之比例留成地方,財(cái)政支出的結(jié)余在原則上歸地方留用。

在稅制上,從1972年3月國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《中華人民共和國工商稅條例(草案)》開始,稅制又被極大限度地簡化,工商統(tǒng)一稅、機(jī)器附加稅、對企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅、車床使用牌照稅、屠宰稅及鹽稅被統(tǒng)一合并為工商稅;在稅目、稅率上也作了簡化,稅目從過去的141個(gè)減為82個(gè),但是不同的稅率僅為16個(gè),致使大部分的企業(yè)都可以簡化到僅使用一個(gè)稅率。合并后的這種單一稅制格局,使得稅種、稅目、稅率過于簡化,不利于生產(chǎn)的擴(kuò)大和市場的成長,并不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況,極大地降低了稅收在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的效用,嚴(yán)重削弱了稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

雖然在動(dòng)亂的十年里中央在財(cái)政制度上仍然動(dòng)作頻繁,但是總體而言,都是為了應(yīng)對時(shí)局而做的改變。這段時(shí)期的各種調(diào)整基本上都是臨時(shí)性的過渡措施(這與之前1960年的收權(quán)幾乎一致),并沒有一套完整有效的財(cái)政制度,缺乏長遠(yuǎn)的謀篇布局,其直接目的只是為了在泥塘左右翻身而已,雖然這段時(shí)期的小收小放為之后的“承包制”積累了階段性的經(jīng)驗(yàn),但是國家在這段時(shí)期的發(fā)展始終沒有脫離困境,仍然在進(jìn)行之前的反復(fù),對于市場、企業(yè)、土地、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的作用也沒有更進(jìn)一步的認(rèn)識。從20世紀(jì)50年代末開始的“公有制主導(dǎo)地位”“財(cái)政統(tǒng)制型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”“行政性分權(quán)”就像一條被森嚴(yán)高墻夾著的單行道一樣,始終禁錮著東方巨人的視野和腳步。隨著時(shí)針走過1976年9月9日0時(shí)10分，一個(gè)時(shí)代宣告終結(jié),一個(gè)真正的“新的發(fā)展時(shí)期”正式揭開帷幕。

六、放權(quán)與讓利——經(jīng)濟(jì)市場化的起步(1978—1993年)

1978年12月召開的十一屆三中全會重新確立了馬克思主義實(shí)事求是的思想路線,淡化了以“階級斗爭為綱”的口號,把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。以此為發(fā)端,也開始了我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)數(shù)十年高速發(fā)展的奇跡(從1978—2014年經(jīng)濟(jì)平均增長率高達(dá)9.8%)。為什么中國的整體經(jīng)濟(jì)會突然在這段時(shí)間里發(fā)生如此巨大的變化?為什么中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展會從這段時(shí)間開始?這段時(shí)間中國社會經(jīng)歷了什么?財(cái)政體制又在其中發(fā)揮了什么作用?

總結(jié)我國1978年以前的數(shù)次經(jīng)濟(jì)體制變革,可以發(fā)現(xiàn),由于中央集權(quán)體制的嚴(yán)密控制,對生產(chǎn)意愿造成嚴(yán)重的打擊,致使物資短缺經(jīng)濟(jì)下行,于是中央采取行政性的地方分權(quán),增加地方政府的自主性,但是每次放權(quán)的結(jié)果,又都會造成投資規(guī)模的擴(kuò)張和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的失控,于是中央政府再以行政手段將權(quán)力上收。在這段時(shí)期,經(jīng)濟(jì)決策體系由中央到地方、再由地方到中央反復(fù)演變,形成了行政分權(quán)的傳統(tǒng),使得地方政府擁有某種程度的自主性,中央的計(jì)劃也因地方政府的這種自主性,無法有效地進(jìn)行全面的控制。[56]133

(一)市場、產(chǎn)權(quán)與解放思想

1978年以來中國所實(shí)行的改革開放,是一個(gè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度變遷的重要課題,成為了學(xué)者們對產(chǎn)權(quán)理論證實(shí)和檢驗(yàn)的焦點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角上來看這次“中國式”經(jīng)濟(jì)改革,市場和產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵詞,對于注重社會性的法社會學(xué)而言,經(jīng)濟(jì)層面的巨大發(fā)展并不能簡單地用21年后才寫進(jìn)憲法的“中華人民共和國實(shí)行依法治國”來解釋,以下從市場、產(chǎn)權(quán)這兩點(diǎn)上切入作一個(gè)簡要的分析。

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,制度是一切的根本,它不同于強(qiáng)調(diào)自由市場的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué),而特別強(qiáng)調(diào)一個(gè)“特定的制度環(huán)境”,市場的運(yùn)作必須以這樣的制度環(huán)境為前提,這一制度不僅影響資源配置的效率,也關(guān)乎一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,意即一個(gè)健全的經(jīng)濟(jì)體無法仰賴于一個(gè)完全競爭的自由市場,它必須為市場的有效運(yùn)作搭建一個(gè)制度。在這個(gè)“特定的制度環(huán)境”中,產(chǎn)權(quán)被普遍認(rèn)為居于核心地位,因此制度經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至被稱為產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

十一屆三中全會提及“對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì),對外實(shí)行開放”,搞活經(jīng)濟(jì)方面的根本對策就是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的改革。這個(gè)從1978年開始實(shí)行的政策也走過不少彎路,直到1993年全國人民代表大會才正式通過了對1982年憲法第十五條“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的修正案,明確規(guī)定“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”。從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)變,我們步履蹣跚地幾乎走過了半個(gè)世紀(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的定義我們大致可以從前文中有所了解,即國家統(tǒng)包統(tǒng)攬地對社會各方面作出安排的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中對市場的一般定義為: “市場是某種物品或勞務(wù)的一群買者與賣者。買者作為一個(gè)群體決定了一種物品的需求,而賣者作為一個(gè)群體決定了一種物品的供給?！盵57]64由此可知，市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是由買者和賣者自主“決定”一種物品的供給和需求的經(jīng)濟(jì)。

1.市場

具有中國傳統(tǒng)的全能政府歷來不注重市場,在1994年之前的數(shù)次放權(quán)中,都只停留在將“社會各方面的安排”不同程度地分配給不同層級的政府,即便下級政府擁有了一定“戰(zhàn)術(shù)”上的決定權(quán),他們依然必須完成中央布置的任務(wù)。從1949年到1978年,這種控制是直接傳導(dǎo)的,其原因既有建國初期重新組織生產(chǎn)的必要性，又有后期耦合的僵化路徑。我們可以根據(jù)圖3來對這段時(shí)期的政府與市場關(guān)系作一個(gè)簡要直觀的辨識：各級政府均受中央政府線性指令控制,而各級政府均介入市場，可以說，實(shí)際上這個(gè)市場并不存在。在這樣的環(huán)境下,上級指令的松緊程度會引起不同的反饋,同樣的,這種反饋也是線性的,它在造成市場波動(dòng)的同時(shí),線性地傳導(dǎo)給中央政府,線性的傳導(dǎo)和反饋造成每一次的波動(dòng)反應(yīng)都較為劇烈,因而引起中央政府略為過激的反應(yīng)。

圖3 1978年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府與市場的關(guān)系

我們可以用圖4來描述我國市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府和市場之間的關(guān)系：各級政府并未脫離市場,并且仍沒有擺脫中央政府的指令控制,但在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了“決定”一種物品需求的消費(fèi)者和“決定”一種物品供給的生產(chǎn)者,這兩者在市場中扮演了新的重要角色,即為社會提供了一條新的橫軸,它改變了原先縱向線性的社會關(guān)系,使得整個(gè)社會的維度擴(kuò)展了,由線構(gòu)成了面。政府固然還可以通過行政命令對下級政府進(jìn)行管控,但是這種管控受到了生產(chǎn)者和消費(fèi)者的限制,它也在相當(dāng)程度上保證了社會的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)了整體社會的規(guī)范化治理。所以,市場在這里所起的作用并不僅僅是經(jīng)濟(jì)性的“將外部性內(nèi)化的過程,讓個(gè)人努力可以排除他人的分享”[58]3,而是有著更深層面的法律和社會意義。但是市場并不是孤立存在的,如何讓生產(chǎn)者和消費(fèi)者在這里能夠自主“決定”需求和供給呢?這就需要一個(gè)重要的制度作為保障,接下來我們從產(chǎn)權(quán)制度出發(fā)來看這一“市場化的重點(diǎn)”。

圖4 1978年后市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府與市場的關(guān)系

2.產(chǎn)權(quán)

科斯等人在《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》一書中列出了多個(gè)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于產(chǎn)權(quán)的定義:德姆塞茨認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)是包括一個(gè)人或其他人受益受損的權(quán)利,產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p,因而誰必須向誰提供補(bǔ)償以使他修正人們所采取的行動(dòng);[59]97阿爾欽指出,產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的適用的權(quán)利，私有產(chǎn)權(quán)是對必然發(fā)生的不相容的使用權(quán)進(jìn)行選擇的權(quán)利分配;[59]167菲呂博騰認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系,而是指由物的存在及關(guān)于他們使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。[59]205我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)從法理上給產(chǎn)權(quán)下了定義,他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))也就是所有權(quán),它是某個(gè)主體擁有作為財(cái)產(chǎn)的某個(gè)客體所得到的法律上的承認(rèn)與保護(hù)。[60]序言

實(shí)際上,財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生過程是私有產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)過程,是針對稀缺資源而來的,但財(cái)產(chǎn)權(quán)所規(guī)范的不是人與物之間的關(guān)系,而是由于物的存在及其使用而引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利,完整的產(chǎn)權(quán)不是一種權(quán)利而是一組權(quán)利,它是法律上諸多使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)的集合體。產(chǎn)權(quán)制度是針對資源的占有、使用及轉(zhuǎn)移所制定的法律規(guī)則和社會制度。在諾斯看來,制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則,是人為的限制,用來約束人類的互動(dòng)行為,構(gòu)成了人類交換的動(dòng)機(jī)。經(jīng)濟(jì)制度則包含了一切與生產(chǎn)、交換和收入分配相關(guān)的社會關(guān)系和制度。在一個(gè)社會中,存在著各種各樣的制度,不同的制度所產(chǎn)生的作用不同,而在所有的制度中,產(chǎn)權(quán)制度可以說是根本性的,是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配的基本規(guī)則,同時(shí)也是影響資源配置的決定因素。

匈牙利著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授科奈認(rèn)為,社會主義要轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂山?jīng)濟(jì),最重要的就是產(chǎn)權(quán)問題,因?yàn)樯鐣髁x國家最大的缺陷在于所有權(quán)人的非個(gè)人性:國家財(cái)產(chǎn)既屬于所有的人,但又不屬于任何個(gè)人。由于產(chǎn)權(quán)不明確,導(dǎo)致個(gè)人無法得到激勵(lì),經(jīng)濟(jì)也無從發(fā)展。因此,社會主義國家要邁向自由經(jīng)濟(jì)之路,勢必要面臨產(chǎn)權(quán)問題。國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其產(chǎn)權(quán)制度有著密不可分的關(guān)系。一個(gè)社會的所有權(quán)體系能明確地規(guī)定個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利,并且提供有效的保護(hù),等于在明確界定產(chǎn)權(quán)的同時(shí),也對個(gè)人所擁有的資產(chǎn)提供了明確的訊息,降低了交易時(shí)的不確定性,使每個(gè)行為人都可以在自己的權(quán)利范圍內(nèi),憑借這種訊息形成合理的預(yù)期,以便自由地處置其財(cái)產(chǎn),減少交易成本,增加獲利的可能。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,假定每個(gè)人都是理性自利的,在社會主義指令式經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的個(gè)人,其實(shí)也不例外,但產(chǎn)權(quán)的模糊和私有財(cái)產(chǎn)未能得到制度性保障,將造成自利的個(gè)人在努力所得必須與他人分享的條件下,降低或失去付出努力的意愿,“被迫地”進(jìn)行偷懶和休閑,放到整個(gè)社會來說,就造成了社會資源(人力)無法獲得最佳的利用,造成生產(chǎn)力低下,極大地影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

價(jià)格是市場的信號。中國在由市場經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的過程中,要想讓市場價(jià)格承擔(dān)起資源配置的主要功能,就必須扭轉(zhuǎn)以往那種政府無處不在、無孔不入、無事不管的作風(fēng),以市場價(jià)格這只看不見的手來傳遞生產(chǎn)和消費(fèi)信息、配置資源、協(xié)調(diào)生產(chǎn),自動(dòng)完成收入的分配和財(cái)富的積累。[61]87價(jià)格作為市場的信號燈,在市場機(jī)制中也扮演著重要的角色,實(shí)際上,市場的作用正是“通過(價(jià)格)雙軌制而被漸漸引入到資源配置的體制中去”[62]70,而在引入市場機(jī)制的同時(shí),又逐漸確立私有產(chǎn)權(quán)制度,并以此一步一個(gè)腳印地推進(jìn)改革,以充分發(fā)揮市場之機(jī)能。但是,在改革前期,仍然有一個(gè)巨大的鴻溝,對于以“共產(chǎn)主義”“社會主義公有制”為指導(dǎo)思想、以“社會主義公有制”為基本制度的中國來說,公有制是一個(gè)難以拋開的意識形態(tài)包袱,這也是一種對僵化路徑的依賴。因此,要想使改革開放在全國范圍內(nèi)鋪開,而不是停留在小范圍最終陷入原有的陷阱,改革的領(lǐng)導(dǎo)者就必須為改革找到一個(gè)社會主義的理論依據(jù),而這就是鄧小平所倡導(dǎo)的解放思想以及其闡釋的社會主義初級階段主要矛盾的轉(zhuǎn)變。

實(shí)際上,在整個(gè)產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中,國有部門和私有部門合力使得整個(gè)改革的路徑變得平滑順暢,而經(jīng)濟(jì)也因此獲得了平穩(wěn)發(fā)展?！霸趪胁块T的改革中,其改革的方向是市場社會主義(market socialism)”[63],亦即推行市場化而限制私有化,并通過市場化競爭及利潤分配促進(jìn)經(jīng)營效率的提升,非國有部門改革的方向是市場化與隱藏性的私有化,在這兩個(gè)發(fā)展過程中,“同時(shí)利用資源挹注鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,進(jìn)而創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)部門”[64]8，以此漸次地推進(jìn)整個(gè)國家社會資源的市場化與私有化的進(jìn)程。

(二)經(jīng)濟(jì)體制改革與財(cái)政體制改革的先聲——局部試點(diǎn)先行

從新中國成立至改革開放之前,我國財(cái)政制度雖然幾經(jīng)反復(fù),但是我國基本上實(shí)行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制,這是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會資源配置的方式所決定的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是通過行政命令、計(jì)劃指標(biāo)配置社會資源的,而財(cái)政作為國家籌集和運(yùn)用資金、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的主要工具,其管理體制和運(yùn)行機(jī)制自然要服從于、服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)這種資源配置方式。高度集中的財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制在恢復(fù)生產(chǎn)力重新組織生產(chǎn)時(shí)期,確實(shí)有利于集中全國人力物力財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè),這種財(cái)政制度無疑是發(fā)揮過重要作用的,但是在社會整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)關(guān)系趨于復(fù)雜、人民物質(zhì)文化生活需求不斷提高、國際環(huán)境日新月異的總體形勢下,這種制度已經(jīng)成為了全社會發(fā)展進(jìn)步的桎梏,不僅社會生產(chǎn)力無法得到發(fā)展,政府部門的創(chuàng)造力和工作效率也受到持續(xù)抑制。長期重積累、輕消費(fèi)的做法也使得“在1957—1977年的20多年間,城鎮(zhèn)職工工資水平基本沒有提高,農(nóng)民收入徘徊不前,而在這一時(shí)期,國家利用以低價(jià)收購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制為基礎(chǔ)的特殊財(cái)政收入形成機(jī)制,積累資金進(jìn)行了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資,建立了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系。然而,這種‘重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕人民生活’的傾向,背離了社會主義生產(chǎn)目的,使人民生活長期處于貧困狀態(tài)”[48]206。

簡而言之,經(jīng)濟(jì)制度是一種理念選擇,而財(cái)政體制是一個(gè)媒介,經(jīng)濟(jì)制度必須通過財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制作用于生產(chǎn)交換及整個(gè)社會。為了在財(cái)權(quán)和財(cái)力分配上有所突破,從分清中央與地方財(cái)政的責(zé)權(quán)范圍切入,改變以往的分配格局,激發(fā)各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生活水平的積極性,財(cái)稅體制的改革勢在必行。

對經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營管理方法進(jìn)行全面的改革是十一屆三中全會總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)所提出的深刻認(rèn)識,但是更加難能可貴的是當(dāng)時(shí)對于“經(jīng)營管理自主權(quán)”的認(rèn)識,“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中,應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放,讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”。但在中國這樣大的國家,要進(jìn)行一場如此重大的改革,不能貿(mào)然推進(jìn)。李先念在《調(diào)整國民經(jīng)濟(jì),改革經(jīng)濟(jì)管理體制》講話中的觀點(diǎn)基本上代表了領(lǐng)導(dǎo)層對于這個(gè)問題的看法:“體制改革的確是一件關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)全局的大事,是一件極其復(fù)雜和艱難的工作,我們的態(tài)度要積極,但改革的方法步驟一定要穩(wěn)妥可靠?！痹谪?cái)政體制方面,應(yīng)當(dāng)注意“中央和地方企業(yè)的權(quán)限究竟如何劃分,怎樣才能更利于用經(jīng)濟(jì)的方法管理經(jīng)濟(jì),都要作出明確的規(guī)定。在進(jìn)行這些局部改革的同時(shí),要認(rèn)真調(diào)查研究,搞好試點(diǎn),做好準(zhǔn)備,提出比較全面的改革方案,經(jīng)中央批準(zhǔn)后,到條件成熟時(shí)再著手進(jìn)行?！盵65]

實(shí)際上,“局部改革”和“搞好試點(diǎn)”的工作,在20世紀(jì)80年代正式開啟“財(cái)政包干制”之前就已經(jīng)以一種“比例包干制”的形式在江蘇省率先開始了。1977年,江蘇省依照1976年的決算口徑,參照歷史上本省總收支比,確定一個(gè)四年不變的收入上繳與留用比例,按此比例留用的部分根據(jù)中央的方針和本年實(shí)際情況作統(tǒng)籌安排,多收多支,少收少支,自求平衡;如執(zhí)行過程中,企事業(yè)單位隸屬關(guān)系有變動(dòng),在年度決算時(shí),通過上繳或補(bǔ)助的辦法另行結(jié)算。在此種體制下,中央各主管部門對于應(yīng)當(dāng)由地方上安排的各項(xiàng)事業(yè)不再歸口安排支出,也不再向地方分配財(cái)政支出指標(biāo),但省財(cái)政預(yù)算仍應(yīng)報(bào)中央審批。考慮到當(dāng)時(shí)國家財(cái)政情況,經(jīng)中央與江蘇省商定,1977年按上繳58%、留用42%比例執(zhí)行,1978—1980年,按上繳57%、留用43%比例執(zhí)行。以江蘇省為試點(diǎn)的第二年,“增收分成、收支掛鉤”的財(cái)政體制在全國十個(gè)省市鋪開:地方預(yù)算支出及中央和地方的收入分成比例仍為一年一定,地方機(jī)動(dòng)財(cái)力的提取按照當(dāng)年實(shí)際收入比上年增長部分確定分成比例計(jì)算,地方機(jī)動(dòng)財(cái)力與地方預(yù)算收入增長部分掛鉤,地方多增收可以多得機(jī)動(dòng)財(cái)力。針對內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西等少數(shù)民族地區(qū),以及欠發(fā)達(dá)的云南、貴州、青海省也開始試行特殊的核定基數(shù)。超收全部留用的財(cái)政體制的特點(diǎn)是,收支指標(biāo)一年一定,預(yù)備費(fèi)比一般省市高,一般省市為3%,這些地方是5%,除正常支出外,另加5%機(jī)動(dòng)金,中央財(cái)政增撥一筆民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi),超收部分全部留給地方。

雖然1980年之前實(shí)行的包干制并沒有持續(xù)下去,每年核定收支,一年一變,年年“爭收”“搶飯”的局面也基本沒有得到改變,但這仍然是我國財(cái)政體制改革邁出的一大步,這種擴(kuò)大地方自主權(quán)的做法將以往“條條”為主變?yōu)榱恕皦K塊”為主,在嘗試調(diào)動(dòng)地方積極性上做出了切實(shí)有益的改變。這些做法雖然在形式上與之前有許多相似之處,但是在具體指標(biāo)和操作上已有所改進(jìn),并且在同一時(shí)期四種不同體制在全國各個(gè)地區(qū)展開的做法也是以往所沒有的。更為重要的是,中央的這次財(cái)政體制改革是以一種“局部改革”和“搞好試點(diǎn)”的清晰思路進(jìn)行的,既沒有在效果上追求以往的“雷厲風(fēng)行”,也沒有在方法操作上實(shí)行以往的“一刀切”,20世紀(jì)80年代開始的“財(cái)政包干制”也在事實(shí)上證明了這次為期不到三年的改革,在經(jīng)驗(yàn)積累和試驗(yàn)性成果上為中央做出了貢獻(xiàn)。

(三)激勵(lì)與分權(quán)的包干制財(cái)政

財(cái)政包干制實(shí)際上是一種籠統(tǒng)的放權(quán)地方的方式,也是在一定程度上將中央與地方各自收支權(quán)限進(jìn)行劃定的做法,中央將一定的收支總數(shù)“包”給地方,而不對地方增收、減支的權(quán)利多加干預(yù)。這種一攬子的包干賦予了地方政府相對穩(wěn)定的物資配置、企業(yè)管理的權(quán)限,地方政府由此開始逐漸變成了有明確主體意識的單位,從以往處于被分割的、僵化的“塊塊”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)學(xué)上“有利益追求的理性人”,而這正是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)右颉?/p>

1.1980—1984年財(cái)政包干制的雛形

1980年2月,國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行劃分收支、分級包干的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。根據(jù)這一規(guī)定,全國除北京、上海、天津三個(gè)直轄市繼續(xù)實(shí)行“收支掛鉤,總額分成,一年一定”的模式外,其他地區(qū)統(tǒng)一實(shí)施“劃分收支、分級包干”體制,并根據(jù)不同省市的具體情況,采取“劃分收支、分級包干”“財(cái)政包干”“比例包干,四年不變”“定額上繳或定額補(bǔ)助”等多種因地制宜的新模式，具體見表4。

在收支范圍上,根據(jù)各種財(cái)政收入的性質(zhì)和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系,實(shí)行分類分成的辦法,將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調(diào)劑分成收入三類:屬于中央財(cái)政的固定收入有中央所屬企業(yè)收入、關(guān)稅收入和中央其他收入;屬于地方財(cái)政的固定收入有地方所屬企業(yè)收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和地方其他收入;屬于中央與地方調(diào)劑分成的收入有各地上劃給中央部門集中管理的企業(yè)收入20%劃給地方財(cái)政,80%劃給中央財(cái)政,工商稅收作為調(diào)劑分成收入,分成比例根據(jù)各地區(qū)收支情況分別確定。

表4 1980—1984年的中央地方模式

財(cái)政支出按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分,由中央直接管理的,列中央財(cái)政預(yù)算支出;由地方管理的,列地方財(cái)政預(yù)算支出。另外,中央專項(xiàng)設(shè)置了一部分資金,用于解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的特殊問題,如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)和基本建設(shè)專項(xiàng)撥款等。

這次的實(shí)驗(yàn)雖然力求“穩(wěn)妥可靠”,但是仍然難免“求治之心,操之太急”。這種將“鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和地方其他收入”一概歸入地方固定收入的做法在相當(dāng)程度上抽空了中央的財(cái)源,“步子太大”也導(dǎo)致了中央1981—1984年間的連年赤字,甚至在1981年、1982年分別向地方政府借款70億、40億元。[66]152所以,自1981年起,浙江、山東、湖南、湖北、河南、河北、陜西、四川、遼寧、甘肅等十個(gè)省份又逐漸回到了“總額分成”的老路上,到1983年,根據(jù)《關(guān)于改進(jìn)劃分收支、分級包干的財(cái)政管理體制的通知》,原定實(shí)施“劃分收支、分級包干”的15個(gè)省份全部恢復(fù)“總額分成”,只有廣東實(shí)行“劃分收支、定額上繳”,福建實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助”。

2.1985—1987年市場化稅制起步——“劃分稅種、核定收支、分級包干”

實(shí)際上在試行地方包干之后的第三年,中央就已經(jīng)決定改變以往“家財(cái)”形態(tài)的企業(yè)管理模式,希望讓企業(yè)也成為有“明確主體意識的單位”,計(jì)劃在國營大中型企業(yè)中分兩步推進(jìn)利改稅,把國有企業(yè)上繳的利潤改為按照國家規(guī)定的稅種繳納稅款,稅后利潤完全歸企業(yè)支配,用法律手段規(guī)范國家與企業(yè)的分配關(guān)系。1983年4月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于全國利改稅工作會議報(bào)告》和《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》,在600個(gè)國營企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,實(shí)行第一步利改稅。贏利的國有大中型企業(yè)根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤,按照55%的稅率繳納所得稅,稅后利潤采取三種形式在國家與企業(yè)之間再進(jìn)行分配:一是稅后利潤全部留給企業(yè);二是稅后利潤再以調(diào)節(jié)稅或承包費(fèi)的形式上繳國家一部分,剩余留給企業(yè);三是稅后利潤按利潤留成比例留給企業(yè)三項(xiàng)基金后,余下的利潤再采取固定比例上繳、定額上繳等方式上交。

1984年9月,國務(wù)院頒布《中華人民共和國產(chǎn)品稅條例(草案)》(6)產(chǎn)品稅主要針對煙酒、手表、化妝品等二十多種產(chǎn)品征收。、《中華人民共和國增值稅條例(草案)》(7)增值稅主要針對機(jī)械、鋼鐵、自行車、印染絲織品等五類產(chǎn)品征收,按銷售額征收,并按不同范圍及扣除方式減除已稅部分。、《中華人民共和國營業(yè)稅條例(草案)》(8)營業(yè)稅主要針對商業(yè)、交通運(yùn)輸、金融保險(xiǎn)、郵政電訊、商業(yè)批發(fā)等行業(yè)征收,稅目稅率由按行業(yè)設(shè)置改為按項(xiàng)目計(jì)征。,正式對之前簡化到只剩下工商稅的稅制做出改革,成為我國稅制改革的里程碑,標(biāo)志著我國以流轉(zhuǎn)稅為基礎(chǔ)的稅制體系的建立。由此開始,第二步利改稅在全國范圍內(nèi)展開,國有企業(yè)按照產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、鹽稅、資源稅等11種規(guī)范的稅制向國家上繳財(cái)政收入,稅后利潤全部歸企業(yè)支配,對國有大中型企業(yè)按55%的稅率征收所得稅,稅后利潤超過原來留利額的國有企業(yè)再征收調(diào)節(jié)稅,調(diào)節(jié)稅一戶一率。

在完成了這兩步稅收工作的基礎(chǔ)上,原先的“劃分收支、分灶吃飯”的做法,根據(jù)稅種的劃分和企業(yè)的隸屬關(guān)系,變?yōu)橐浴皠澐侄惙N”為第一步的“核定收支、分級包干”新體制。在這個(gè)時(shí)期,按照稅種劃分中央與地方固定收入和共享收入是具有進(jìn)步意義的。中央財(cái)政收入包括:中央國營企業(yè)所得稅、調(diào)節(jié)稅;鐵路、民航、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅;中央軍工企業(yè)和包干企業(yè)收入;關(guān)稅和海關(guān)代征工商稅;海洋石油、外資、合資企業(yè)的工商稅、所得稅和礦區(qū)使用費(fèi);國庫券收入和國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金。地方財(cái)政收入的固定部分包括:地方國營企業(yè)所得稅、調(diào)節(jié)稅和承包費(fèi);集體企業(yè)所得稅;農(nóng)牧業(yè)稅;車船使用牌照稅;城市房地產(chǎn)稅;牲畜交易稅;契稅;地方企業(yè)包干收入;稅款滯納金、補(bǔ)稅懲罰收入等。在石油部、電力部、石化總公司、有色金屬工業(yè)總公司所屬企業(yè)中，產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅按七三分成劃歸中央及地方收入。雖然收入方面在稅收的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的法制化,但是支出方面基本還是沿襲了舊體制按照隸屬關(guān)系劃分支出范圍的行政性做法。

但是在實(shí)際操作中,中央原本寄予厚望的稅制改革并沒有在短時(shí)間內(nèi)收到成效,而原本的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制也幾乎未經(jīng)實(shí)行就再次“暫行”總額分成的老辦法,即除中央享有的稅收劃為中央收入之外,地方在劃分稅種、核定收支的基礎(chǔ)上,重新將固定收入和共享收入合計(jì)總數(shù),與支出掛鉤,再與中央劃定比例,實(shí)施總額分成。雖然這再次回到了“總額分成”的老路上,但是作了一個(gè)改變,即中央將此前明定的“一事一議”“一年一變”的分成比例固定下來了,在《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財(cái)政管理體制的通知》中,明確“收入的分成比例或上解、補(bǔ)助的數(shù)額確定以后,一定五年不變”。在這段時(shí)期內(nèi),其他地區(qū)雖然有所改變,但是廣東、福建兩省仍然繼續(xù)實(shí)行財(cái)政大包干辦法(廣東固定上解,福建定額補(bǔ)助)。

20世紀(jì)80年代的稅制改革以1980年《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅稅法》和《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》以及1981年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》為開端,我國也逐漸形成了較為規(guī)范的稅收形式體系,這種適應(yīng)于多重經(jīng)濟(jì)成分、多重流通渠道、多種經(jīng)營方式、以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的復(fù)合稅制體系,在一定程度上適應(yīng)也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行。更為重要的是,在這段時(shí)期內(nèi),中央將開征、停征、減免稅以及制定具體征稅規(guī)定的權(quán)力下放給省、自治區(qū)、直轄市,并主導(dǎo)恢復(fù)了城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、印花稅、特種消費(fèi)行為稅,新開了土地使用稅和城市建設(shè)稅,這種在分權(quán)地方的過程中中央對地方稅制所采取的松綁態(tài)度在客觀上成為了建立地方稅制雛形的助力。

也正是在這一過程中,政府開始改變以往通過直接行政性手段干預(yù)企業(yè)的做法,在初步市場化的探索和實(shí)踐中,“通過以產(chǎn)品稅保證國家財(cái)政收入的穩(wěn)定;以增值稅調(diào)節(jié)企業(yè)稅負(fù),促進(jìn)專業(yè)化分工;運(yùn)用資源稅調(diào)節(jié)級差收入,促進(jìn)資源的合理利用;運(yùn)用特種行為稅,對特別經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管控;并使用企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配等各種稅收手段”[67]189，逐步深化了對稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能的認(rèn)識。

3.1988—1992年市場經(jīng)濟(jì)的助推器——成熟而多樣的包干制

真正現(xiàn)代意義上的稅制是無法脫離市場而存在的,在市場尚未形成時(shí)的利改稅并沒有成為當(dāng)時(shí)國有企業(yè)的助推器。由利改稅的大多數(shù)國企,亦未因此而重獲生機(jī),反而在1987年重新實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制,企業(yè)效益的持續(xù)下滑也使得稅收徹底“形骸化”,企業(yè)在上繳所得稅時(shí),不是按照利潤而是按照承包數(shù)額倒推進(jìn)行。所以,兩步利改稅基本上名存實(shí)亡,而以國企為主力軍的中央政府必須用新的財(cái)政管理體制來替代這種“劃分稅種、分級包干”的做法。

1988年,調(diào)整后的“劃分稅種、核定收支、分級包干”財(cái)政體制開始在全國39個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市中實(shí)行,六種各具特色的包干制分別是“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”。

收入遞增包干:在這種包干形式下,先確定兩個(gè)比例,一個(gè)是收入的環(huán)比遞增率,另一個(gè)是收入的留成和上解比例,即如果地方收入增長超過了原定遞增率,那么超收部分全部留給地方,在遞增率之內(nèi)的部分則按照原定留成和上解比例與中央分享?？梢钥闯?這是一種對地方有較大激勵(lì)性的包干形式,在實(shí)際執(zhí)行中,還針對不同地區(qū)情況適用不同的比例，如表5所示：

表5 收入遞增包干的做法

總額分成:基本上沿襲舊的分成辦法,這種分配方式在天津(總額分成46.5%)、山西(總額分成87.55%)以及安徽(總額分成77.5%)三個(gè)省份中執(zhí)行。

總額分成+增長分成:這種分配方式收入基數(shù)部分用總額分成,增量部分則兼用增長分成,這種分配方式在大連(總額分成37.74%、增長分成27.76%)、青島(總額分成16%、增長分成34%)以及武漢(總額分成17%、增長分成25%)執(zhí)行。

上解額遞增包干:在這種分配模式下,中央只要求地方遞增固定上解額,而不考慮其他因素,這種分配方式在廣東(定額上解14.13億、遞增包干比例9%)和湖南(上解比8%、遞增包干比例7%)執(zhí)行。

定額上解:地方在收大于支的情況下以一個(gè)固定的數(shù)額上解中央,這種分配方式在上海(105億)、山東(3億)以及黑龍江(2.9億)執(zhí)行。

定額補(bǔ)助:中央對或因民族地區(qū)或因政策原因需要支持的16個(gè)地區(qū)采取固定數(shù)額的補(bǔ)助。

由于這種體制是針對1985年以前“一定五年不變”的“劃分稅種、核定收支、分級包干”所進(jìn)行的調(diào)整,故而實(shí)施期限初步定為兩年,到1993年醞釀?wù)椒侄愔聘母锴跋?除部分變?yōu)榉侄愔圃圏c(diǎn)外,又對原先的六種模式作了一定的調(diào)整,其中北京、江蘇、寧波、河南、河北、哈爾濱統(tǒng)一改為固定比例增長留成,山西、安徽改為固定比例留成,廣東、湖南繼續(xù)實(shí)行上解額遞增包干,上海、山東、黑龍江繼續(xù)實(shí)行定額上解,內(nèi)蒙古、新疆等14個(gè)地區(qū)繼續(xù)實(shí)行定額補(bǔ)助。

單獨(dú)看這六種分權(quán)模式,每種模式針對的地區(qū)都沒有一定的規(guī)律性,例如上海與黑龍江;同一種分配方式之中比例也相差巨大,例如天津與山西相差近一倍。所以,我們嘗試將這幾種模式按照分權(quán)及激勵(lì)程度進(jìn)行一個(gè)歸類:第一種是地方不管每次賺了多少,每次都要以中央為主再作協(xié)商分成比例;第二種是地方不管每次賺多少錢,年底只要統(tǒng)一給中央交一個(gè)原定的數(shù)目即可。這兩種分配方式是一頭一尾,第一種最缺乏激勵(lì)性,因?yàn)橐荒暌徽?賺得多被拿走得多,留下的只是最低保障;第二種即是所謂的“大包干”,每年不管賺多少,只需上繳固定的數(shù)額,剩下全部收入囊中,這種模式對于處在成長期的地方政府是有著巨大的可預(yù)期收入的,而對應(yīng)的財(cái)政分配模式就是“總額分成”與“定額上解”,再將其中間效果作細(xì)分。上海采取的是定額上解,廣東采取的是上解額遞增包干,這兩個(gè)地區(qū)的大包干制度對地方的增收激勵(lì)最強(qiáng),其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也位居全國前列。

總體而言,隨著包干制的深化帶來的激勵(lì)作用,被明確“產(chǎn)權(quán)”的地方政府間也形成了一定的“市場”,這一轉(zhuǎn)變使得政府間以往“邀功請賞”形態(tài)的政治性競爭轉(zhuǎn)為了經(jīng)濟(jì)競爭。具有財(cái)政分權(quán)特色的財(cái)政包干制增強(qiáng)了地方政府發(fā)展的財(cái)政誘因,地方政府爭相鼓勵(lì)本地與外地企業(yè)投資,促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因?yàn)橐坏┩瓿闪酥醒胍?guī)定的包干目標(biāo),余下的增量就可以成為自己的“囊中之物”。

由分權(quán)化財(cái)政管理體制帶來的這種體制對中國地方經(jīng)濟(jì)增長有明顯的推動(dòng)作用,其基本的作用機(jī)制就是基于財(cái)政分權(quán)的區(qū)域競爭。[68]149-185實(shí)際上,之所以在那樣的情況下特別強(qiáng)調(diào)分權(quán),是因?yàn)槿绻醒胱サ锰?就會扼殺掉地方求變求新的“星星之火”,中央謀求激活全國“一潭死水”的想法更無從談起。財(cái)稅體制改革所形成的激勵(lì)性,不僅釋放了體制內(nèi)的活力,打破了傳統(tǒng)體制下高度集中的分配格局,促使傳統(tǒng)體制出現(xiàn)松動(dòng),更重要的意義在于逐漸培育了體制外的活力。思想上的多元化和方式上的多樣化為個(gè)體突破原有禁錮起到了示范作用,給地方以“自留地”的放水養(yǎng)魚模式的財(cái)政體制,為地方上支持“自費(fèi)改革”提供了財(cái)力保障。雖然預(yù)算外資金的膨脹也由此開始,但是因利益的同向性而激發(fā)了各種利益主體參與這次改革的積極性也是不容忽視的。

20世紀(jì)70年代末到90年代初這段時(shí)間內(nèi)的財(cái)稅體制改革所采取的漸進(jìn)式的制度變遷,是在承認(rèn)各方既得利益作為存量不變的前提下,努力做大增量,在增量上下工夫,而隨著增量部分在整個(gè)大環(huán)境下所占的比重越來越大之后,反過來又去改變舊體制。正是因?yàn)橛眠@種放權(quán)讓利形式的溫和變遷來化解改革的沖擊,減輕經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的陣痛,才有了財(cái)稅體制在1994年之后的跨越時(shí)代的制度創(chuàng)新。

七、結(jié)語

“導(dǎo)俗當(dāng)漸,非可頓革。”[69]1230

我們無法期待從1978年開始的這場改革一開始就能快速建立市場機(jī)制,憑空捏造一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度,如果在當(dāng)時(shí)就迫不及待地進(jìn)行大刀闊斧的改革,恐怕留給中國的會是另一次“大躍進(jìn)”或動(dòng)亂。在重大的國策和社會價(jià)值導(dǎo)向變更上,如果以入憲作為其真正合法化的開端的話,那么要到1993年憲法修正案第七條,而規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”則要到2004年憲法修正案第二十二條。雖然在這個(gè)階段并沒有出現(xiàn)完全的市場和正式的產(chǎn)權(quán)制度,但這種認(rèn)識轉(zhuǎn)變和“漸變式”改革方式,或許正是鄧小平所謂“摸著石頭過河”的行動(dòng)表現(xiàn),強(qiáng)調(diào)制度試點(diǎn),尊重制度的連續(xù)性,通過小規(guī)模的試錯(cuò)制度來推動(dòng)大體量的制度創(chuàng)新也是當(dāng)代中國制度變遷的一個(gè)突出特征。

這種試錯(cuò)型的改革究竟是理性構(gòu)建還是自然演化呢?許多學(xué)者認(rèn)為，中國之所以能夠創(chuàng)造出如此優(yōu)異的成績,根本原因在于中國具有一個(gè)以強(qiáng)勢政府和國有經(jīng)濟(jì)對社會的強(qiáng)力管控為基本特征的政治和經(jīng)濟(jì)制度,這種體制能夠集中力量辦大事,有利于貫徹國家策略。但是，吳敬璉堅(jiān)決反對這種看法：“如果說強(qiáng)勢政府和國有經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力管控是中國經(jīng)濟(jì)崛起的秘密,那么,在改革開放前的30年中,中國擁有一個(gè)較之當(dāng)下更強(qiáng)勢的政府和一統(tǒng)天下的國有經(jīng)濟(jì),為什么中國人得到的卻是無窮無盡的苦難……”[70]11他認(rèn)為,政府的理性建構(gòu)雖然起到了作用,但是政府的關(guān)鍵作用是在“決定當(dāng)代中國命運(yùn)關(guān)鍵的一招”[71]這樣的時(shí)刻所進(jìn)行的掌舵,是一種實(shí)事求是的、因勢利導(dǎo)的英明決策,其中最為重要的做法,應(yīng)當(dāng)說還是前文所論及的“處理集權(quán)和分權(quán)的集體智慧”(9)“在我們看來,理解世界上不同法律制度之間差異的更為有益的方法,是觀察他們在‘集權(quán)—分權(quán)’和‘協(xié)調(diào)—保護(hù)’這兩個(gè)維度之間的變化情況?！眳⒁娍绿崴埂.米爾霍普(Curtis J.Milhaupt)和卡塔琳娜·皮斯托(Katharina Pistor)著、羅培新翻譯的《法律與資本主義》，北京大學(xué)出版社2010年出版，第225頁。,而市場框架也正是在這樣的狀況下得到了有序的發(fā)展。

蕭功秦將當(dāng)代中國的制度演進(jìn)稱為“試錯(cuò)型的制度創(chuàng)新”(10)“中國的改革精英對于轉(zhuǎn)型過程并不是有意識地、刻意地去追求某種既定的政治模式,中國轉(zhuǎn)型是非設(shè)計(jì)的,而是自然演化的,是在給定條件下，通過面對困境而進(jìn)行試錯(cuò)過程中,在就事論事地解決問題的過程中逐漸形成的,并把這些試錯(cuò)后認(rèn)為成功的經(jīng)驗(yàn)定為制度,人們可以稱之為試錯(cuò)型的制度創(chuàng)新?！眳⒁娛捁η亍稄陌l(fā)展政治學(xué)看中國轉(zhuǎn)型體制》一文，載于《浙江學(xué)刊》2005年第5期，第103頁。模式,通過不斷地“試錯(cuò)反彈”來修正決策,并在試錯(cuò)中進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè),以解決所面對的各種問題,逐漸自然地演化出一種新的體制。[72]或許從他的發(fā)展政治學(xué)角度來看確有其道理,但是,我們?nèi)绻麖囊粋€(gè)結(jié)合財(cái)政制度變遷的法制的角度去審視這個(gè)問題,未必會得出相同的結(jié)論。中國從20世紀(jì)80年代開始到90年代,是一個(gè)市場法律體系構(gòu)建的過程,這樣的趨勢在1988年至1993年之間尤為明顯,立法的規(guī)范化也在這個(gè)時(shí)期得到了發(fā)展,全國人大常委會在這段時(shí)期集中審議通過了86部法律及決定。朱景文則從法律角度認(rèn)為“與西方法律體系相比,中國特色社會主義法律體系形成的時(shí)間性、階段性特別明顯。西方法律體系的形成也有階段性,其中立法者的目的也起著重要作用,但是總的來說這種階段性是后人總結(jié)出來的,而中國則是按預(yù)期計(jì)劃有步驟推進(jìn)的?！盵73]

實(shí)際上,在1949—1994年這段時(shí)期,我們的國家和人民在共同探索一條適合中國發(fā)展的道路,不論是早期的“國家用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改造”(1954年憲法第十五條)到“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”(1993年憲法修正案),還是將“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”(1999年憲法修正案)、“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”(2004年憲法修正案)等具有鮮明時(shí)代性、人民性的條款寫入憲法,都體現(xiàn)著法律與時(shí)代、法律與社會之間的緊密聯(lián)系。法律是經(jīng)濟(jì)的上層建筑,它可以作出適度超前計(jì)劃,卻不可能超越現(xiàn)實(shí),只有國家、立法者以及整個(gè)社會對于客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)規(guī)律逐漸有了正確認(rèn)識和把握之后,我們才能期待法律在時(shí)代舞臺上真正發(fā)揮其效用?？陀^而言,法治在這段時(shí)期中并不是國家治理的主旋律,但這并不妨礙它成為法社會學(xué)視角下研究新中國財(cái)稅制度發(fā)展的最佳藍(lán)本,而用一種演進(jìn)的、發(fā)展的歷史視角動(dòng)態(tài)地去探討中國財(cái)稅制度、經(jīng)濟(jì)制度的自然演化與理性建構(gòu),不僅為法規(guī)范、法政策研究提供了一個(gè)素材庫，更為新時(shí)期“建立公共財(cái)政基本框架”、“落實(shí)稅收法定原則,推進(jìn)稅收現(xiàn)代化”提供了一個(gè)寶貴的啟示。