社會資本辦基層醫(yī)療機構(gòu)組建醫(yī)療聯(lián)合體實踐與思考

■ 宮芳芳 孫喜琢 陳旭嘉 蔡曉丹

1 背景

1.1 國家政策鼓勵社會資本辦醫(yī)

為滿足人民群眾快速增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求、減輕政府負擔(dān)，近年來，國家陸續(xù)出臺鼓勵社會資本辦醫(yī)的政策和文件，逐漸開放醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確要堅持開門辦醫(yī)，對社會資本實行“非禁即入”，凡是法律法規(guī)沒有明令禁入的領(lǐng)域，都要向社會資本開放，進一步加大醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域開放力度。2015年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》，從進一步放寬準(zhǔn)入、拓寬投融資渠道、促進資源流動和共享以及優(yōu)化發(fā)展環(huán)境4個方面更細化地鼓勵社會資本進入到醫(yī)療市場[1]。從國家政策引導(dǎo)方面來看，多元辦醫(yī)是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的大趨勢。

1.2 深圳市社會辦基層醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展概況

基層醫(yī)療機構(gòu)在城市主要指社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和站點，在農(nóng)村主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室[2]。本文中社會資本辦基層醫(yī)療機構(gòu)主要指社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（深圳市稱為“社區(qū)健康服務(wù)中心”，以下簡稱“社康中心”）和站點。

深圳是我國較早建立社康中心的城市之一[3]。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，形成了具有深圳特色的院辦院管模式，即社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)屬于綜合性醫(yī)院，醫(yī)院直接參與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)營管理[4]。院辦院管模式有利于綜合醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉至社康中心，但同時也給政府帶來沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，對社會資本的進入形成較大的阻力。截至2016年底，深圳市正常運營的社康中心共591所，社會資本舉辦的僅42所，占總數(shù)的7.11%。

2 深圳市羅湖區(qū)社會資本辦基層醫(yī)療機構(gòu)組建醫(yī)療聯(lián)合體的實踐

2016年，深圳市政府印發(fā)了《深圳市推動社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》，明確指出鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與醫(yī)療服務(wù)模式改革，鼓勵社會力量通過新建、轉(zhuǎn)型、改制等方式舉辦社康中心，主要承接基本醫(yī)療、基本公共衛(wèi)生和家庭醫(yī)生服務(wù)，開展轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)介工作。該項政策為社會資本辦社康中心提供了政策保障。

2.1 組建深圳市羅湖區(qū)康君社康聯(lián)合體

1998年起，經(jīng)深圳市衛(wèi)生計生委、羅湖區(qū)衛(wèi)生計生局批準(zhǔn)，由羅湖區(qū)人民醫(yī)院、羅湖區(qū)中醫(yī)院、羅湖區(qū)婦幼保健院和羅湖區(qū)慢病院4所公立醫(yī)院作為主體，引入社會力量共同創(chuàng)辦了大望社康中心、東曉社康中心、紅崗社康中心等12所社康中心。醫(yī)院通過委派社康中心主任、派專家下社康等形式實現(xiàn)對合作社康中心的管理，運營近20年來，取得了顯著成績。2015年，12所社康中心診療85.31萬人次，占轄區(qū)社康中心總診療量的37.67%，公共衛(wèi)生服務(wù)60萬人次，占轄區(qū)總量的29.00%。但因管理自主權(quán)受限等問題，社康中心發(fā)展較緩慢，社會資本投入和發(fā)展的積極性不高。隨著各級政府相繼出臺鼓勵社會資本辦醫(yī)政策，羅湖區(qū)根據(jù)深圳市促進社會力量辦醫(yī)、加快形成多元化發(fā)展格局的工作要求，在鼓勵社會資本辦社康中心方面積極尋求突破，于2016年3月，同意將這12所社康中心設(shè)置為獨立法人機構(gòu)，社會資本成為社康中心的主辦主體，依法注冊民辦非營利機構(gòu)和申請醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)登記。同時，由這12所社康中心共同成立了深圳市羅湖區(qū)康君社康聯(lián)合體，實現(xiàn)連鎖經(jīng)營。

2.2 成立康君社康聯(lián)合體理事會，完善內(nèi)部治理體系

為完善內(nèi)部治理體系、提高運營效率，康君社康聯(lián)合體建立法人治理結(jié)構(gòu)，實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下總監(jiān)負責(zé)制。由理事會負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)合體內(nèi)部資源，約束聯(lián)合體守法經(jīng)營，決定聯(lián)合體重大投入項目，議定聯(lián)合體成員單位重大改革措施，維護聯(lián)合體成員單位和員工的合法權(quán)益等。為保障理事會決議高效執(zhí)行，理事會下設(shè)秘書處，負責(zé)理事會和各社康中心的信息溝通和傳達，起草理事會文件，協(xié)調(diào)對外公共關(guān)系等。與此同時，康君社康聯(lián)合體成立業(yè)務(wù)管理部、綜合服務(wù)部、規(guī)劃財務(wù)部3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分別負責(zé)聯(lián)合體的業(yè)務(wù)管理、綜合服務(wù)和規(guī)劃財務(wù)工作。聯(lián)合體內(nèi)各社康中心設(shè)主任1名，由社康中心的法人代表擔(dān)任；設(shè)常務(wù)副主任1名，負責(zé)中心日常運營，并接受聯(lián)合體3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督；設(shè)公衛(wèi)副主任1名，由羅湖區(qū)疾控中心和羅湖區(qū)慢病院下派專家兼任，主要負責(zé)社康中心公共衛(wèi)生服務(wù)項目。

2.3 改革管理體制，實現(xiàn)管辦分離

為提高康君社康聯(lián)合體運營自主權(quán)和運行效率，羅湖區(qū)衛(wèi)生計生局在總結(jié)公立醫(yī)院作為主辦單位引入社會力量合作創(chuàng)辦社康中心經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，厘清區(qū)衛(wèi)生計生局、羅湖醫(yī)院集團和康君社康聯(lián)合體的權(quán)責(zé)關(guān)系，實現(xiàn)管辦分離。羅湖區(qū)衛(wèi)生計生局轉(zhuǎn)變職能，從對社康中心的微觀管理事務(wù)中脫離出來，轉(zhuǎn)而加強政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、資格準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)監(jiān)管等行業(yè)管理，強化社會辦社康中心服務(wù)體系建設(shè)；市、區(qū)財政分別根據(jù)社會辦社康中心的財政補助政策，以購買服務(wù)的形式落實財政支持。

2.4 康君社康聯(lián)合體與羅湖醫(yī)院集團建立長效協(xié)作機制

為保障社會辦社康中心服務(wù)的質(zhì)量和水平，2016年3月，康君社康聯(lián)合體與羅湖醫(yī)院集團簽訂服務(wù)協(xié)議，建立長效協(xié)作機制：一是，由羅湖醫(yī)院集團社康管理中心負責(zé)與康君社康聯(lián)合體業(yè)務(wù)聯(lián)系和指導(dǎo)，重點落實家庭醫(yī)生簽約服務(wù)和建立雙向轉(zhuǎn)診機制等；二是，羅湖醫(yī)院集團各資源中心（放射影像、醫(yī)學(xué)檢驗、消毒供應(yīng)、信息、健康管理和物流配送）對康君社康聯(lián)合體開放，為其提供同質(zhì)化服務(wù)；三是，康君社康聯(lián)合體在崗技術(shù)人員納入羅湖醫(yī)院集團社康專業(yè)人員的培訓(xùn)計劃，由醫(yī)院集團統(tǒng)一組織培訓(xùn)，提升社會辦社康中心的技術(shù)水平和服務(wù)能力；四是，康君社康聯(lián)合體服從羅湖醫(yī)院集團的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督導(dǎo)。

3 社會資本辦社康中心聯(lián)合體發(fā)展的階段性成效

在羅湖醫(yī)改的背景下，探索社會辦社康中心醫(yī)療聯(lián)合體發(fā)展形式，使羅湖區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)呈現(xiàn)出公立醫(yī)院社康工作人員積極性增高、社會辦社康中心活躍的良好局面?？稻缈德?lián)合體成立后，社會資本加大投入，2016年增加業(yè)務(wù)用房和附屬用房近1 400m2，投入資金848萬元完善設(shè)備設(shè)施建設(shè)。同時，康君社康聯(lián)合體堅持以提升社康中心綜合服務(wù)能力為核心，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，為轄區(qū)居民提供不同層次的服務(wù)。在滿足社康基本功能的基礎(chǔ)上，重點推進3項工作：一是，推廣“健康驛站”服務(wù)理念，突出“以人為本”，優(yōu)化服務(wù)流程，營造安全舒適的就醫(yī)環(huán)境；二是，搭建“健康教育”互動平臺，堅持“專業(yè)指導(dǎo)、互動交流、自我教育”相結(jié)合，切實做好10項健康教育工作；三是，實施“健康管理”套餐服務(wù)，圍繞“記錄一生、管理一生、服務(wù)一生”的理念，重點落實好家庭醫(yī)生簽約服務(wù)和重點人群的個性化服務(wù)。

除此之外，康君社康聯(lián)合體規(guī)模擴大，成員單位由12所增加至14所，2017年上半年的診療量較2016年上半年同比增加52.47%。各社康中心得到不同程度的發(fā)展，其中大望社康中心已發(fā)展成為區(qū)域社康中心，是羅湖區(qū)首個省級示范社康中心，是深圳市開展“計衛(wèi)聯(lián)手”服務(wù)的試點單位。

4 思考與建議

社會力量開辦社康中心符合多元化辦醫(yī)的發(fā)展格局，有利于拓寬醫(yī)療機構(gòu)開辦渠道、增加醫(yī)療服務(wù)供給、優(yōu)化醫(yī)療資源配置，是強化基層醫(yī)療服務(wù)體系的重要舉措，政府和市場分工合作多元辦醫(yī)已是大勢所趨。本研究對于社會資本辦基層醫(yī)療機構(gòu)提出以下建議：一是，在引導(dǎo)社會資本進入基層醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的同時，衛(wèi)生行政部門一定要做好行業(yè)監(jiān)管，確保社會資本辦醫(yī)的服務(wù)質(zhì)量與公立醫(yī)療機構(gòu)同質(zhì)化；二是，在稅收、財政補助等方面對進入基層醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的社會資本給予更多優(yōu)惠政策，降低辦醫(yī)成本，吸引更多社會資本進入該領(lǐng)域；三是，要充分發(fā)揮社會辦醫(yī)在資本運作和市場管理上的優(yōu)勢，借鑒企業(yè)管理中先進的管理方法和手段，規(guī)范社康中心的管理流程，提高資源利用率和運行效率[5]；四是，鑒于社會資本辦醫(yī)自身缺少技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新能力，所以在發(fā)展過程中要注意與公立醫(yī)療機構(gòu)之間建立技術(shù)協(xié)作與交流，提升社會辦醫(yī)技術(shù)實力；五是，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)的概念和技術(shù)，通過遠程診療、智能診療、名醫(yī)資源共享等舉措，提升社會辦醫(yī)的水平，提高居民的獲得感。