重慶市取水許可告知承諾制推行前景探析

謝 飛（重慶市水利局，401147，重慶）

一、當(dāng)前存在的薄弱環(huán)節(jié)

取水許可是水資源管理工作的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作，貫穿水資源管理全過(guò)程。重慶市從1993年開(kāi)始施行取水許可制度，此后取水許可管理不斷優(yōu)化、強(qiáng)化，但對(duì)標(biāo)新時(shí)代新要求，仍存在一定差距。

1.審批時(shí)限較長(zhǎng)，與深化“放管服”要求有差距

取水許可審批原來(lái)分為建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告批復(fù)和取水許可審批，2016年將 “建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)”和“取水許可”整合為“取水許可審批”，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告只進(jìn)行技術(shù)審查，優(yōu)化了審批流程，提高了效率。但編制、審查、修改、報(bào)送水資源論證報(bào)告和取水許可申請(qǐng)直至獲得取水許可批復(fù)文件等一系列程序周期長(zhǎng)，影響建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)，與深化“放管服”減時(shí)間、減環(huán)節(jié)的要求不相適應(yīng)。

2.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，與深化“企業(yè)減負(fù)”政策有差距

申請(qǐng)人編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，往往需委托第三方開(kāi)展，既花資金又花時(shí)間，而水資源論證報(bào)告中有關(guān)內(nèi)容，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、水資源開(kāi)發(fā)利用情況、來(lái)水量分析等主要掌握在相關(guān)主管部門(mén)，論證的內(nèi)容如項(xiàng)目與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的符合性、用水合理性、取退水影響等在項(xiàng)目可研、環(huán)評(píng)有關(guān)報(bào)告中也有相應(yīng)分析，申請(qǐng)人編制水資源論證報(bào)告存在重復(fù)分析論證，與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境減成本、減材料要求有差距。

3.取水許可底數(shù)不清，與“全方位、精細(xì)化”監(jiān)管要求有差距

取水工程底數(shù)清是取水許可工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，取水工程底數(shù)不清、基礎(chǔ)薄弱，與水資源管理全方位、精細(xì)化監(jiān)管要求有差距。

4.水資源信息化程度不高，與“大數(shù)據(jù)、智能化”監(jiān)管目標(biāo)有差距

水資源監(jiān)控能力建設(shè)為規(guī)范水資源管理發(fā)揮了一定的作用，但面對(duì)新時(shí)期治水矛盾的變化，監(jiān)管措施、監(jiān)管方式和監(jiān)管技術(shù)等方面對(duì)照聚焦調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為還有滯后，與水資源管理大數(shù)據(jù)、智能化監(jiān)管目標(biāo)有差距。

二、取水許可實(shí)行告知承諾制的意義

上海早在1999年就開(kāi)始推行行政許可告知承諾制，是國(guó)內(nèi)最早實(shí)行行政審批告知承諾的城市，目前我國(guó)也有不少行業(yè)和地區(qū)行政審批實(shí)行了告知承諾制。

行政許可告知承諾，指行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)事先一次性告知許可條件和需要提交的材料，申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)，簽訂告知承諾書(shū)，承諾其符合許可條件并能夠提交相關(guān)材料，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任及后果，由行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)及時(shí)作出行政許可決定的方式。與傳統(tǒng)的審批模式相比，告知承諾制審批模式簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，提高了審批效率，申請(qǐng)人能快速拿到項(xiàng)目實(shí)施“通行證”。政府從事前的直接把關(guān)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗拈g接把關(guān)，通過(guò)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，督促申請(qǐng)人落實(shí)審批條件，政府以往“重審批、輕監(jiān)管”理念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，治水的主要矛盾發(fā)生了深刻變化，變成了人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的高質(zhì)量需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。清醒認(rèn)識(shí)治水主要矛盾的深刻變化，準(zhǔn)確把握當(dāng)前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，破解面臨的新老水問(wèn)題，將工作重心轉(zhuǎn)到“強(qiáng)監(jiān)管”上來(lái)，水資源監(jiān)管是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要領(lǐng)域，管水思路和方式也要相應(yīng)變化。

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)化行政許可程序，推動(dòng)審批便利化，重慶市積極推行取水許可告知承諾制試點(diǎn)，取消建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，將取水許可申請(qǐng)條件和要求公開(kāi)告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人以書(shū)面形式承諾有關(guān)條件，并按規(guī)定報(bào)送取水許可申請(qǐng)相關(guān)材料后，即可取得取水許可批復(fù)文件，大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了審批效率，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。

三、取水許可告知承諾制主要內(nèi)容

重慶市推行取水許可告知承諾制試點(diǎn)，對(duì)取水許可告知承諾制實(shí)施范圍、條件要求、申請(qǐng)材料、承諾事項(xiàng)等作了具體要求。

1.明確實(shí)施范圍

重慶市實(shí)行取水許可告知承諾制目前處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)范圍為重慶市主城9區(qū)（渝中、沙坪壩、九龍坡、江北、大渡口、南岸、巴南、渝北、北碚）市管限額以上取水單位和個(gè)人。

2.明確條件要求

申請(qǐng)人要嚴(yán)格依法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，重信守諾，連續(xù)3年無(wú)不良記錄，能夠主動(dòng)積極按照承諾事項(xiàng)要求，接受水利部門(mén)事中事后監(jiān)督管理。

3.明確申請(qǐng)材料

主要包括取水許可申請(qǐng)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)縣水行政主管部門(mén)關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目取水量與本區(qū)域和取水口所在流域用水總量控制指標(biāo)符合性的說(shuō)明、建設(shè)項(xiàng)目與第三方有利害關(guān)系相關(guān)說(shuō)明或協(xié)議、建設(shè)項(xiàng)目下放生態(tài)流量符合國(guó)家有關(guān)要求的說(shuō)明等八個(gè)方面。

4.明確承諾事項(xiàng)

主要包括建設(shè)項(xiàng)目與第三者利害關(guān)系的說(shuō)明或協(xié)議、設(shè)置入河排污口已經(jīng)具有管轄權(quán)限的生態(tài)環(huán)境部門(mén)或有關(guān)部門(mén)同意、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、用水指標(biāo)符合國(guó)家及重慶市有關(guān)定額指標(biāo)、下放生態(tài)流量符合國(guó)家有關(guān)要求、退水水質(zhì)符合納污水體要求、取水總量不突破取水許可行政決定核準(zhǔn)的取水量、安裝經(jīng)鑒定合格的取水計(jì)量設(shè)施，將取水實(shí)時(shí)監(jiān)控信息接入重慶市水資源監(jiān)控管理信息平臺(tái)等八個(gè)方面。

取水許可告知承諾制是深化“放管服”改革部署、提高審批效率、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體舉措，在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中仍存在一定困難和問(wèn)題。一是與國(guó)家現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)及最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求不相適應(yīng)。二是建立誠(chéng)信體系、失信懲戒機(jī)制進(jìn)度滯后。取水許可告知承諾制以誠(chéng)信為基礎(chǔ)，是本著對(duì)申請(qǐng)人的充分信任，政府部門(mén)與申請(qǐng)人達(dá)成協(xié)議的制度，對(duì)于如何將申請(qǐng)人納入誠(chéng)信體系，依法建立誠(chéng)信檔案和虛假承諾黑名單及建立失信懲戒機(jī)制等相關(guān)配套制度進(jìn)度滯后。

四、以實(shí)行取水許可告知承諾制倒逼“強(qiáng)監(jiān)管”落實(shí)

推行取水許可告知承諾制，對(duì)水資源管理提出了更高的要求，倒逼進(jìn)一步轉(zhuǎn)變水資源管理思路和方式，推動(dòng)加強(qiáng)事前控制、事中檢查、事后監(jiān)管各項(xiàng)措施落實(shí)。

1.加強(qiáng)事前控制，落實(shí)“一張圖”

落實(shí)水資源管理“一張圖”，實(shí)現(xiàn)流域或區(qū)域水資源量、水資源可利用量、用水總量控制指標(biāo)、取水許可量、實(shí)際用水量“一張圖”。一是摸清水資源量及可利用量分布。結(jié)合第三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，摸清區(qū)域、流域水資源量、可利用量及分布。二是完善用水總量控制指標(biāo)。結(jié)合水源工程建設(shè)布局，完善行政區(qū)域和流域用水總量控制指標(biāo)。三是完成重要河流水量分配。以取水工程核查登記結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家重要河流水量分配方案進(jìn)行細(xì)化實(shí)化；對(duì)重慶市境內(nèi)流域面積1 000 km2以上的跨區(qū)縣重要河流進(jìn)行水量分配，做到應(yīng)分盡分；逐河建立取水臺(tái)賬，形成存量清晰、增量可控的管理體系。四是加強(qiáng)水資源承載能力分析預(yù)警。充分利用水資源承載能力分析成果，結(jié)合水資源管理監(jiān)控平臺(tái)，加強(qiáng)水資源承載能力分析預(yù)警。

2.加強(qiáng)事中檢查，落實(shí)“雙隨機(jī)”

在取水單位中隨機(jī)抽取企業(yè)，隨機(jī)抽取檢查人員開(kāi)展檢查，讓事中檢查落到實(shí)處。一是結(jié)合取水許可告知承諾制實(shí)施進(jìn)展，檢查取水單位或個(gè)人對(duì)做出承諾事項(xiàng)的落實(shí)情況。二是檢查中發(fā)現(xiàn)取水單位實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的或有其他違法違規(guī)行為，按照法律法規(guī)及取水許可承諾制試點(diǎn)方案有關(guān)要求予以處罰，撤銷(xiāo)行政許可決定、納入誠(chéng)信檔案、嚴(yán)格行政處罰。

3.加強(qiáng)事后監(jiān)管，落實(shí)“雙評(píng)估”

一是加強(qiáng)取水許可后評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目取水許可承諾事項(xiàng)及取水許可行政審批決定文件的落實(shí)，水行政主管部門(mén)委托第三方單位對(duì)實(shí)施取水許可承諾制并建成運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展取水許可后評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果反饋取水單位及相關(guān)區(qū)縣。二是加強(qiáng)水平衡測(cè)試。組織取水單位定期開(kāi)展水平衡測(cè)試，水平衡測(cè)試結(jié)果報(bào)送水行政主管部門(mén)備案，作為核定取用水量的依據(jù)。

4.加強(qiáng)誠(chéng)信管理，落實(shí)“雙公示”

一是建立公示制度。每年將實(shí)施取水許可告知承諾制的取水單位名錄以及對(duì)不遵守取水許可承諾、違規(guī)取水的取水單位名錄在重慶水利公眾網(wǎng)上對(duì)社會(huì)公布，并公布監(jiān)督舉報(bào)電話，加強(qiáng)對(duì)取水單位違規(guī)取水行為的社會(huì)監(jiān)督。二是建立負(fù)面清單。將取水單位取水許可承諾事項(xiàng)納入重慶市市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，并登載于國(guó)家信用信息共享交換平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和重慶市公共信用信息平臺(tái)予以公示。

取水許可告知承諾制是水資源管理領(lǐng)域主動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的改革思路，是構(gòu)建政府部門(mén)與申請(qǐng)人之間良好信任關(guān)系的具體行動(dòng)。取水許可告知承諾制以誠(chéng)信為基礎(chǔ)，是本著對(duì)申請(qǐng)人的充分信任，水行政主管部門(mén)與申請(qǐng)人達(dá)成協(xié)議的制度，也是政府逐步完善治理體系，提升治理能力的一種方式，取水許可告知承諾制作為水資源管理制度創(chuàng)新，在水行政主管部門(mén)不斷轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理方式中具有積極作用和運(yùn)用價(jià)值。