城市軌道交通 PPP 投融資模式探討

任兵杰，李瑤瑤，王子甲

REN Bingjie1, LI Yaoyao2, WANG Zijia3

（1.北京城建設計發(fā)展集團股份有限公司 軌道交通院第七設計所，北京 100037；2.北京未來科學城管理委員會 規(guī)劃建設處，北京 102209；3.北京交通大學 土木建筑工程學院，北京 100044)

(1.Seventh Design Institute of Rail Transit Institute， Beijing Urban Construction Design & Development Group Co.，Ltd.， Beijing 100037， China； 2.Administrative Committee of Beijing Future Science City Management Committee，Beijing 102209， China； 3.School of Civil Engineering， Beijing Jiaotong University， Beijing 100044， China)

隨著城市軌道交通項目建設在我國各大城市的持續(xù)推進，在軌道交通領域出現(xiàn)了BT、BOT、PPP等模式。在國家不斷推進公共基礎設施投融資模式創(chuàng)新的環(huán)境下，尤其是北京地鐵4號線采用PPP投融資模式并發(fā)揮出示范效應，使越來越多的城市軌道交通項目開始實施這種融資模式[1]。在國家推動混合所有制經(jīng)濟的大背景下，梳理國內(nèi)外城市軌道交通領域內(nèi)的PPP實踐，為公共基礎設施的財務可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

1 城市軌道交通領域 PPP 模式分析

1.1 PPP 融資模式

PPP (Public-Private Partnership)模式即公私合作模式，是政府與私有部門共同投資、風險分擔建設公共基礎設施的一種融資模式。廣義的PPP包括任何涉及私有部門融資的公共基礎設施建設模式，無論短期與長期，無論是否參與運營；狹義的PPP則一般指合同周期在20、30年以上，私有部門參與投資和運營，運營方全程介入項目規(guī)劃設計階段的公私合作模式[2](歐盟PPP綠皮書的定義)。2014年11月，國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)[2014] 60號)，將PPP定義為政府和社會資本合作。

在狹義PPP模式下，鼓勵社會企業(yè)與公有部門進行合作，參與公共基礎設施的建設，雙方通過協(xié)議的方式明確共同承擔的責任和風險，明確各方在項目各個流程環(huán)節(jié)的權利和義務，最大限度地發(fā)揮各方優(yōu)勢，使合作各方可以達到更為有利的結果。城市軌道交通在PPP模式下，可以通過招商(或招標)引入社會投資人(聯(lián)合體)作為特許經(jīng)營者，公有部門與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，授予特許經(jīng)營者全項目15～25年的特許經(jīng)營權，社會投資人與政府投資平臺公司共同組建PPP項目公司，完成工程項目的建設及特許運營。PPP項目公司由社會投資人控股，政府方參股并行使監(jiān)管權，政府與社會投資人簽署正式的PPP合作協(xié)議與特許運營協(xié)議。在特許經(jīng)營期內(nèi)，由PPP項目公司負責軌道交通項目的運營管理，包括線路運營管理、全部設施的維護、資產(chǎn)更新改造和追加投資，以及授權范圍內(nèi)的非票務經(jīng)營；政府在特許經(jīng)營期內(nèi)向PPP項目公司支付財政補貼(影子票價)。在特許經(jīng)營期末，PPP項目公司將全部項目設施完好無償?shù)匾平唤o政府指定部門。

1.2 公有部門PPP模式分析

公有部門采用PPP模式，主要解決短期資金短缺與投資效率低下的問題。

（1）解決短期資金短缺的問題。城市軌道交通項目投資巨大，部分線路每公里造價甚至會突破10億元。根據(jù)北京市遠期軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，北京市城市軌道交通建設面臨巨大的資金缺口[3]，建設成本難以回收，運營收入甚至不能覆蓋運營成本，造成開通一條線路，有可能產(chǎn)生一個新的補貼負擔，如近些年北京對城市軌道交通運營年補貼高達40億元以上(不含備品備件的采購成本)。因此，采用PPP模式拓寬融資渠道，緩解公有部門短期資金短缺。2003年11月17日，為破解軌道交通建設的資金瓶頸問題，北京市委、市政府從建設科學的體制機制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度上入手，將原北京地鐵集團公司改組，分別成立了北京市基礎設施投資有限公司(以下簡稱“京投公司”)、北京市軌道交通建設管理有限公司和北京市地鐵運營有限公司，科學劃分和界定3家公司的職能定位，賦予京投公司承擔北京市基礎設施項目的投融資和資本運營的任務。為解決600多億元的資金來源，京投公司開始著手研究PPP模式在國外基礎設施領域中的應用情況，并試圖以PPP模式完成北京地鐵4號線的融資重任。北京地鐵4號線的建設和投入運營，開創(chuàng)了我國“PPP模式”先河，同時還為國內(nèi)其他軌道交通的建設融資探索出一條嶄新的模式和可以借鑒的道路。在2008年以后“擴內(nèi)需、保增長、促發(fā)展”的宏觀經(jīng)濟政策背景下，北京地鐵4號線對國內(nèi)其他軌道交通的建設起到了示范作用。

（2）解決投資效率低下的問題。傳統(tǒng)軌道交通投融資模式公有部門全權負責投資建設和運營，導致項目其他參與方既沒有動力優(yōu)化設計、節(jié)約投資，也沒有動力提高管理水平、降低運營成本，負責軌道交通管理的公有部門難以區(qū)分虧損額中哪些是軌道交通項目本身的公益性導致的，哪些是其他參與方的效率低下導致的，最終建設成本的增加和運營虧損全部由公共財政買單。利用PPP模式的長期性，政府可以制訂相關標準，鎖定補貼額度，這樣PPP項目公司可以建立起提高效率、降低成本、提高收益的激勵機制，如倫敦地鐵更新改造采用PPP模式，主要解決倫敦地鐵公司(公有)投資效率低下問題[4]。北京地鐵4號線采用PPP模式主要是引進香港鐵路有限公司運營管理經(jīng)驗，增加市場競爭，解決單一公有部門運營競爭力不足導致的效率低下問題[1]?？紤]到軌道交通行業(yè)特點、社會投資者投資能力和城市軌道交通運營經(jīng)驗和能力，北京地鐵4號線初期鎖定“西門子-中鐵建聯(lián)合體”和“香港地鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”2家。通過與2家聯(lián)合體的多輪競爭性談判[5]，經(jīng)北京市政府有關部門同意，最終“香港地鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的運營經(jīng)驗、先進的管理理念等因素被選定為PPP模式中的社會投資者。

1.3 社會資本參與PPP模式分析

社會資本參與PPP模式一是為以盈利為目的，發(fā)揮提早進入優(yōu)勢；二是提高社會資本的自主決策權。

（1）以盈利為目的，發(fā)揮提早進入優(yōu)勢。社會資本在項目準備時期就介入論證，有利于盡早確定項目融資可行性；共同商討項目建設過程中所采用的技術方案，有利于發(fā)揮社會資本的專業(yè)與經(jīng)驗優(yōu)勢。北京地鐵4號線的投資劃為A和B 2個部分，A部分主要包含前期工作、征地拆遷、洞體等土建投資和建設，由政府投資，B部分包含車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設，由“PPP項目公司”承擔投資，而其建設都由“PPP項目公司”承擔，有助于社會資本提早進入，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。在北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議中，政府通過一定的手段對成本與收入的差額進行補償，使企業(yè)能夠產(chǎn)生合理的經(jīng)營利潤，北京市政府在稅收及地鐵沿線土地相關權益開發(fā)上給予私人部門優(yōu)惠， 以使項目具有商業(yè)性。北京地鐵4號線PPP模式不僅引入了香港鐵路有限公司運營管理經(jīng)驗，而且在運營階段產(chǎn)生的客流效益也使香港鐵路有限公司獲得了良好的收益，產(chǎn)生了巨大的示范效應[6]。

（2）提高社會資本的自主決策權。社會資本可以承擔城市軌道交通設計、建設、設備、車輛、運營維護基礎設施的大部分工作。在風險最優(yōu)分配的激勵約束機制下，社會資本也有足夠的動力，統(tǒng)籌考慮項目的設計方案、建設質(zhì)量和后續(xù)運營維護成本，在保障服務質(zhì)量的前提下切實降低項目全生命周期成本，提高自身收益水平。在北京地鐵4號線PPP模式的執(zhí)行過程中，在風險分配機制的激勵約束下，香港鐵路有限公司對運營管理、設備維護等都進行了精細化的管理，從而提高了自身的收益水平[1]。

1.4 PPP 模式應用效果

城市軌道交通項目建設成本和質(zhì)量雖然難以控制，但是運營效率卻可以輕易地監(jiān)測[7]。工程建設質(zhì)量最終會反映到運營成本中，如果隱蔽工程建設質(zhì)量不高會造成后續(xù)運營維護成本提高。簡單來講，工程建設施工過程監(jiān)管難度較大，而運營效率可以用發(fā)車對數(shù)、車公里、人公里等指標直接衡量。采用PPP模式，政府以購買服務的理念，只關心購買了多少“車公里”服務，至于設備設施的質(zhì)量、前期投入和后期運營成本的關系，無需過多考慮，大大降低了政府的管理成本和成效。從這個角度講，城市軌道交通項目適于采用PPP模式。

2 城市軌道交通 PPP 模式主要問題

從目前國內(nèi)外城市軌道交通PPP項目的實施效果看，雖然部分項目取得了成功，但由于起步晚亦有不少失敗的案例。縱觀國內(nèi)外案例，PPP項目失敗的主要原因可以歸結為一條：私有部門盈利困難，PPP公司難以為繼。對于軌道交通PPP項目，公共財政附加投資加補貼的情況下仍然無法盈利，原因主要有以下2點：成本大幅增加和實際收益低于預期。而風險分配機制設置的不合理，則會加劇上述2個原因的后果[8]。

2.1 成本大幅高于預算

城市軌道交通工程由于其復雜性和長期性，建設成本難以準確估算。城市軌道交通建設涉及十多個專業(yè)，且屬于地下工程，隱蔽性強，建設成本總是被低估。這點在倫敦地鐵PPP項目中表現(xiàn)尤為突出。該項目將倫敦地鐵的資產(chǎn)轉讓給2個PPP項目公司(其中Metronet由設備廠商加拿大龐巴迪公司、咨詢公司英國阿特金斯集團和英國泰晤士水咨詢公司等公司參與組成)，運營期30年，合同額169億英鎊。PPP項目公司負責車輛、信號、軌道及車站和隧道土建設施的更新、維護，地鐵公司按約定向PPP項目公司支付服務費。項目從2002年簽訂合同實施開始，即出現(xiàn)嚴重的成本超支問題。產(chǎn)生問題的主要原因為一方面合同簽訂時倫敦地鐵資產(chǎn)狀態(tài)難以評估；另一方面由于翻修標準難以量化，導致翻修的成本也難以估算[4]。地下車站的翻修成本很快超出相機合同(Contingent Contract)規(guī)定的附加量，達到預算的2 ~ 3倍以上[7]，軌道的維修也超支了60% (5 900萬英鎊)。即便如此，公有運營公司認為維修后的工程質(zhì)量不達標且拖后嚴重，造成運營困難。至2005年，PPP項目公司已經(jīng)比合同前7年半的預算多花費了5.66億英鎊。合同規(guī)定的8 900萬英鎊浮動額沒有消化超支風險。由于成本的大幅增加，直接導致該PPP項目公司于2007年被政府接收。據(jù)估算，與政府部門融資相比，倫敦地鐵PPP項目導致公共財政損失達1.6億~ 4.1億英鎊。

即便較為成功的馬德里機場延長線PPP項目，建設成本也超支20% (高達6 300萬歐元)。由于該項目工程量較小，只有2.5 km，工程條件相對簡單，成本超支最終沒有導致項目失敗，但超支部分的補償成為一個遺留問題[9]。

造成這種結果的原因主要是社會資本進入時機較晚，沒有參與重大決策和技術方案的論證或者參與較少，以及城市軌道交通工程本身的復雜性。由于軌道交通為公益性基礎設施項目，涉及公共服務和民生大計，社會資本以盈利為目的，當其無利可逐的時候參與的動機不足，甚至會在中途選擇退出，而政府方面為保證項目最終的成功，往往選擇公共財政兜底來促使保障項目的推進。而資金來源有相當一部分是銀行借款，這會推高地方政府的隱性債務，造成長期債務風險。北京地鐵4 號線項目引入社會資金46 億元，但每年的政府補貼卻達到7 億元左右，運用PPP 模式目的是節(jié)約政府資金，但有的時候卻只是把短期負債變成了長期負債，沒能充分發(fā)揮PPP 應有的作用。

2.2 收益大幅偏離預期

城市軌道交通的運營收入主要依據(jù)是客流，所以收入預測的實質(zhì)就是客流預測。由于客流預測的不穩(wěn)定性，實際客流大幅低于預測，導致預期收入的大幅降低成為PPP項目失敗的另外一個原因。早在2002年倫敦地鐵PPP合同簽訂時，曼徹斯特大學的Shaoul教授就認為該項目風險巨大，除了成本問題，40%的客流增長預測也是過于樂觀[10]。

由于票務收入不能完全平衡社會資本方的投入成本，需要政府對PPP項目進行補貼，保證財務可持續(xù)性。對于PPP項目政府方的補貼額和社會資本的收益與客流預測是密切相關的，而根據(jù)目前國內(nèi)已經(jīng)開通的軌道交通客流情況來看，由于客流預測的不穩(wěn)定性，往往需要雙方重新商談，確定一個各方認為合理的客流預測值作為補貼的基礎。

年政府補貼額計算公式為：年政府補貼額 = 約定收益率反算的影子票價×按客流量風險分擔機制確定的各年客流—各年實際票務收入。由于客流預測不確定性大，一般會設定α%的浮動。實際客流量與預測客流量相差±α%以內(nèi)時，PPP公司自行承擔風險；超過α%以上的部分，政府可分享收益；實際客流低于-α%的部分，政府支付PPP公司額外補貼。如果實際客流大幅偏離預測客流，嚴重影響PPP公司的財務可持續(xù)性，就會有退出風險，政府不得不接收項目，最終增加了政府的實際總投入增加。

2.3 風險分配不合理

跟預期相比，成本增加和收入降低都屬于風險問題。如果合同中風險分配設計不合理，會加劇上述2種后果，最終導致PPP項目的失敗。軌道交通PPP項目周期長、系統(tǒng)復雜、參與者眾多、風險大且難以準確評估，對合同設計尤其風險分配設計要求較高。風險分擔設計有一些重要的原則，例如，某種風險應該由最能承受這種風險的部門更多地承擔[11]；政策風險應該更多由公有部門承擔。風險分配的設計應起到過程控制的作用，及時對成本、收益等不確定做出反應。然而由于實施過程的復雜性，使得比較好的風險分擔原則難以體現(xiàn)在合同條文上。倫敦地鐵PPP項目中，私有部門負責籌措的資金中只有12%屬于自有，88%為較高利息的銀行貸款，而英國交通部承諾擔保貸款部分的95%。實際上交通部根本沒有參與該PPP項目，承擔了如此高的風險，卻沒有途徑管理該項目，最終只能承擔項目失敗造成的銀行貸款賠付。由于公有部門幾乎承擔了所有風險，私有部門幾乎不承擔風險，導致私有部門并不特別關心項目成敗。另外由于其中一個PPP項目公司Metronet采用了綁定供應(Tied Supply)的機制，升級改造倫敦地鐵所采購的設備和服務都來自于其母公司，也就是PPP參與方加拿大龐巴迪公司、英國阿特金斯集團等私有部門，所以無論項目最終結果如何，私有部門都在項目改造升級過程中獲得了收益，導致公有部門承擔了多余的風險。這種機制還會導致對現(xiàn)存問題的糾偏難以開展，倫敦地鐵公司甚至無法從Metronet獲取足夠的成本數(shù)據(jù)，評估成本遠超預期的原因，更無法找到降低成本的方法。

北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議中擬約定[12]：若各運營年度按實際運營票價實現(xiàn)的平均人次票價收入水平低于調(diào)整后的測算平均人次票價收入水平，差額部分由市政府給予補償；若客流低于預測客流一定比例(具體比例另行約定) 時，政府將減免特許經(jīng)營公司應支付的A部分租金；如果連續(xù)3年實際客流均低于約定客流的一定比例，且特許經(jīng)營公司連續(xù)3年虧損，北京市政府同意用補貼方式進行協(xié)商；如2年內(nèi)無法就補貼額度達成一致且在特許經(jīng)營公司要求的情況下，政府有義務收購社會投資者在特許經(jīng)營公司的股權，股權收購價格為經(jīng)審計的賬面凈資產(chǎn)值或雙方同意的公允價格。實際上，這是一種政府兜底行為。

2.4 城市軌道交通PPP模式需要注意的問題

城市軌道交通領域PPP項目至始至終都有懷疑的觀點，歸納起來主要有以下方面。

（1）城市軌道交通本質(zhì)上有公共產(chǎn)品的屬性，盈利性差，因而大部分城市都是公有部門擁有和運營。即使PPP引入私有資本，不過是推遲而非降低公共財政投入，且融資成本更高。據(jù)相關測算，政府借款或債券，融資成本約為4% ~ 5%，而PPP實際成本可高達20%[9]。

（2）雖然將軌道交通作為準公共品，通過項目拆分，政府投資建設部分設施、運營補貼、軌道交通房產(chǎn)增值稅[13-14]，可以人為提升軌道交通盈利能力，并將其作為市場產(chǎn)品，從而實現(xiàn)市場化融資，如北京地鐵4號線政府投資車站和隧道等土建工程部分，理論上合乎邏輯，但只要有公共財政的投入，必然導致拆分界面的難以區(qū)分和補貼額的難以確定，公共財政的投入難以收回，進而使得PPP的“效率”優(yōu)勢受到削弱[7]。

（3）私有部門往往是以犧牲服務質(zhì)量、增大運營安全風險為代價獲得高效率的。對于軌道交通這種復雜系統(tǒng)，降低人員和設備維護成本，其效果并不是即時的，政府也難以監(jiān)管，可是一旦發(fā)生事故，后果非常嚴重。英國鐵路全盤私有化后3次嚴重的脫軌、相撞事故，說明了私有部門在壓縮運維成本方面的無節(jié)制性[13]。

3 國內(nèi)發(fā)展城市軌道交通項目PPP模式的措施建議

在國有經(jīng)濟占據(jù)主導地位的市場經(jīng)濟體制下，對于投入巨大的城市軌道交通項目，有財力和能力投資的社會資本，幾乎都是國有企業(yè)，目前國內(nèi)大多數(shù)地鐵PPP項目，實質(zhì)上是公有部門和國有企業(yè)的合作。這是國內(nèi)PPP模式的最大特點，給PPP模式提供了新的機遇和挑戰(zhàn)。對于機遇，有能力有意愿進入軌道交通領域的社會投資者多為國有企業(yè)，這一方面為中國軌道交通PPP的實施提供了雄厚的資金，另一方面當項目出現(xiàn)問題時，政府可以作為強有力的協(xié)調(diào)人，保障項目的推進。同時，這也意味著社會投資人不是真正的自由市場主體，不會嚴格按照風險、投資回報評估和參與投資。在國家推動混合所有制的大背景下，為利用PPP模式推進公共基礎設施的有效供給，要求做到以下方面。

（1）降低公共部門債務風險。實行嚴格的資本金比例，對于資本金部分嚴禁采用PPP模式。這樣不僅有利于預防政府的隱性債務，同時占用社會資本長期資金的額度也會下降，減輕社會資本長期資金壓力。

（2）加強政府職能轉變，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。軌道交通項目較為復雜，運營管理的專業(yè)化要求較高，更適合引入專業(yè)化的社會資本來負責設計、投資、建設和運營維護。政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，減少對具體事務的管理，降低管理成本，加強對建設和運營過程的監(jiān)管，制訂結束期的移交標準并嚴格執(zhí)行。

（3）優(yōu)化項目風險分配。探索在項目決策階段讓社會資本參與的體制和機制，風險共擔。加強項目參與方的責任分配優(yōu)化和獎懲制度建立，對于項目預期最優(yōu)目標參與各方(政府、私有部門、咨詢、顧問)都負有一定責任，避免讓任何一方兜底。對于PPP模式下的談判基礎數(shù)據(jù)如客流預測等設置置信區(qū)間，對于實際操作過程中超出部分無論正負均給予懲罰，避免任何一方追求自身利益最大化而不顧項目整體目標的行為。

4 結束語

我國目前已經(jīng)有43座城市批復城市軌道交通的建設規(guī)劃，大多數(shù)市區(qū)人口規(guī)模達到100萬人以上的城市都在籌劃軌道交通建設。隨著城市軌道交通在國內(nèi)大規(guī)模的建設投資，融資模式也呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，PPP模式已經(jīng)成為軌道交通建設融資的主要趨勢。研究結合國內(nèi)外PPP項目的實施案例，對城市軌道交通PPP項目經(jīng)驗和啟示進行分析，聚焦運營期間成本和財務問題，以期降低軌道交通建設引起的債務風險，加強政府職能轉變，優(yōu)化項目風險和利益分配機制，促進軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。