基于耕地綜合價值的土地征收補償標準研究

梁湘婧

摘要：從耕地的綜合價值角度出發(fā)，將耕地的綜合功能價值分解為經(jīng)濟功能價值、社會保障功能價值和生態(tài)功能價值。采用現(xiàn)有的年產(chǎn)值倍數(shù)法對經(jīng)濟功能價值進行測算;將耕地的社會保障功能價值進一步劃分為基本生活保障功能、養(yǎng)老保障功能、醫(yī)療保障功能和就業(yè)保障功能，并運用分解求和法對其進行測算;對于耕地生態(tài)功能價值的測算采用支付意愿法。結果表明，望城區(qū)耕地總價值為194.23元/m2，其中社會保障功能價值為157.5元/m2，高于現(xiàn)行的征地補償標準。

關鍵詞：征地補償;補償標準;經(jīng)濟功能;社會保障功能;生態(tài)功能

中圖分類號：F301.21? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）23-0253-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.23.061? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on compensation standard for land acquisition based on

comprehensive value of cultivated land：

Taking Dazehu street in Wangcheng district of Changsha city as an example

LIANG Xiang-jing

（China Immigration Center， Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： From the perspective of comprehensive value of cultivated land， the comprehensive functional value of cultivated land is decomposed into economic function value， social security function value and ecological function value. The existing annual output value multiple method is used to calculate the economic function value; the social security function value of cultivated land is further divided into basic living security function， old-age security function， medical security function and employment security function， and its calculated by the decomposition and summation method. The willingness to pay method is adopted for the calculation of the ecological function value of cultivated land. The results show that the total value of cultivated land in Wangcheng district is 194.23 yuan/m2， of which the social security function value is 157.5 yuan/m2， which is higher than the current compensation standard for land acquisition.

Key words： compensation for land acquisition; compensation standard; economic function; social security function; ecological function

土地征收與補償相伴相生，如何實現(xiàn)公平補償，農民個人的土地權益如何保障，是亟待研究和解決的問題[1]。研究土地征收與補償問題有利于對失地農民的合法權益進行保護，緩解日益嚴峻的社會矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，也是實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展、農地資源可持續(xù)利用的重要保證。目前，針對土地征收合理補償?shù)难芯枯^多，丁成日[2]認為應當將人均耕地面積的分布納入征地補償?shù)挠嬎阒衼?，錢忠好[3]、靳相木等[4]則提出要增加征地補償?shù)姆秶?，征地補償要同時體現(xiàn)農地價值中的生產(chǎn)性收益和非生產(chǎn)性收益，土地有生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、承載功能、資源功能、資產(chǎn)和財產(chǎn)功能?，F(xiàn)行的征地補償往往只注重土地的經(jīng)濟產(chǎn)出功能而忽視了土地的其他功能。因此將耕地資源的功能分為三大類，即經(jīng)濟功能、生態(tài)功能和社會保障功能。通過計算得出基于公平補償原則下的經(jīng)濟功能、生態(tài)功能以及社會保障功能的經(jīng)濟價值與中國現(xiàn)行基于適當補償原則下的經(jīng)濟功能、生態(tài)功能以及社會保障功能的經(jīng)濟價值間的差距。

1? 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

1.1? 研究區(qū)概況

望城區(qū)位于湖南省長沙市，是長沙市的市轄區(qū)。望城區(qū)總面積969 km2，總人口52.43萬人。地處湘中東北部，湘江下游兩岸。東臨長沙縣，南接長沙市區(qū)，西至寧鄉(xiāng)，北連湘陰縣、汨羅市。長沙市區(qū)年平均氣溫約17.2 ℃，年積溫約5 457 ℃，年均降水量1 361.6 mm。望城區(qū)2015年的地區(qū)生產(chǎn)總值為477.75億元，與2014年相比增長了11%。財政總收入3.57億元，增長率為8.9%。財政支出為5.5億元。望城區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入34 175元，同比增長9.02%，農村居民人均可支配收入23 633元，同比增長10.14%。

1.2? 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《湖南省統(tǒng)計年鑒》《湖南省政府工作報告》《長沙市望城區(qū)征地補償安置辦法及實施細則》和望城區(qū)國土局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，人口調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于湖南省第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報。

2? 研究方法

2.1? 耕地功能價值分析

耕地是由自然、經(jīng)濟和社會3個方面的若干因素共同組成的復雜綜合體。因此，耕地具有經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能，耕地功能價值評價是指用貨幣的形式對耕地的三大功能進行量化測算分析[5]。本研究將耕地資源的功能劃分為經(jīng)濟功能即耕地產(chǎn)出農產(chǎn)品的功能，生態(tài)功能即耕地提供生態(tài)環(huán)境和服務的功能，社會保障功能即基本生活保障功能、養(yǎng)老保障功能、醫(yī)療保障功能和就業(yè)保障功能。

2.1.1? 經(jīng)濟功能? 耕地是人類生存發(fā)展所必需的基本生產(chǎn)資料，具有生產(chǎn)功能。在一定的自然條件和社會經(jīng)濟條件下，人類在土地上投入必要的生產(chǎn)要素生產(chǎn)出農產(chǎn)品，為人類提供食物，扣除其他必要的生產(chǎn)要素成本，耕地的經(jīng)濟價值由耕地的凈收益表現(xiàn)[5]。農用地的經(jīng)濟功能主要體現(xiàn)在農用地的經(jīng)濟產(chǎn)出上，即單位農用地所種植的經(jīng)濟作物的年產(chǎn)值。

2.1.2? 生態(tài)功能? 耕地的生態(tài)系統(tǒng)服務功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程形成并維持人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境條件與效用。Costanza[6]把生態(tài)系統(tǒng)服務功能劃分為調節(jié)氣候功能、涵養(yǎng)水源功能、凈化空氣功能、旅游文化功能價值等;謝高地等[7]對200位生態(tài)學者進行了問卷調查，得出耕地具有調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等功能價值。

2.1.3? 社會保障功能? 小農經(jīng)濟時代，農民工失業(yè)后可以重操舊業(yè)解決其基本生活，農地的社會保障功能是農民普遍都認可的[8]。有學者對南京市的農戶進行了走訪調查，并在此基礎上進行了計量分析，結果表明，近些年以來耕地對農民的直接經(jīng)濟價值在各種因素的影響下呈總體減少的趨勢，但是耕地的社會保障價值卻處于無法取代的地位，耕地依舊是農民重要的基本生活保障[9]。中國耕地的流轉隨著城鎮(zhèn)化進程的推進而增加，當耕地的流轉僅在集體經(jīng)濟組織內部流轉變動時，耕地的用途基本沒有發(fā)生變更，耕地的社會保障價值穩(wěn)定不變。一旦農民失去土地，耕地原本用途發(fā)生改變，農民生計方式受到嚴峻挑戰(zhàn)，生計價格會構成土地轉用價格的重要因素，形成了耕地的社會保障價值。耕地的社會保障功能的主要表現(xiàn)為最低生活保障價值、養(yǎng)老保障功能價值、醫(yī)療保障功能價值、就業(yè)保障功能價值[10]。

2.2? 耕地功能的測算

考慮到耕地具有不同的功能，針對各個功能采用不同的測算方法進行價值測算。耕地的經(jīng)濟功能采用現(xiàn)有的年產(chǎn)值倍數(shù)法，耕地的生態(tài)功能價值評估用條件價值評估法中的支付意愿法，耕地的社會保障功能的價值測算則采用分解求和法。

2.2.1? 耕地經(jīng)濟功能價值測算? 基于對數(shù)據(jù)可得性和數(shù)據(jù)真實準確性的考慮，以2015年作為基點，計算前3年（2012—2014年）望城區(qū)的耕地平均年產(chǎn)值L、農村人均消費支出M、需安置人口數(shù)N及現(xiàn)行補償額能夠維持現(xiàn)有消費水平的年數(shù)n[4]。數(shù)據(jù)選取及對耕地經(jīng)濟價值計算方法如下。

查閱《湖南省統(tǒng)計年鑒》獲取長沙市望城區(qū)2012—2014年耕地年產(chǎn)值Wi和耕地面積Si。其中i為具體的年份，2012—2014年望城區(qū)耕地平均年產(chǎn)值L計算公式為：

L=? ?（1）

查閱《湖南省統(tǒng)計年鑒》得到2015年望城區(qū)農村人均消費支出M和人均耕地面積，Z為2015年望城區(qū)從事農業(yè)的人口數(shù)。計算人均耕地面積V：

V=Si/Z? ? （2）

計算每征收1 m2耕地需安置的農業(yè)人口數(shù)N：

N=1/V? ?（3）

然后分別計算望城區(qū)現(xiàn)有的征地補償額取10倍、15倍以及最高補償標準30倍的情況在現(xiàn)有消費水平下能夠維持的年數(shù)n：

n=XL/MN? ? （4）

式中，X為法定年產(chǎn)值倍數(shù)。得出2015年每征收1 m2耕地需要安置的人口數(shù)N，2015年農村人均消費支出M以及不同產(chǎn)值倍數(shù)補償標準能維持現(xiàn)有消費水平的年數(shù)n，結果見表1。按土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，土地經(jīng)濟價值補償為前3年年均產(chǎn)值的6～10倍，在此取最高水平得每平方米耕地的經(jīng)濟補償價值為36.7元。

2.2.2? 耕地社會保障功能價值測算? 耕地社會保障功能價值對于社會生存技能稀少的農民來說極其重要[8]。在農用地與工業(yè)用地產(chǎn)值的巨大剪刀差下，表面上看耕地帶給農戶的直接經(jīng)濟價值呈現(xiàn)下降的趨勢，但是其社會保障功能卻具有越來越重要的意義。農用地的社會保障功能進一步劃分為基本生活保障功能、養(yǎng)老保障功能、醫(yī)療保障功能、就業(yè)保障功能[10]。

1）耕地基本生活保障功能的測算。近3年以來，工資性收入占農村居民人均收入比重有所上升，經(jīng)營性收入占農村居民人均收入比重略微減少。工農業(yè)剪刀差增大的時代背景下，農民進城務工人員增多，工資性收入比重隨之增加。從總體上看，經(jīng)營性收入仍然占據(jù)主要地位，是農民收入的重要來源（表2）。

《長沙市政府工作報告》顯示，望城區(qū)集中供養(yǎng)農村低保戶（五保戶）標準從每人每月400元提高到450元，分散供養(yǎng)農村五保戶從每人每月290元提高到340元，其他特困對象補助標準從每人每月110、130、150元提高到每人每月160、180、200元。農地基本生活保障價值以補助的最低值來測算，即1 920元/年。耕地基本生活保障價值計算公式為：

P1=W×Y? ? ?（5）

式中，P1為耕地基本生活保障功能價值，W為年人均最低保障標準，Y為年數(shù)。國家政策規(guī)定農村居民僅在達到退休年齡后才能夠領取養(yǎng)老保險金，以保障其基本生活。因此，Y為農民距法定退休年齡（男性60歲、女性50歲）的年數(shù)。由于農民的年齡差異，Y的取值也不同，用平均值的辦法分別求出望城區(qū)男性和女性居民的平均年齡Ym、Yw，則公式（5）變換為：

P1=W×[（60-Ym）Lm+（50-Yw）Lw]? （6）

式中，Lm為望城區(qū)男性農村居民的比例，Lw為望城區(qū)女性農村居民的比例。根據(jù)湖南省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報，望城區(qū)常住人口560 567人，其中男性288 217人，占比51.42%;女性272 350人，占比48.58%。結合望城區(qū)常住人口年齡結構情況（表3）可知，望城區(qū)男性平均年齡為37.41歲，取37歲;望城區(qū)女性平均年齡為35.05歲，取35歲。依據(jù)公式（6）測算得到每平方米基本生活保障補償價值為55.0元/人。

2）耕地養(yǎng)老保障功能的測算。在測算耕地社會保障價值時，假定失地農民全部轉為城市戶口，則需以城鎮(zhèn)居民的平均工資去購買養(yǎng)老保險，退休時可每月獲取基本養(yǎng)老保障。其基本養(yǎng)老金Mp包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金[11]。其中，基礎養(yǎng)老金為全省上一年度在崗職工月平均工資與本人指數(shù)化月平均繳費工資之和的平均值乘以個人累計繳費年限乘以1%。個人賬戶養(yǎng)老金計算就是個人的賬戶儲存額計發(fā)月數(shù)。個人平均繳費指數(shù)就是個人實際的繳費基數(shù)與社會平均工資之比的歷年平均值，其取值最低限為0.6，最高限為3。綜上所述，耕地養(yǎng)老保障價值的計算方式為：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×w? ?（7）

式中，P2為耕地養(yǎng)老保障功能價值，b為退休養(yǎng)老工資，r為個人平均繳費指數(shù)，d為全省上一年度在崗職工月平均工資，a為繳費年限，w為養(yǎng)老保險金計發(fā)月數(shù)。從望城區(qū)社會保障局了解到，2015年望城區(qū)職工退休后領取的人均養(yǎng)老金為1 430元/月，因此b取值為1 430元/月;個人的繳費指數(shù)r取平均值1.8;查閱《湖南省統(tǒng)計年鑒2015》了解到，2014年在職職工平均月工資為5 389元，d取值5 389元;參加養(yǎng)老保險的人員繳費年限必須滿15年以上才能夠按月領取養(yǎng)老金，因此繳費年限a取其最小值即15年。養(yǎng)老保險金的計發(fā)月數(shù)由被保險人退休時的年齡決定，如果被保險人退休時的年齡在50～55歲，可領取195個月的養(yǎng)老保險金，如果被保險人退休時年齡在55～60歲，可領取170個月的養(yǎng)老保險金，如果達到60歲以上，則可領取139個月養(yǎng)老保險金。所以公式變形為：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×（51.42%M1+48.58%M2）? ?（8）

式中，M1為男性養(yǎng)老保險的計發(fā)月數(shù)，M2為女性養(yǎng)老保險的計發(fā)月數(shù)。依據(jù)公式（8）計算得到每平方米最低養(yǎng)老保障價值為74.4元/人。

3）耕地醫(yī)療保障功能的測算。目前農村的醫(yī)療保障費用在很大程度上仍然依附在耕地之上，因此在耕地征收補償測算中應加入醫(yī)療保險金的補償。假定農民因為土地征收身份轉變?yōu)榱耸忻?，為了獲得相應的醫(yī)療保障，以靈活就業(yè)人員的身份繳納相應的醫(yī)療保險費用。被征地農民應繳納的醫(yī)療保險費用則為耕地征收應承擔的醫(yī)療保險價值補償額，其計算公式為：

P3=M/r? （9）

式中，P3為醫(yī)療保險價值，M為農民每年繳納的醫(yī)療保險費，r為收益還原率。2015年長沙市各區(qū)靈活就業(yè)人員的醫(yī)療保險全年需要繳納1 720.5元;收益還原率按照2015年中國人民銀行公布的一年定期存款年利率2%計算，望城區(qū)2015年農業(yè)人口人均耕地面積為4 360.0 m2/人。依據(jù)公式（9）得到每平方米耕地的醫(yī)療保險價值為19.7元/人。

4）耕地就業(yè)保障功能的測算。農民工在城市沒有找到工作可以繼續(xù)回鄉(xiāng)種田，所以耕地對于失業(yè)農民來說還具有再就業(yè)的保障功能。耕地的就業(yè)保障功能價值測算采用城鎮(zhèn)失業(yè)人員的最低生活保障金來計算。因此，耕地的就業(yè)保障價值計算公式為：

P4={[（bm-Ym）×Lm+（bw-Yw）×Lw]×W}/S1? ?（10）

式中，P4為耕地就業(yè)保障價值，bm為男性公民的退體年齡，bw為女性公民的退體年齡，Ym為望城區(qū)男性平均年齡，Yw為望城區(qū)女性平均年齡，Lm為男性人口占總人口的比例，Lw為女性人口占總人口的比例，W為年人均最低生活保障金，S1為勞均耕地面積。其中，國家法定男性退休年齡bm為60歲、女性退休年齡bw為50歲。依據(jù)公式（10）計算得出每平方米耕地的就業(yè)保障價值為8.4元/人。

綜上所述，望城區(qū)耕地社會保障功能測算中，每平方米最低生活保障價值為55.0元/人，每平方米養(yǎng)老保障功能的價值為74.4元/人，每平方米醫(yī)療保障功能的價值為19.7元/人，每平方米就業(yè)保障功能的價值為8.4元/人，合計總價值為157.5元/人。

2.2.3? 耕地生態(tài)功能價值測算? 就現(xiàn)在的市場體系而言，耕地的生態(tài)功能價值較難量化。其屬于非市場價值評估的范疇，測算方法主要是基于假設市場的條件價值評估法，即用問卷調查的方式來得出被調查者的偏好，從而進一步評估待估物品的非市場價值的一種特殊方法[11，12]?？紤]到補償意愿比支付意愿大且不穩(wěn)定的特性，采用支付意愿調查法估算望城區(qū)耕地的生態(tài)功能價值。

對望城區(qū)大澤湖街道居民進行網(wǎng)上問卷調查，共計完成問卷200份，其中有效問卷200份。采用支付意愿調查對農戶家庭進行訪問，最小支付金額為5元/家庭，最大為500元/家庭，共劃分5個支付標準。望城區(qū)大澤湖街道的調查結果見表4。

根據(jù)抽樣調查的數(shù)據(jù)計算得出，平均年支付金額為124.65元/年，取125元/年。望城區(qū)2015年農業(yè)總人口為241 000人。經(jīng)支付意愿法得出農民愿意支付的耕地生態(tài)功能價值為0.03元/m2?？紤]到農民的受教育程度及其希望支出的費用越低越好的偏好，加之望城區(qū)是2001年由望城縣撤縣化區(qū)，較其他區(qū)耕地面積更大、人口相對較少，人均耕地占有率低，因此測算出農民愿意支付的耕地生態(tài)功能價值較小。數(shù)據(jù)分析表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展的日益加速，耕地單產(chǎn)會有所上升，農戶對于耕地保護的支付金額也會因此而有所提高。但是，現(xiàn)實社會中往往存在土地報酬遞減的情況，所以耕地的生態(tài)保護補償標準會顯得比較復雜，政府部門制定耕地保護補償標準的過程中應充分考慮各個影響因素[13]。綜上測算得出望城區(qū)農業(yè)種植土地的綜合補償價格為194.23元/m2。

3? 小結與討論

從湖南省長沙市望城區(qū)耕地綜合價值估算基礎上測算土地征收補償標準，得到望城區(qū)人均耕地的總價值為194.23元/m2。與望城區(qū)現(xiàn)行的征地補償標準相比，望城區(qū)現(xiàn)行的以年產(chǎn)值倍數(shù)法為補償標準的征地補償金額較低，征地補償標準較低，且主要表現(xiàn)在耕地對農民的社會保障功能價值的缺失。測算結果顯示，耕地的社會保障價值為157.5元/m2，而望城區(qū)政府對耕地的社會保障功能的補償基本沒有或補償?shù)奶貏e少，政府僅對0～15歲的九年義務教育學生人均一次性補償6 000元。失地農民由農村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，需要以城鎮(zhèn)居民的身份繳納社保，每人至少繳納15年的社保費用，人均累計為14萬元，而政府補償?shù)?萬元人頭費根本不足以繳納社保。若不考慮土地的社會保障價值，現(xiàn)行的年產(chǎn)值倍數(shù)法測算出的征地補償額按照2012—2014年的年產(chǎn)值10倍補償僅僅能維持11.94年，這還沒有將物價因素計算在內，若加上老人撫養(yǎng)費、兒童教育費，10倍的補償額遠遠維持不了11.94年。可見，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展速度加快，基于年產(chǎn)值倍數(shù)法的征地補償標準已難以維持“失地農民”長久的生存發(fā)展需要，亟需對征地補償制度進行改革完善。如采取貨幣補償與非貨幣補償相結合的方法，適當考慮補償土地增值收益，完善征地審批程序，理順收益分配比例等。

研究對于耕地生態(tài)功能價值的測算還存在不足，現(xiàn)有耕地生態(tài)功能價值的測算方法較少，研究所采用的條件價值評估法本身存在一定的缺陷。補償意愿比支付意愿大并且極其不穩(wěn)定，農民的受教育水平有限，每年在維護土地生態(tài)系統(tǒng)上愿意花費的費用很少，加之望城區(qū)地多人少、人均耕地面積大，因而測算出的生態(tài)功能價值偏低。

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