青海生態(tài)功能區(qū)政府與市場關系研究

高明森

摘要：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的決策，標志著我國市場經(jīng)濟發(fā)展進入到新的階段。在新的發(fā)展階段，各地方政府如何處理好政府與市場的關系，取決于地方區(qū)域市場經(jīng)濟發(fā)育程度、地方經(jīng)濟社會發(fā)展功能定位和傳統(tǒng)的觀念、生產(chǎn)生活方式對人們當代行為方式的影響。在青海生態(tài)功能區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)展發(fā)育程度低、經(jīng)濟總量嚴重不足，生態(tài)地位的重要性，藏傳佛教對人們行為的影響成為政府處理好與市場關系的主要因素

關鍵詞：政府；市場；關系；市場發(fā)育程度；生態(tài)功能

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，不論是理論研究還是經(jīng)濟發(fā)展實踐，圍繞政府和市場的邊界劃分、作用方式、功效領域及力量協(xié)調(diào)等方面一直都眾說紛紜，沒有形成清晰的關系模式。但大體形成了初期政府管制、成熟期自由競爭、當代宏觀調(diào)控這樣個大致的路線圖。當代西方主流經(jīng)濟學中，主張經(jīng)濟自由學派認為，市場是對資源進行配置的唯一手段，政府的職能在于保持公平的市場競爭環(huán)境。主張政府干預學派認為，市場經(jīng)濟本身的缺陷又決定了經(jīng)濟運行中，政府的必要干預才能保證市場經(jīng)濟在健康的狀態(tài)下正常運行。我國自黨的十四大正式提出建設社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國的學者和政府部門對市場的作用形成了較為一致的意見，認為經(jīng)濟社會的發(fā)展必須以強化市場機制，轉(zhuǎn)變政府職能為基礎加以推進，近年來這種觀點已經(jīng)被專家、學者和黨政領導所認同。在生態(tài)功能區(qū)，由于地廣人稀，市場交易、交往及合作水平較低，致使市場發(fā)育程度很低，市場的活躍程度及廣度深度都不足，加之青海在國家經(jīng)濟社會發(fā)展定位的特殊性。決定了今后青海經(jīng)濟社會發(fā)展中，青海政府與市場的關系，是否像全國樣，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是需要深入研究和探討的重要問題。本課題組通過認真考察青海生態(tài)功能區(qū)市場化發(fā)展狀況和青海生態(tài)功能區(qū)定位，試圖合理定位政府和市場關系，為政府今后處理好與市場關系提供依據(jù)。

一、市場在資源配置中起決定性作用的基本條件

政府與市場的關系，本質(zhì)上是兩者在資源配置中的作用問題。市場在配置資源過程中突出地強調(diào)效率，政府在配置資源過程中，突出強調(diào)效率的同時，更加注重效率、效果及效能的均衡性。在良好市場環(huán)境下，市場機制能夠充分發(fā)揮作用，資源配置的效率、效果和效能能夠較好的實現(xiàn)均衡。但在市場環(huán)境欠缺以及在市場機制不能充分發(fā)揮作用情況下，市場配置資源可能帶來低效率或副的效果和效能，此時必須由政府對資源進行配置。

馬克思主義認為，生產(chǎn)的最終目的在于消費，從事經(jīng)濟活動的目的，無非是實現(xiàn)供給與需求的大體均衡。人類歷史實現(xiàn)供給與需求的歷史方法，主要有三種類型：一是傳統(tǒng)和習慣——在社會經(jīng)濟活動中長期形成，共同接受和普遍遵守的慣例來實現(xiàn)供給與需求的大體均衡，以此為基礎的經(jīng)濟形態(tài)是自給自足的自然經(jīng)濟；二是政府命令——行政中心根據(jù)需求決定生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，為誰生產(chǎn)。古代、現(xiàn)代都有過依靠命令組織經(jīng)濟活動的實踐。在此基礎上的經(jīng)濟形態(tài)是計劃經(jīng)濟；三是市場——由市場活動主體依據(jù)市場供求狀態(tài)，以利潤最大化為目標，遵循價格機制和競爭機制來配置資源，組織經(jīng)濟活動，最終實現(xiàn)供給與需求的大體均衡，在此基礎上的經(jīng)濟形態(tài)是市場經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟經(jīng)濟形態(tài)中，政府在資源配置過程中發(fā)揮主導性作用，按計劃實現(xiàn)供給與需求的大體均衡，對政府掌握需求量、需求結(jié)構(gòu)及變化的能力和技術手段要求極高，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展水平條件下，形成的只能是低水平的或不成熟的計劃經(jīng)濟，高水平的科學的計劃經(jīng)濟難以實現(xiàn)。現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展實踐也表明，市場配置資源的效率高于不成熟的低水平的計劃經(jīng)濟配置資源的效率，市場在資源配置過程中起主導性和決定性作用也就會成為必然選擇。

在經(jīng)濟學的研究中，新古典經(jīng)濟學派是影響最大的主流經(jīng)濟學研究分支，一直主張要由市場在資源配置起主導性作用，讓“看不見的手”決定經(jīng)濟發(fā)展，讓政府“看得見的手”盡量避免插手經(jīng)濟領域，以免因涉足微觀經(jīng)濟而成為“閑不住的手”，無謂干預經(jīng)濟發(fā)展。該理論觀點在西方國家一直占據(jù)主流，并成為許多國家制度設計和政策制定的理論依據(jù)，形成了市場在配置資源中起決定性作用，政府在經(jīng)濟運行出現(xiàn)異常的情況下，進行有限干預的經(jīng)濟運行現(xiàn)實。但是這一理論觀點要付諸行動，必須建立在一系列嚴格的基礎條件上。在微觀經(jīng)濟領域，他們將市場按競爭的程度分為四大類型，即完全競爭市場，完全壟斷市場，壟斷競爭市場，寡頭市場。政府根據(jù)不同類型市場配置資源過程中表現(xiàn)出的問題及缺陷，多采取法律和間接經(jīng)濟手段，保證資源合理配置。如在法律方面頒布反壟斷競爭法，消費者權益保護法，產(chǎn)品質(zhì)量法等，在間接經(jīng)濟政策方面對特殊產(chǎn)品生產(chǎn)補貼、實行稅收優(yōu)惠，反之，征收較高稅率等。在宏觀經(jīng)濟方面，他們?yōu)楹暧^經(jīng)濟運行設定了四大目標，即充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)定增長、國際收支平衡。政府在經(jīng)濟運行的不同狀態(tài)下，對著四個目標進行選擇，既可以選擇部分目標，也可以選擇全部目標。當經(jīng)濟運行偏離預定目標時，政府通過間接的需求管理政策和供給管理政策進行適度干預，使經(jīng)濟運行不至于高度偏離既定目標。

我國經(jīng)過30多年的改革開放，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，并且成長為世界第二大經(jīng)濟體，從整體上看，經(jīng)濟收益已經(jīng)成為各類生產(chǎn)要素的流動的導向，市場中的各種競爭對經(jīng)濟發(fā)展過程中的創(chuàng)新、商品價格起到了較強的作用，各類商品的價格信息基本透明，能夠作為杠桿調(diào)節(jié)供求關系，金融市場日益活躍，能夠反映資金融通的基本情況。因此，習近平總書記在關于十八屆三中全會《決定》的說明中強調(diào)指出：“我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場化程度大幅度提高，我們對市場規(guī)律的認識和駕馭能力不斷提高，宏觀調(diào)控體系更為健全，主客觀條件具備”，“應該把市場在資源配置中的基礎性作用修改為決定性作用”。這既是黨的理論的重大發(fā)展和創(chuàng)新，同時也說明，在黨和國家的制度設計原則中，要使市場在資源配置中起決定性作用，至少要滿足以下四個條件：市場發(fā)育水平較高、政府對市場規(guī)律的認識到位、政府對市場的駕馭能力較強、政府的宏觀調(diào)控能夠有效彌補市場失靈。

由此可見，在市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起決定性作用是一種常態(tài)，政府不再以微觀經(jīng)濟主體進入市場，參與經(jīng)濟活動，在經(jīng)濟方面只承擔以下職責：第一，制定、完善市場活動規(guī)則、規(guī)范，并保證其得到有效實施，為微觀經(jīng)濟主體提供良好的市場競爭環(huán)境。第二，保護微觀經(jīng)濟主體的利益，使其不受社會上任何組織和他人的侵害。也就是說，要要設立嚴格公正的司法機關。第三，承擔向社會提供公共產(chǎn)品的責任，并維持某些公共事業(yè)及某些公共設施。第四，選擇合理的宏觀經(jīng)濟運行目標，在經(jīng)濟運行偏離目標時，通過制定宏觀經(jīng)濟政策對經(jīng)濟運行進行適度調(diào)控，保證宏觀經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

然而，以上政府職能的實現(xiàn)，必須在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平，具備這些只能實現(xiàn)的基礎條件，政府只能的發(fā)揮才能保證經(jīng)濟社會的正常運行，這些基礎條件主要包括：較高的人口的聚集程度、較好的市場發(fā)育程度、社會分工高度專業(yè)化和較高產(chǎn)業(yè)集聚。人口能夠集聚的載體是城鎮(zhèn)的發(fā)展，沒有城鎮(zhèn)的形成，將不會有規(guī)模性的人口集中。分工是集聚的根本源泉，沒有分工就沒有集聚。楊小凱和黃有光將科斯的產(chǎn)權理論模型化，證明了只有在勞動分工的條件下才有可能出現(xiàn)企業(yè)。產(chǎn)業(yè)集聚是分工專業(yè)化的空間組織形態(tài)，內(nèi)在地要求要有一定的社會基礎，如交通、教育、醫(yī)療等。集聚一旦形成，它將有利于分工專業(yè)化利益的實現(xiàn)并進一步地促進分工專業(yè)化的深化。因此，分工專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)集聚之間是一種正反饋的動態(tài)良性循環(huán)過程，報酬遞增與市場規(guī)模是兩者之間相互作用的媒介。在此基礎上，政府的經(jīng)濟制度供給就成為經(jīng)濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)濟制度不僅通過激勵機制影響著物質(zhì)和人力資本以及技術的投資，進而決定經(jīng)濟的總體增長潛力，而且同時決定了資源的分配，而政治權力又是經(jīng)濟制度選擇的最終裁決者。

青海生態(tài)功能區(qū)作為中國市場經(jīng)濟體的組成部分，并非一個獨立的經(jīng)濟體，要正確定位青海民族地區(qū)政府與市場的關系，除了要考慮市場在資源配置中起決定作用的一般性基本條件。同時，還必須考慮青海生態(tài)功能區(qū)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的功能定位：生態(tài)功能區(qū)。

二、生態(tài)功能區(qū)影響政府與市場關系因素分析

筆者認為，海南、海北、黃南、果洛、玉樹五個藏族自治州，由于嚴酷的自然環(huán)境和其在全國乃至全世界的生態(tài)地位，以及中央政府對這一區(qū)域發(fā)展的指導思想，通過退耕還林草，退牧還草，形成我國特殊的生態(tài)功能區(qū)。因該區(qū)域地廣人稀，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展能力較弱，尚未形成自給自足的經(jīng)濟能力，市場經(jīng)濟發(fā)育度不夠理想，市場配置資源的能力有限。

（一）人口的聚集程度

從少數(shù)民族聚居程度看，是典型青海少數(shù)民族聚居區(qū)。但自然環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱而生態(tài)地位重要、地廣人稀、經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，遠離全國主要市場，是這一區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的基本情況。在區(qū)域內(nèi)，由于嚴酷的自然條件和傳統(tǒng)游牧生產(chǎn)方式的影響，人口聚集度嚴重不足，在青海乃至全國都處于極低水平。這種人口聚集度，是規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展的嚴重障礙。從人口密度看，生態(tài)功能區(qū)的人口稀少，居住分散。人口密度最高的為尖扎縣，每平方公里292人，人口密度最低的治多縣，每3平方公里僅有1人。遠遠低于全國平均人口密度每平方公里142人。從城鎮(zhèn)化率看，該區(qū)域城鎮(zhèn)化率不僅低于全國水平，也低于青海城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化率的低下，對地域分工和產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工形成了內(nèi)在的掣肘，使得地方專業(yè)化和產(chǎn)品專業(yè)化無法形成，很難集聚起大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。

（二）市場的發(fā)育狀況

市場發(fā)育是在商品經(jīng)濟不斷發(fā)展和逐步完善的基礎上，通過市場內(nèi)在機能的變化而使市場從低級階段向高級階段、從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀態(tài)的發(fā)展過程。在市場發(fā)育過程中，經(jīng)濟活動的程度與市場發(fā)育程度存在著緊密的兩項，在一定程度上決定市場發(fā)育程度。生態(tài)功能區(qū)不僅人口稀少，居住分散，而且經(jīng)濟發(fā)展滯后，市場發(fā)育極不成熟，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要指標，與相對落后的全省經(jīng)濟指標相比，差距巨大。從經(jīng)濟發(fā)展的主要指標分析，處于生態(tài)功能區(qū)的五個州經(jīng)濟總量僅占全省經(jīng)濟總量的28.21%，財政收入占全省的8.28%，社會固定資產(chǎn)投資占全省的14.38，社會商品零售總額占全省的9.1 5%0無一例外，這五個州都不能實現(xiàn)財政自給，每年都存在巨大財政缺口。僅2013年財政缺口就高達270.4億元，缺口量是地方財政預算收入的14.56倍，市場經(jīng)濟發(fā)展的滯后性由此可見一斑。

（三）產(chǎn)業(yè)集聚程度

產(chǎn)業(yè)集聚程度高低和效果好壞取決于報酬遞增和外部性，只有基于報酬遞增的區(qū)域分工條件下的產(chǎn)業(yè)集聚才能保證持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展。在外部性中，更多的研究強調(diào)了金融外部性、巨大的勞動力市場、知識外溢和技術擴散。處于生態(tài)功能區(qū)域的五個自治州當前基本上都已經(jīng)興建起了，或者正在興建經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，實施一邊建設、一邊引進企業(yè)入駐的策略，目的在于根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶植，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動集約經(jīng)濟發(fā)展。然而，多年地方政府和區(qū)域內(nèi)社會各界努力，并沒有使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展滯后的狀況得到根本改變。一方面區(qū)域內(nèi)財政收支缺口日益增大。另一方面，由于發(fā)展基礎薄弱，自然環(huán)境惡劣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和規(guī)模受到嚴重制約。青海經(jīng)濟發(fā)展中的十大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、財稅貢獻前十的企業(yè)，該區(qū)域中一家都沒有。2008年，在青海省中小企業(yè)成長工程百戶重點培育企業(yè)名單中，選址該地區(qū)僅有18戶。有的縣域中沒有一戶工業(yè)企業(yè)，從產(chǎn)業(yè)聚集的外部要素分析，區(qū)域內(nèi)很多縣不存在四大銀行三級金融機構(gòu)，分布于區(qū)域內(nèi)的支持工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的科研院所為零，分布于區(qū)域內(nèi)的勞動力對經(jīng)濟發(fā)展所需要的基礎知識、技術知識掌握貧乏，經(jīng)濟信息少，傳輸渠道不暢，技術擴散速度難度受到嚴重影響。

（四）生態(tài)保護與建設對政府職能的特殊要求

生態(tài)保護和建設是公共物品，必須由政府對公共物品進行合理管理、分配和供給，發(fā)揮政府的職能作用。堅持生態(tài)保護第一，是青海面向未來的戰(zhàn)略抉擇，這一戰(zhàn)略抉擇對政府提出了新的要求。

第一，青海政府必須提供滿足人們需要的生態(tài)公共產(chǎn)品和服務。隨著國家改革的深化，工業(yè)化的實現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展中，生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟增長的容量日趨縮小，生態(tài)保護與建設成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的新的任務，生態(tài)文明建設也成為經(jīng)濟社會發(fā)展中五位一體建設的重要組成部分。青海是我國重要生態(tài)功能區(qū)，也是生態(tài)極強脆弱區(qū)。脆弱的生態(tài)環(huán)境和較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，其經(jīng)濟發(fā)展必然受到脆弱的環(huán)境承載能力的約束。2014年10月，國家發(fā)改委等六部委正式將青海省列入國家首批生態(tài)文明先行區(qū)，其戰(zhàn)略定位為生態(tài)環(huán)境保護先行區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、制度建設改革試點區(qū)。

第二，要求政府明確責任，有效發(fā)揮政府職能。政府作為生態(tài)環(huán)境的主要責任人，是社會生態(tài)環(huán)境公共物品的主要提供者。明確的政府生態(tài)責任機制是規(guī)約政府行為的重要保障，是促進其有效行使生態(tài)保護職能的重要動力。生態(tài)環(huán)境建設具有很強的公共物品的性質(zhì)，在投資上的效益外溢性和產(chǎn)品消費上的廣泛使用性、不可分割性和非排他性，決定了很難以市場機制來配置社會資源，需要政府配置資源。大規(guī)模的國土整治、大江大河的改造、大面積的植樹造林等生態(tài)環(huán)境建設工程都需要巨額的資金投入，并且有周期長、見效慢的特點。很少有私人部門具有投資的實力，也很難吸引以追求經(jīng)濟效益最大化的企業(yè)和私人部門以及商業(yè)資本的投入。而政府應從全社會的整體的長遠的利益和國家生態(tài)安全出發(fā)，評價全社會的投資效益，顧及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，代表全體人民投入巨額資金進行生態(tài)建設，以緩解日益惡化的生態(tài)環(huán)境。

第三，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護和建設法規(guī)規(guī)范和執(zhí)行主體的作用。生態(tài)環(huán)境建設是一項宏偉的社會公益性系統(tǒng)工程，具有較強的社會性，涉及方方面面的利益關系。各級政府是實現(xiàn)國家職能的機構(gòu)，通過參加立法和制定一系列的法規(guī)和規(guī)章，形成整體的法律體系來推進和進行生態(tài)環(huán)境保護和建設，是政府進行生態(tài)建設的重要手段。

第四，在生態(tài)保護和建設中，必須盡快轉(zhuǎn)變政府職能。改變計劃經(jīng)濟體制下形成的與市場經(jīng)濟不相適宜的觀念、方法等，處理好政府與市場的關系，加快推進政府職能的戰(zhàn)略重構(gòu)。要把不該由政府管理的事堅決移交出去，把屬于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營權和投資權真正交給農(nóng)民，把社會可以自我管理的事務真正交給社會，從而更好的發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用；屬于社會公共領域的事務，公民、社會組織和市場不能解決的政府必須努力解決，并且要堅決管住管好；就是要按照公共產(chǎn)品、公共服務承擔與受益一致的原則，理順各級政府之間的職責關系，從體制機制上解決責權不統(tǒng)一的問題。

（五）藏傳佛教地區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式對市場經(jīng)濟發(fā)展的影響

宗教信仰對人們的思想觀念生產(chǎn)生活方式有著巨大的影響，青海生態(tài)功能區(qū)，是全面信教的藏傳佛教地區(qū)，傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式對市場經(jīng)濟發(fā)展的影響很大，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，信徒的日常佛事、祭祀活動從時間精力上影響了作為市場主體參與市場經(jīng)濟的行為。牧民們都信奉藏傳佛教，藏傳佛教信徒在特定的時間內(nèi)拿出一部分時間、精力及財產(chǎn)進行佛事活動。在全民信教區(qū)，這是一個群體行為，這對整個區(qū)域的市場經(jīng)濟發(fā)展從某種意義上會有負面甚至有阻礙的作用。

第二，單一的生產(chǎn)方式影響牧民參與市場經(jīng)濟的競爭能力。生態(tài)功能區(qū)和全民信教區(qū)重合，信教群眾世世代代生活在這片土地上，逐水草而居，生產(chǎn)方式單一，畜牧業(yè)是人們最主要的經(jīng)濟來源。加之畜牧業(yè)技術含量低下，基本上靠天養(yǎng)靠天收。同時，藏傳佛教地區(qū)由于地處偏遠的高海拔地區(qū)，交通極為不便，有些地方水電不通，衛(wèi)生和教育條件差。這樣的生產(chǎn)生活方式下，先天條件和現(xiàn)實生產(chǎn)經(jīng)營能力，使得牧民群眾參與市場競爭的意識和能力以與其他競爭主體相抗衡，是區(qū)域市場經(jīng)濟發(fā)展滯后的主要因素。

第三，宗教導向與市場導向的差異性。在全民信教的藏傳佛教地區(qū)，宗教對人們思想意識和活動行為的導向能力，大于市場對人們思想和活動行為的導向能力。該區(qū)域藏傳佛教的教義教規(guī)對信教群眾思想和行為的影響根深蒂固，信教群眾的實現(xiàn)和行為自覺不自覺的傾向于教義教規(guī)的要求。市場經(jīng)濟理念和行為，是近三十年才進入人們的思想和生產(chǎn)生活方式中，是一種新生事物，其所遵循的利潤最大化原則，在很多情況下和藏傳佛教的要求不一致。政府就必須承擔把群眾的思想理念和行為從宗教教義教規(guī)的束縛下轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟發(fā)展的要求之下的責任，幫助他們找到思想和行為既符合宗教要求又符合市場要求的均衡點。

三、青海民族地區(qū)政府與市場關系的基本定位

政府與市場關系的定位，實際上是對政府職能的界定，明確政府職能，解決因政府職能缺位、越位、錯位，而導致市場機制失效，影響資源配置效率。在青海生態(tài)功能區(qū)，由于分為一般經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域和生態(tài)功能區(qū)域，政府的職能有所不同，經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域是否職能和全國其他地區(qū)一樣具有普遍性，生態(tài)功能區(qū)域，政府的職能與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域有較大的差異。

從以上分析可以看出，在青海生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)功能、市場發(fā)育程度、傳統(tǒng)宗教是決定政府與市場關系的主要因素。生態(tài)功能決定了生態(tài)保護和建設是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況，也表明該區(qū)域以生態(tài)保護與建設為主要任務具有不可比擬的優(yōu)勢條件，是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的最佳選擇。然而生態(tài)保護與建設作為一種區(qū)域行為，但卻是一種全局性的公益性事業(yè)，其產(chǎn)品的公共屬性，決定了生態(tài)保護與建設過程中的資源配置，在絕大多數(shù)情況下，市場機制支配是失靈的。因此，地方政府理所當然的就成為生態(tài)保護與建設的責任主體，生態(tài)保護與建設成為生態(tài)功能區(qū)政府工作的首要任務。

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的功能定位，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中首要任務的明確，生態(tài)功能區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展發(fā)育程度，宗教信仰等，共同決定了生態(tài)功能區(qū)域政府與市場關系的特殊性。在生態(tài)功能區(qū)域經(jīng)濟活動過程中，政府是資源配置的主要力量，對資源配置起決定性作用。重點在于協(xié)同、且大力推動中央政府在生態(tài)功能區(qū)域擴大、生態(tài)保護與建設產(chǎn)業(yè)形成、生態(tài)補償與實際需求均衡長效機制、生態(tài)功能區(qū)碳匯量評估和跨省區(qū)交易方面發(fā)揮主體作用。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府的經(jīng)濟功能主要集中在私人消費品交易領域，具有和經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域相同的職能。在私人產(chǎn)品生產(chǎn)領域，要行使嚴格項目立項、審批制度，特別是生態(tài)有償使用、恢復制度的職能。