基層國庫與地方財(cái)政部門對(duì)賬難問題的分析與思考

楊梅

【摘要】 ?在人民銀行經(jīng)理國庫的制度安排下，財(cái)政部門是國庫資金的收支決策者，人民銀行是這一決策的執(zhí)行者，兩者間的賬務(wù)核對(duì)是國庫資金核算的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，是確保國庫資金賬務(wù)一致和存放安全的有效途徑。而基層普遍存在著國庫與財(cái)政對(duì)賬難問題，對(duì)國庫資金的安全運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成威脅。文章通過實(shí)地調(diào)查對(duì)基層國庫與地方財(cái)政部門對(duì)賬難問題進(jìn)行分析，探討造成這一現(xiàn)狀的原因，并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 ?國庫資金;賬務(wù)核對(duì);分析;思考

【中圖分類號(hào)】 ?F812 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）23-0081-03

按照《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，為了正確反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，國庫應(yīng)與財(cái)政部門嚴(yán)格遵守預(yù)算收支對(duì)賬制度進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)，以體現(xiàn)財(cái)政與國庫之間相互監(jiān)督、相互制約的國庫管理制度安排。而從基層國庫對(duì)賬情況及實(shí)地調(diào)查情況來看，制度適用性不強(qiáng)、對(duì)賬協(xié)調(diào)度不夠、核算差異客觀存在等多種原因共同造成了國庫與財(cái)政部門之間對(duì)賬難的現(xiàn)狀。破解基層國庫與財(cái)政部門對(duì)賬難問題，對(duì)促進(jìn)國庫資金安全運(yùn)轉(zhuǎn)和國庫管理規(guī)范高效具有十分重要的意義。

一、基層國庫與財(cái)政對(duì)賬現(xiàn)狀

按照國庫賬務(wù)核對(duì)工作有關(guān)規(guī)定1，國庫對(duì)賬包括：國庫與財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)對(duì)賬、國庫與集中支付代理銀行對(duì)賬、國庫上下級(jí)之間對(duì)賬、國庫內(nèi)部對(duì)賬等。以湖北省A市為例，A市各級(jí)國庫與地方財(cái)政部門分賬戶核對(duì)財(cái)政庫存、分科目分級(jí)次進(jìn)行財(cái)政部門作為征收機(jī)關(guān)的預(yù)算收入（包括預(yù)算收入退付）對(duì)賬，分別進(jìn)行了日對(duì)賬、月度對(duì)賬、面對(duì)面對(duì)賬及年度對(duì)賬。

（一）日對(duì)賬。營(yíng)業(yè)終了次日，各國庫將各級(jí)預(yù)算收入日?qǐng)?bào)表、預(yù)算支出日?qǐng)?bào)表和財(cái)政庫存日?qǐng)?bào)表打印蓋章后交同級(jí)地方財(cái)政部門自行核對(duì)。地方財(cái)政部門在領(lǐng)取國庫報(bào)表后進(jìn)行數(shù)據(jù)核對(duì)，著重核對(duì)庫存余額變化情況。

（二）月度對(duì)賬。月度終了，各國庫于次月3個(gè)工作日內(nèi)將一式兩份各級(jí)預(yù)算收入對(duì)賬月報(bào)表、預(yù)算收入退庫月報(bào)表、預(yù)算支出月報(bào)表、地方財(cái)政庫款賬戶月度分戶賬等對(duì)賬資料交同級(jí)地方財(cái)政部門進(jìn)行核對(duì)。地方財(cái)政部門在收到后3個(gè)工作日內(nèi)核對(duì)完畢，按要求在一份對(duì)賬資料上簽署相關(guān)內(nèi)容并簽章后返回人民銀行國庫。

（三）面對(duì)面對(duì)賬。由各國庫作為對(duì)賬召集人，組織地方財(cái)政部門對(duì)賬人員攜帶本單位特定期間的預(yù)算收支賬表及相關(guān)資料進(jìn)行“面對(duì)面”現(xiàn)場(chǎng)對(duì)賬?，F(xiàn)場(chǎng)集中面對(duì)面對(duì)賬核對(duì)無誤后，在對(duì)賬資料上簽署相關(guān)內(nèi)容并簽章。通常，每年至少進(jìn)行1次面對(duì)面對(duì)賬。

（四）年度對(duì)賬。年度終了，各國庫于年終決算結(jié)束后3個(gè)工作日內(nèi)將一式兩份預(yù)算收入年報(bào)表、預(yù)算收入退庫年報(bào)表、預(yù)算支出年報(bào)表、地方財(cái)政庫存日?qǐng)?bào)表等對(duì)賬資料交地方財(cái)政部門對(duì)賬。地方財(cái)政部門在收到后3個(gè)工作日內(nèi)核對(duì)完畢，按要求在一份對(duì)賬資料上簽署相關(guān)內(nèi)容并簽章后返回人民銀行國庫。

二、對(duì)賬難的具體表現(xiàn)

從上述基本做法來看，基層國庫與地方財(cái)政部門進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)有明確的制度規(guī)定，兩部門也按照制度規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的對(duì)賬操作，并履行了合規(guī)的對(duì)賬手續(xù)，表面上看對(duì)賬制度執(zhí)行良好、對(duì)賬資料齊全完整。而據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一表象背后卻隱藏著基層國庫與地方財(cái)政部門賬務(wù)難以核對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

（一）工作認(rèn)識(shí)難以同步。在國庫對(duì)賬中，國庫與財(cái)政處于平等的地位，應(yīng)互相核對(duì)、相互監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算收支中的偏差和錯(cuò)誤，共同確保預(yù)算收支數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、完整。而對(duì)A市轄內(nèi)8家財(cái)政部門的8名對(duì)賬人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國庫對(duì)賬工作沒有得到應(yīng)有的重視，其中87.5%的調(diào)查對(duì)象表示由于財(cái)政賬務(wù)要以國庫報(bào)表為依據(jù)進(jìn)行錄入，因此對(duì)賬與不對(duì)賬沒有區(qū)別;62.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為國庫對(duì)賬自上而下都是由人民銀行牽頭制定制度并發(fā)文，因而認(rèn)為對(duì)賬是人民銀行國庫單方面的工作，財(cái)政部門只需協(xié)助配合完成簽署意見和蓋章即可。

（二）日對(duì)賬制度難以落實(shí)。目前，基層國庫與地方財(cái)政部門日對(duì)賬基本上是手工、電子兩種方式并存。在實(shí)現(xiàn)了地方橫向聯(lián)網(wǎng)的地區(qū)，國庫每日將入庫數(shù)據(jù)及報(bào)表傳至橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，參與橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的財(cái)政部門即可自行下載數(shù)據(jù)自行核對(duì)，對(duì)于是否下載數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)，國庫無法掌握，系統(tǒng)也沒有進(jìn)行對(duì)賬工作及對(duì)賬結(jié)果登記方面的提示;沒有參與橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的財(cái)政部門則依靠傳統(tǒng)的前往國庫領(lǐng)取報(bào)表后自行記賬、自行核對(duì)，對(duì)于財(cái)政部門能否及時(shí)領(lǐng)取回單進(jìn)行日終數(shù)據(jù)核對(duì)，國庫無法控制。以A市為例，國庫與財(cái)政部門采用手工方式進(jìn)行日對(duì)賬，國庫雖然每日為相應(yīng)財(cái)政部門提供對(duì)賬報(bào)表及單證，但占比高達(dá)75%的財(cái)政部門無法做到按日取回報(bào)表資料進(jìn)行日終數(shù)據(jù)核對(duì)，因此日對(duì)賬往往流于形式。

（三）記賬方法差異較大難以核對(duì)。在記賬時(shí)間上，國庫按照會(huì)計(jì)制度規(guī)定實(shí)行序時(shí)記賬，做到日清月結(jié)。而財(cái)政部門則實(shí)行按月結(jié)賬，通常每月幾次集中領(lǐng)取國庫提供的日?qǐng)?bào)表進(jìn)行賬務(wù)處理。由于二者時(shí)間不同步、間隔久，客觀上難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和更正賬務(wù)差錯(cuò)，為月中挪用資金、月末平賬等不法行為留下了缺口，成為不容忽視的國庫資金隱患。在記賬口徑上，由于國庫與財(cái)政部門采用不同核算系統(tǒng)核算賬務(wù)2，許多科目設(shè)置不一致，如財(cái)政部門在上級(jí)指標(biāo)未下達(dá)時(shí)將“暫收（付）”“借出（入）財(cái)政周轉(zhuǎn)金”“與上（下）級(jí)往來”等款項(xiàng)列入“周轉(zhuǎn)金”“往來款項(xiàng)”等科目進(jìn)行核算，待年中或年終決算對(duì)賬單3指標(biāo)下達(dá)后一并調(diào)整到位，而國庫則未設(shè)置上述過渡性科目;國庫部門根據(jù)制度規(guī)定在1100299（補(bǔ)助收入）項(xiàng)下增設(shè)中央補(bǔ)助收入、省級(jí)補(bǔ)助收入、地市級(jí)補(bǔ)助收入、其他轉(zhuǎn)移支付（補(bǔ)助）收入4個(gè)目級(jí)科目分別反映地方收到的中央、省、地市級(jí)、其他補(bǔ)助款，在2300299（撥付補(bǔ)助款）項(xiàng)下增設(shè)省撥付補(bǔ)助支出、地方撥付補(bǔ)助支出、其他轉(zhuǎn)移支付（補(bǔ)助）支出等目級(jí)科目，以及中央財(cái)政往來性收入（支出）、與上級(jí)財(cái)政往來性收入（支出）、與下級(jí)財(cái)政往來性收入（支出）等反映上下級(jí)財(cái)政間資金調(diào)撥的科目，與財(cái)政專戶往來收入（支出）、與預(yù)算單位往來收入（支出）等反映國庫與商業(yè)銀行財(cái)政專戶的資金往來、國庫與預(yù)算單位資金往來的科目，財(cái)政部門均未設(shè)置和使用。由于二者核算口徑差異很大，導(dǎo)致對(duì)賬時(shí)以“調(diào)撥收入”“調(diào)撥支出”為代表的數(shù)據(jù)無法銜接、難以核對(duì)（見表1）。

（四）收支數(shù)據(jù)難以一一匹配。在預(yù)算收入方面，由于財(cái)政部門以國庫提供的日?qǐng)?bào)表為唯一登賬依據(jù)，且錄入內(nèi)容為“一般公共預(yù)算收入本級(jí)收入”下各預(yù)算科目金額，無法按照《國庫會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》要求對(duì)本級(jí)次以外的其他級(jí)次預(yù)算收入進(jìn)行一一核對(duì);而非稅收入入庫情況則只能依據(jù)非稅收入財(cái)政專戶賬務(wù)資料進(jìn)行輔助核對(duì)，一旦出現(xiàn)非稅收入直繳國庫的情況則財(cái)政部門無依據(jù)進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)。在預(yù)算支出方面，受國庫核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理方式制約，以“3T”系統(tǒng)⑤為核心的國庫信息系統(tǒng)采用較為粗獷的數(shù)據(jù)處理方式，特別是在集中支付系統(tǒng)未與國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)接入的區(qū)縣，國庫在登陸TCBS進(jìn)行賬務(wù)處理時(shí)無法對(duì)集中支付信息進(jìn)行逐筆明細(xì)登記，導(dǎo)致TCBS預(yù)算支出報(bào)表各科目金額難以與財(cái)政部門實(shí)際預(yù)算支出科目匹配（見表2）。

此外，財(cái)政部門較為關(guān)注“國庫賬上有多少錢”“庫款余額能不能達(dá)到降庫存考核要求”“預(yù)算收入增速情況如何”“預(yù)算收入質(zhì)量排名情況”等問題，因而，對(duì)地方財(cái)政庫款賬戶和本級(jí)次預(yù)算收入賬務(wù)核對(duì)的關(guān)心程度較高，對(duì)其他級(jí)次預(yù)算收入、預(yù)算收入退庫及預(yù)算支出賬務(wù)數(shù)據(jù)則不那么關(guān)心，相應(yīng)對(duì)其中部分對(duì)賬內(nèi)容不夠重視。因此，基層國庫與財(cái)政部門之間的對(duì)賬現(xiàn)狀是形式到位、實(shí)質(zhì)不足。

三、原因分析

對(duì)賬是國庫與財(cái)政部門日常管理國庫資金工作的重要內(nèi)容之一，基層國庫與財(cái)政部門對(duì)賬表面化問題勢(shì)必對(duì)國庫資金安全構(gòu)成威脅，同時(shí)給各種違法、違規(guī)行為打開了方便之門。分析造成這一現(xiàn)狀的原因，主要有以下方面：

（一）對(duì)賬制度適用性不強(qiáng)。從內(nèi)容上看，對(duì)賬制度的制定尚未形成對(duì)賬各方一致認(rèn)可的工作機(jī)制和對(duì)賬程序，也未充分考慮國庫、財(cái)政部門賬務(wù)核算現(xiàn)狀，未科學(xué)確定對(duì)賬方式和對(duì)賬內(nèi)容。從操作性上看，現(xiàn)行對(duì)賬制度多為2011年至2013年制定，而效力最高的由中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬辦法》發(fā)布于1998年，距今已有近30年時(shí)間，一些制度規(guī)定已經(jīng)或者逐漸落后于國庫業(yè)務(wù)發(fā)展，缺乏指導(dǎo)性。

（二）對(duì)賬工作協(xié)調(diào)度不夠。在目前的對(duì)賬工作實(shí)踐中，國庫部門處于主導(dǎo)地位，財(cái)政部門處于被動(dòng)配合地位，缺乏必要的嚴(yán)肅性和謹(jǐn)慎性，往往把對(duì)賬工作作為例行公事而匆匆簽字蓋章、疏于核對(duì)，導(dǎo)致較難及時(shí)發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)、堵塞隱患。但從對(duì)賬制度的設(shè)立初衷來看，并未授權(quán)國庫部門組織和協(xié)調(diào)對(duì)賬工作，且對(duì)賬工作并非余額或金額的簡(jiǎn)單核對(duì)，而是在國庫資金收支決策者與國庫資金收支決策執(zhí)行者之間形成互相牽制和互相制約，為國庫資金的安全增設(shè)一道防火墻。可見，目前的對(duì)賬工作協(xié)調(diào)機(jī)制尚待理順。

（三）核算差異客觀存在。在開展面對(duì)面對(duì)賬的過程中發(fā)現(xiàn)國庫與財(cái)政部門需要核對(duì)的預(yù)算收支信息量最大，而能夠核對(duì)的信息量卻很少。究其原因，在于目前財(cái)政部門所使用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國庫統(tǒng)計(jì)口徑差異較大，所使用的核算科目也差異很大，客觀上兩部門無法便捷、準(zhǔn)確地進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)。

（四）對(duì)賬方式嚴(yán)重滯后。近年來，國庫資金核算系統(tǒng)歷經(jīng)多次更新?lián)Q代，國庫資金的入庫流程、預(yù)算支出清算方式、預(yù)算收入的退庫業(yè)務(wù)辦理等均發(fā)生了巨大的變化，以“3T”系統(tǒng)為核心的國庫信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了“財(cái)政收入直達(dá)入庫，財(cái)政支出即時(shí)到賬”，國庫業(yè)務(wù)進(jìn)一步向電子化邁進(jìn)。而對(duì)賬作為防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)、確保國庫資金安全的一道重要關(guān)口卻依然依靠手工方式進(jìn)行，工作量大、數(shù)據(jù)量大、計(jì)算量大，很難有效發(fā)揮對(duì)賬工作的業(yè)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防控功能。特別是在國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸復(fù)雜、隱蔽的環(huán)境中，對(duì)賬停留在滯后核對(duì)、難以全面核對(duì)的階段，很難實(shí)現(xiàn)確保預(yù)算資金及時(shí)、準(zhǔn)確、安全的工作目標(biāo)。

（五）對(duì)賬質(zhì)效管理不嚴(yán)。在責(zé)任制建立方面，目前尚未建立對(duì)賬工作責(zé)任制，未對(duì)國庫、財(cái)政部門在對(duì)賬中的職責(zé)進(jìn)行表述。在監(jiān)督檢查方面，自上而下的國庫業(yè)務(wù)檢查始終把對(duì)賬制度執(zhí)行情況作為一項(xiàng)重要的、必查的內(nèi)容，但從檢查情況來看，目前的檢查還主要停留在查閱對(duì)賬印鑒片、翻閱對(duì)賬資料簽署內(nèi)容是否完備等表象，多數(shù)檢查內(nèi)容還沒有深入到數(shù)據(jù)的一致性、對(duì)賬的及時(shí)性等方面，也還僅僅是人民銀行國庫部門接受檢查的必查內(nèi)容。在責(zé)任追究方面，現(xiàn)有制度規(guī)定，對(duì)賬中發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)及時(shí)查明原因，分清責(zé)任，切實(shí)處理。這一概括性、綱領(lǐng)性條款較為抽象，未明確對(duì)賬責(zé)任和處罰規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

四、對(duì)策建議

（一）完善對(duì)賬制度。根據(jù)財(cái)稅體制改革進(jìn)程和國庫業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)修訂完善現(xiàn)有國庫對(duì)賬制度，細(xì)化對(duì)賬責(zé)任、對(duì)賬內(nèi)容、對(duì)賬程序及對(duì)賬方法等，制訂對(duì)賬工作標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化對(duì)賬工作流程，全面防范對(duì)賬風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，增強(qiáng)對(duì)賬制度對(duì)人民銀行和財(cái)政部門的約束力，使具體從事對(duì)賬工作有章可循，將國庫對(duì)賬制度作為國庫監(jiān)管的依據(jù)，及時(shí)糾正業(yè)務(wù)差錯(cuò)、及早發(fā)現(xiàn)揭露案件。

（二）促進(jìn)溝通協(xié)作。將國庫對(duì)賬工作作為實(shí)現(xiàn)工作監(jiān)督制約的重要載體，強(qiáng)化國庫、財(cái)政雙方的財(cái)務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范能力。通過更多引入面對(duì)面對(duì)賬、國庫主動(dòng)上門對(duì)賬、定期召開對(duì)賬聯(lián)席會(huì)議等形式，交換對(duì)賬制度執(zhí)行、工作推進(jìn)中的相關(guān)情況，協(xié)商處理國庫與財(cái)政部門對(duì)賬有關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)賬工作的齊抓共管、共同促進(jìn)。

（三）統(tǒng)一對(duì)賬口徑。由于短期內(nèi)國庫及財(cái)政部門核算差異難以消除，建議調(diào)研雙方核算口徑差異及核算方法差異情況，據(jù)此制定專門的對(duì)賬方法和計(jì)算口徑，明確對(duì)賬工作辦理方法，解決因科目不一致引發(fā)的對(duì)賬數(shù)據(jù)不銜接、難核對(duì)問題。長(zhǎng)期來看，應(yīng)統(tǒng)一人民銀行國庫與財(cái)政部門賬務(wù)處理模式，消除或減少差異。

（四）實(shí)行電子對(duì)賬。依托現(xiàn)有國庫、財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，打通國庫與財(cái)政部門的電子化對(duì)賬通道，由系統(tǒng)自動(dòng)運(yùn)行相關(guān)計(jì)算、自動(dòng)反饋對(duì)賬結(jié)果，避免對(duì)賬過程中人為因素可能造成的差錯(cuò)或產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)賬的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

（五）健全問責(zé)體系。借鑒會(huì)計(jì)崗位責(zé)任制考核相關(guān)做法，由國庫與財(cái)政部門聯(lián)合對(duì)對(duì)賬單位及相關(guān)人員進(jìn)行對(duì)賬工作職責(zé)履行情況檢查與考核，依據(jù)考核結(jié)果落實(shí)相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施，加強(qiáng)對(duì)賬制度執(zhí)行力。

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