中國共產(chǎn)黨七十年領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的邏輯、成就及特征

馬菱霞

摘要：中國共產(chǎn)黨對中國法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)是歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持走中國特色社會主義法治道路、堅(jiān)持“實(shí)事求是、與時俱進(jìn)”的思想路線，既是黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的顯著特征，也是社會主義法治順利推進(jìn)的重要經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：中國特色社會主義法治;黨的領(lǐng)導(dǎo);法治建設(shè)

中圖分類號：D920.0

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.006

一、黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)的邏輯理路

歷史邏輯

黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)的根源在于其在革命過程中自然形成的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政地位。黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)是對歷史規(guī)律的基本遵循。一百年前，中國共產(chǎn)黨人自覺擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，通過武裝革命奪取政權(quán)，開創(chuàng)了中國道路和中國模式，帶領(lǐng)中國人民實(shí)現(xiàn)了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的劃時代飛躍。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，中國特色社會主義事業(yè)取得的各項(xiàng)成就，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。1982年憲法在序言中以歷史敘事的方式描繪了黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)的壯闊圖景，揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位是歷史發(fā)展的必然趨勢，是人民群眾的歷史選擇，并以最高法律效力予以確認(rèn)。

黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)是基于法治建設(shè)自身特性的現(xiàn)實(shí)需要?；赝麞|方抑或西方國家的法治建設(shè)史，法治都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點(diǎn)，法治之路道阻且長。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心是法治順利進(jìn)行的關(guān)鍵保障。作為中國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心。從宏觀層面看，這種領(lǐng)導(dǎo)是以黨中央為核心，由各級地方和基層黨組織具體執(zhí)行，基于黨的先進(jìn)性整合社會力量，對社會主義各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，其根本價值取向是謀求人民的利益，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。社會主義法治建設(shè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等各個領(lǐng)域，自然要依靠中國共產(chǎn)黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，有計劃、有步驟、有重點(diǎn)地扎實(shí)推進(jìn)。

理論邏輯

黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)是對政黨政治與法治二者關(guān)系客觀規(guī)律的基本遵循。部分西方學(xué)者對社會主義法治的抨擊主要在于黨的領(lǐng)導(dǎo)這一要素，然而割裂政黨政治與法治的做法完全站不住腳?，F(xiàn)代國家中政黨政治與法治具有內(nèi)在融通性和不可分離性，無論在多黨輪流執(zhí)政還是一黨執(zhí)政的國家，政黨參與法治實(shí)踐是不爭的事實(shí)。一方面政黨政治以法治為依托，在法治的軌道上運(yùn)行。西方國家各政黨以議會為博弈平臺，通過立法將體現(xiàn)政黨綱領(lǐng)、意志的政策內(nèi)容法律化、規(guī)范化，政黨勢力在法治實(shí)踐中發(fā)揮重要的影響力。[1]在我國，中國共產(chǎn)黨也是通過全國人民代表大會的立法審議活動，將黨的主張、路線、方針和政策上升為國家法律，合法性毋庸置疑。另一方面，法治塑造了政黨政治的靈魂與屬性。法治的核心在于限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利，對政黨權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約。它要求執(zhí)政黨依法組織國家政權(quán)，將法的精神貫穿到執(zhí)政方式、黨內(nèi)治理、政黨關(guān)系等各方面的政黨政治實(shí)踐中。[2]因此，完全脫離于政黨政治的法治既不符合客觀規(guī)律，也不切實(shí)際。

在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國法治建設(shè)具有內(nèi)在統(tǒng)一的邏輯關(guān)系，二者具有高度耦合性，法治建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)為法治建設(shè)提供了方向指引，法治是黨改善領(lǐng)導(dǎo)方式的必由之路。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最大的特征和制度優(yōu)勢。“全面依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確，政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力”，[3]這個方向和保證就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的”。[4]一方面，法治建設(shè)是頂層設(shè)計和末端治理的結(jié)合與統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨是中國法治建設(shè)的總設(shè)計，決定著法治建設(shè)的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、基本路線、主要內(nèi)容等，法治建設(shè)所要堅(jiān)持和把握的政治方向、路線原則、大政方針，需要黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的決策力、判斷力、執(zhí)行力和監(jiān)督力都是推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家不可或缺的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的有力保障。另一方面，我國正處于改革攻堅(jiān)期、利益調(diào)整期和觀念沖突期，對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政水平、領(lǐng)導(dǎo)水平也提出了新要求，發(fā)展中國特色社會主義法治是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必由之路。法治建設(shè)有利于黨運(yùn)用法治思維思考執(zhí)政過程中遇到的問題，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，從過去單純依靠行政服從、說服教育、計劃命令的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)為以法律為準(zhǔn)繩、政策為綱要的依法領(lǐng)導(dǎo)方式，可以大力提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國法治建設(shè)具有一致的價值指向，都是為了實(shí)現(xiàn)人民的根本利益，增進(jìn)人民福祉。發(fā)展社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，根本目的是維護(hù)廣大人民的合法權(quán)利，保障人民當(dāng)家作主的地位。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律本身就是人民意志與黨的宗旨、政策的法律化表達(dá)，推進(jìn)依法治國就是通過憲法和法律來確認(rèn)人民當(dāng)家作主地位的權(quán)威性，通過立法、執(zhí)法、司法和守法來維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，踐行黨為人民服務(wù)的宗旨。

實(shí)踐邏輯

以1978年為分界線，中國的法治建設(shè)整體分為兩個時期。前一個時期是社會主義法制的曲折發(fā)展時期（1949-1978）。1949年新中國成立，開啟了社會主義法制建設(shè)的新征程。面對國家百廢待興、制度缺位的情況，黨中央明確了當(dāng)時法制建設(shè)的主要目標(biāo)：廢除舊法統(tǒng)、創(chuàng)建新法制。[5]首先以《共同綱領(lǐng)》作為施政綱領(lǐng)，發(fā)揮臨時憲法的作用。之后陸續(xù)頒布《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等，使政權(quán)組織工作走上法制化道路。在社會生活方面，黨領(lǐng)導(dǎo)人民相繼頒布了《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國婚姻法》等。1954年通過了新中國第一部憲法，以根本大法的形式對國家的根本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等社會各項(xiàng)制度做出了原則規(guī)定，有力地鞏固了新生政權(quán)，奠定了新中國法制建設(shè)的初步基礎(chǔ)。遺憾的是，隨著1957年“反右”斗爭擴(kuò)大化，中國法制建設(shè)出現(xiàn)了偏離并遭遇挫折，直至1978年改革開放，法制建設(shè)才重新出發(fā)。

1978年改革開放開啟了中國特色社會主義新篇章。在總結(jié)前期法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在歷代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的接續(xù)努力下，中國實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的三次歷史性飛躍。1978年以來的法治建設(shè)歷經(jīng)三個階段。

第一階段是法制恢復(fù)創(chuàng)建期（1978-1997）。改革開放之初，中國急需制定大量法律來恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序。1978年鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上指出，“現(xiàn)在的問題是法律還很不完備，很多法律還沒有制定出來，往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法……應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”。[6]大規(guī)模立法工作由此展開，出現(xiàn)“一日七法”的立法高潮。1982年通過了修訂后的《中華人民共和國憲法》，澄清了“七五憲法”和“七八憲法”中的錯誤，彌補(bǔ)了之前憲法的不足，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。之后，伴隨著《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國行政訴訟法》等一系列重要法律的陸續(xù)頒布，社會主義法律體系的基本框架搭建完成。

第二階段是依法治國確立期（1997-2012）。1997年是中國法治建設(shè)里程碑式的一年。黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，將其明確為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。2002年，黨的十六大報告提出“依法執(zhí)政”，表明黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變。2007年，黨的十七大報告強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。2012年，黨的十八大就推進(jìn)依法治國提出了新要求，明確了依法治國的新“十六字”方針——“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國”，提出法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)。

第三階段是全面依法治國深化期（2012至今）。以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于中國的具體國情與現(xiàn)實(shí)立場，不斷發(fā)展中國特色社會主義法治理論，形成了具有鮮明時代特色、體現(xiàn)中國智慧的習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想，構(gòu)筑了新時代中國法治建設(shè)的宏偉圖景。新時期法治建設(shè)體現(xiàn)了立足中國與放眼世界兩個面向。一方面，十八大明確全面建成小康社會的目標(biāo)和任務(wù)之一就是“法治小康”——“依法治國基本方略全面落實(shí)，中國特色社會主義法律體系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高，人權(quán)得到切實(shí)保障，產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù)，國家各項(xiàng)工作法治化?！绷硪环矫妫鎸χ袊膰H影響力與日俱增，在國際法治體系中須彰顯中國形象的現(xiàn)實(shí)，黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的時代命題，十八屆四中全會又發(fā)出“為建設(shè)法治中國而奮斗”的時代號召，這是統(tǒng)合國內(nèi)法治與國際法治的又一次理論創(chuàng)新。[7]

二、黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)的突出成就

立法：中國特色社會主義法律體系如期形成

1997年，黨的十五大明確提出，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系。過去這些年立法數(shù)量明顯增加，立法質(zhì)量顯著提升，實(shí)現(xiàn)了從“無法可依”到法律制度逐漸完備的轉(zhuǎn)變。截至2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，修改行政法規(guī)107件、地方性法規(guī)1417件，廢止行政法規(guī)7件、地方性法規(guī)455件，全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理。在2011年十一屆全國人大四次會議上，吳邦國同志莊嚴(yán)宣布：以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。十八大以來，中國特色社會主義法律體系進(jìn)一步完善，頒布、修訂了一系列重要法律法規(guī)，包括48部法律、42部行政法規(guī)、2926部地方性法規(guī)、3162部部門規(guī)章，民法典編纂持續(xù)推進(jìn)等。[8] 通過立法活動，黨將社會全體成員的價值觀念統(tǒng)一到黨所倡導(dǎo)的主流價值觀，并通過立法程序?qū)Ⅻh和全體人民的意志上升為國家意志，依靠各級黨組織的實(shí)踐活動和全體黨員的模范帶頭作用，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾踐行黨的路線、方針和政策，將依法治國落到實(shí)處。

執(zhí)法：穩(wěn)步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。[9]從1999年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》到2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，再到2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》對依法行政提出的新要求、新辦法，依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法一直是黨和政府高度關(guān)注的問題，始終按照多層次分類別推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，推動嚴(yán)格公正文明規(guī)范執(zhí)法理念進(jìn)一步落實(shí)到位。有力解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，提高執(zhí)法效率;規(guī)范行政自由裁量權(quán)，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn);提高執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)，強(qiáng)調(diào)以人民為中心，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，創(chuàng)新執(zhí)法方式;建立行政執(zhí)法案卷評查制度，實(shí)行權(quán)力清單制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，提高人民群眾對執(zhí)法工作的滿意度。[10]

司法：司法公正進(jìn)一步彰顯

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是黨對司法工作提出的價值命題。設(shè)立巡回法庭、跨區(qū)域檢察院，進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置;實(shí)行立案登記制，暢通立案渠道，基本解決了人民群眾反映的“立案難”問題;建立公檢法三機(jī)關(guān)案例指導(dǎo)制度，通過發(fā)布指導(dǎo)性案例，規(guī)范裁判標(biāo)準(zhǔn)，將同案同判的公正理念落到實(shí)處。截至2018年12月31日，最高人民法院共發(fā)布20批106例指導(dǎo)性案例，有3098例案例援引指導(dǎo)性案例，與2017年相比顯著增加，司法規(guī)范化建設(shè)不斷落實(shí);以司法責(zé)任制為核心的新一輪司法體制改革扎實(shí)推進(jìn)，司法公正進(jìn)一步彰顯。

守法：全社會法治觀念明顯提升

全面守法建設(shè)不斷深化落實(shí)，社會法治理念明顯提升。自1986年開展“一五”全民普法以來，到今天的“七五”普法，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵法守法，提升運(yùn)用法治思維和法治方式的能力;號召公民學(xué)法守法，樹立法治觀念、法治意識;完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，加強(qiáng)社會誠信建設(shè);確立國家憲法日、憲法宣誓制度，樹立憲法和法律權(quán)威，使法治精神成為全體人民的共同追求和自覺遵循。

總之，七十年間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開辟了中國特色社會主義法治道路，帶領(lǐng)中國實(shí)現(xiàn)了從人治——法制——法治的歷史性飛躍。從人治觀念、特權(quán)思想盛行的傳統(tǒng)社會氛圍逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠓ㄖ尉竦默F(xiàn)代社會氛圍，從“無法可依”的制度缺位到靜態(tài)的法律制度逐漸完備，再到動態(tài)的法治體系逐漸形成、國內(nèi)法治與國際法治統(tǒng)合發(fā)展，社會主義法治理論與實(shí)踐不斷深化。