對我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的探析

柏乃寧 （江蘇科技大學(xué)蘇州理工學(xué)院，江蘇 張家港 215600）

0 前言

隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷增長，國民素質(zhì)水平的不斷提升，社會問題的透明度不斷加大，對于政府投資建設(shè)項目的項目管理，尤其是造價管理，廣大民眾的關(guān)注度也在不斷的增長。對于政府投資建設(shè)項目，名義上政府作為投資商即甲方，但實際上政府的投資費用究其根源來自于廣大納稅的民眾，所以，納稅民眾才是幕后的真正投資方，而真正的投資方是完全有權(quán)力也有欲望了解自己資金的投資狀況的。

審計，作為建設(shè)項目造價管理中的一個部分，在對整個建設(shè)項目進(jìn)行項目管理中起到了舉足輕重的作用。在我國傳統(tǒng)的項目管理中，往往都是竣工決算后進(jìn)行的，也就是在工程項目完工后，對整個項目的資金使用情況進(jìn)行統(tǒng)計計算，這屬于典型的靜態(tài)“事后”管理模式。跟蹤審計，它打破了以往的傳統(tǒng)審計模式，讓審計工作貫穿在整個項目管理的始終，甚至從項目開始有意向開始就讓審計工作進(jìn)入，讓審計工作與項目的進(jìn)程同時發(fā)生，屬于典型的動態(tài)管理模式，并實現(xiàn)了“事前”、“事中”和“事后”三種管理模式的有效結(jié)合。

1 概述

1.1 審計的含義

審計是指“由專設(shè)機(jī)關(guān)依照法律國家各級政府及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織的重大項目和財務(wù)收支進(jìn)行事前和事后的審查的獨立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動?！睂徲嫻ぷ魇枪J(rèn)的有效監(jiān)督管理行為，其必要性是毋容置疑的。

1.2 跟蹤審計的含義

關(guān)于跟蹤審計的含義，理論界其實還沒有形成一個統(tǒng)一的看法。譚勁松（2013年）在《跟蹤審計的“免疫防線”：體系構(gòu)建與案例分析》一文中認(rèn)為“跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)受政府和人民委托，依法對政府投資建設(shè)項目或關(guān)系國計民生的重大項目進(jìn)行的持續(xù)性、過程型審計，旨在預(yù)防、揭示和抵御建設(shè)項目中可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險，以提高項目績效?！盵1]趙琬余（2014年）《淺談跟蹤審計的理論與實踐》一文中指出“跟蹤審計是指審計機(jī)關(guān)對特定事項、特殊資金和物質(zhì)審計采取提前介入、全過程跟蹤，以預(yù)防性和建設(shè)性為主要目的的一種全新的審計監(jiān)督模式。”[2]

1.3 跟蹤審計的特點

1.3.1 跟蹤審計的優(yōu)點

①可控性強。跟蹤審計工作貫穿于整個工程項目的實施過程，其不僅能夠根據(jù)審計進(jìn)行一定的預(yù)測，還能夠根據(jù)審計及時發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行的建設(shè)項目中存在的問題，還能夠根據(jù)審計最終對建設(shè)項目的完成情況進(jìn)行統(tǒng)計和總結(jié)。它實現(xiàn)了項目管理中的“事前”、“事中”和“事后”三大控制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，故跟蹤審計工作對項目的可控性很強。

②時效性強。傳統(tǒng)的審計模式是在項目完成后提出整改意見，或者總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。由于提出時項目已經(jīng)完成，所以這些意見的時效性不強。而跟蹤審計模式中，可以說是審計和工程同時進(jìn)行，既能夠預(yù)見性的指出問題，防止后期的方向性錯誤，又可以在工程實施的同時及時提出整改意見，這樣提出的意見可以及時被采納，故時效性很強[3]。

1.3.2 跟蹤審計的缺點

①對跟蹤審計工作本身的可控性較差。由于跟蹤審計工作面向的都是政府投資的建設(shè)項目，而實行跟蹤審計的主體往往也同樣由政府直屬的審計部門進(jìn)行實際操作。在整個工程項目中，項目甲方為政府，乙方為相應(yīng)的施工單位，政府審計部門作為獨立的第三方，其實質(zhì)是代表甲方，監(jiān)督管理乙方的實際工程施工。所以，甲方和審計方都為政府部門代表，他們都不是項目的直接利益者?；谶@樣的利益關(guān)系，審計方很難有高度的責(zé)任心去對待項目的跟蹤審計工作，他們更多的是抱著應(yīng)付差事的心態(tài)去完成實際的審計工作，故對跟蹤審計工作本身的可控性較差。

②跟蹤審計理念帶來巨大的工作量，與國情現(xiàn)實沖突較大。跟蹤審計理念的提出從理論上看是非常完美的，但實際上理念與現(xiàn)實存在較大的沖突。一個地區(qū)每一年政府投資建設(shè)項目的工程量往往都不小，而每一個地區(qū)配備的政府審計部門人員的數(shù)量與工程量相比，相去甚遠(yuǎn)。如果每一項政府投資的建設(shè)項目都按照跟蹤審計的理念來實施，現(xiàn)實的工程量根本是無法完成的。所以，跟蹤審計理念帶來審計工作巨大的工作量，與國情現(xiàn)實狀況沖突較大。

2 政府投資項目跟蹤審計的現(xiàn)狀分析

2.1 利益分配的不合理導(dǎo)致相關(guān)審計人員的工作主動性不明確

跟蹤審計工作一般都是由本地區(qū)的政府審計部門相關(guān)人員完成的，而政府投資的建設(shè)項目，甲方仍然是政府，他們都屬于政府的公務(wù)人員，完成這些工作也是分內(nèi)的事情，并不能夠從中獲得與其付出的勞動對等的經(jīng)濟(jì)回報。只有乙方，是唯一可以從項目中名正言順的獲得可觀利潤的勞動付出者。而乙方施工單位為了能夠最大限度的謀利，往往對甲方和審計方都百般討好，所以相關(guān)主體之間存在著一定的矛盾。而無論是政府代表的甲方還是完成審計工作的第三方，由于勞動付出和報酬不成正比，利益分配的不合理，導(dǎo)致他們對待工作的積極主動性非常欠缺，再加上乙方的百般討好，實際的審計工作效果可想而知。故在實際政府投資的建設(shè)項目中，跟蹤審計人員由于利益分配的不合理導(dǎo)致工作主動性不明確，跟蹤審計效果不明顯。

2.2 跟蹤審計工作本身缺乏有力的監(jiān)督考核評價機(jī)制

由于跟蹤審計工作實質(zhì)上已經(jīng)是一種對于建設(shè)項目的監(jiān)督審核，它是凌駕于建筑三方即甲方、乙方、監(jiān)理方之上的行政監(jiān)督管理方。但矛盾的是，跟蹤審計本身也是門專業(yè)技術(shù)活，其也存在自身的工作效率和效果。由于審計工作人員并非項目的直接受益人，審計工作做得好是利國利民，幫國家?guī)驼?jié)約了開支，控制了造價；但是，如果做得不好，就成了個校核工作，成了走流程的一個環(huán)節(jié)而流于形式，并且根本沒有哪一方會知道，因為沒有人會去審查這個“檢查人”，而且對于審計人員本身而言也不會給他們自身帶來任何哪方面的損失。所以，審計工作由于其自身的獨特地位，跟蹤審計工作的效率和效果往往缺乏有力的監(jiān)督考核評價機(jī)制[4]。

2.3 審計機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員設(shè)置欠規(guī)劃，審計工作量與審計工作人員數(shù)量相去甚遠(yuǎn)

根據(jù)筆者多年的工作經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，我國大部分地區(qū)的審計機(jī)構(gòu)人員數(shù)量與每年地區(qū)發(fā)生的實際政府投資建設(shè)項目的工程數(shù)量相比，相去甚遠(yuǎn)。跟蹤審計的一個核心理念就是要“跟蹤”，即審計人員要與建設(shè)項目共進(jìn)退。那么，以此類推，審計人員每年的審計工程數(shù)量一定是有限的，因為項目開始啟動，審計人員就要開始進(jìn)入，直至項目結(jié)束，這期間審計人員在這一個工程上的工作量就是不容小覷的。而到目前為止，我國大部分地區(qū)的審計機(jī)構(gòu)人員設(shè)置仍然是按照傳統(tǒng)的“事后”審計模式的需求量來設(shè)置的，所以跟蹤審計實際需求的工作量與工作人員數(shù)量差距太大，這極大地制約了跟蹤審計工作在我國的全面推廣。

3 相應(yīng)的對策

3.1 提升審計公務(wù)人員的思想道德修養(yǎng)

審計公務(wù)人員首先是代表國家為人民服務(wù)的公務(wù)員，這是所有公務(wù)人員進(jìn)入公務(wù)系統(tǒng)的初衷，要不斷強化審計人員為人民服務(wù)的精神理念。與此同時，還要通過多種途徑不斷提升審計人員的思想道德修養(yǎng)。例如，集體學(xué)習(xí)“國學(xué)”經(jīng)典，請賢德的名人做各種講座，帶領(lǐng)公務(wù)人員參觀監(jiān)獄，聽取犯人們的懺悔，對于單位內(nèi)的好人好事，工作勤奮認(rèn)真的人員予以精神上或名譽上的褒獎?？傊?，精神決定行為，從精神境界上提升審計人員的修養(yǎng)，讓他們不會迷失在眾多利益誘惑的經(jīng)濟(jì)社會中。

3.2 逐步完善審計公務(wù)人員的績效考核機(jī)制

審計人員作為國家公務(wù)人員，其薪資報酬是必須按照一定國家規(guī)范執(zhí)行的。但在實際工作中，由于審計人員踏實勤奮的工作，他們提出的審計意見的確在政府投資的建設(shè)項目中幫助國家節(jié)約了大量的工程開支，他們理應(yīng)得到相應(yīng)的報酬。所以，應(yīng)逐步完善審計人員的績效考核機(jī)制，讓他們有別于一般的公務(wù)人員，這樣會極大地提升他們工作的積極主動性，而一旦他們工作的積極主動性被調(diào)動起來，他們將不斷為國家節(jié)約一筆又一筆的工程開支。所以筆者認(rèn)為，讓審計人員的薪資待遇績效起來，對于國計民生而言是絕對有價值、有意義的好事情。

3.3 推廣跟蹤審計理念，不斷完善審計機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置

由于我國的跟蹤審計發(fā)展較晚，所以現(xiàn)行政府審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是傳統(tǒng)型的，它完全無法適應(yīng)跟蹤審計在我國的進(jìn)一步推廣。而跟蹤審計的理念現(xiàn)今已得到大多數(shù)行業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可，我國應(yīng)借此機(jī)會鼓勵各地區(qū)根據(jù)自身的政府投資實際情況，大刀闊斧地調(diào)整審計機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置，不斷完善審計機(jī)構(gòu)和審計人員的結(jié)構(gòu)安排，使得跟蹤審計模式在我國能夠切切實實的可運行。

4 總結(jié)

跟蹤審計，無論從理論上分析還是從實踐效果上來看，其科學(xué)的效果都是毋容置疑的。但是，要在我國這樣一個龐大而國情復(fù)雜的國度來真正有效的執(zhí)行，是存在許多的社會矛盾和客觀無法解決的問題的。不過，任何體制的完善都是從不斷的發(fā)生矛盾，不斷的解決矛盾，不斷的發(fā)生變革開始的。跟蹤審計是一種非常有效的經(jīng)濟(jì)審計方法，其應(yīng)用前景非常樂觀，它的有效執(zhí)行能夠為我國政府投資的建設(shè)項目保駕護(hù)航。