如何破解城投公司發(fā)展中資金瓶頸難題

賀宏

摘要：城投公司是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投（融）資職能。土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和開(kāi)發(fā)為城投公司帶來(lái)大量的資金和發(fā)展機(jī)會(huì)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉大城市骨架發(fā)揮了巨大作用。隨著土地政策的變化，特別是新《預(yù)算法》的實(shí)施，土地收入納入地方財(cái)政預(yù)算，城投公司資金日益缺乏，融資功能逐漸弱化。城投公司如何轉(zhuǎn)型，如何破解資金難題成關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型；破解資金

近些年來(lái)，全國(guó)各地城投公司相繼成立，其基本職能主要都是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投（融）管理。這些公司基本上都是依托當(dāng)?shù)卣闪ⅲ酁閲?guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控股企業(yè)，這些服務(wù)于地方政府的城市建設(shè)融資平臺(tái)為當(dāng)?shù)氐某鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重大作用，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，對(duì)提升本地城市形象，加快城市化進(jìn)程，拉大城市骨架作出了巨大的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制的變化，財(cái)政對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足，迫使融資平臺(tái)積極創(chuàng)新融資方式，探索融資渠道，進(jìn)行市場(chǎng)化的實(shí)踐，并借鑒國(guó)外和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好省市的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP模式、發(fā)行城投債券等融資方式進(jìn)行融資。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，主要表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面：

一、決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

城投公司作為融資平臺(tái)，主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理的職責(zé)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，應(yīng)該利用政府背景、政策優(yōu)勢(shì)和國(guó)有資本的雄厚實(shí)力，走市場(chǎng)化，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。但是在實(shí)際工作中，是建設(shè)—移交模式。城投公司沒(méi)有決策權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，所實(shí)施的項(xiàng)目是按照政府的安排進(jìn)行，公司沒(méi)有自主權(quán)力來(lái)決定項(xiàng)目的實(shí)施，政府安排給公司的項(xiàng)目純粹是純公益項(xiàng)目，沒(méi)有任何收益，導(dǎo)致公司現(xiàn)金流日益短缺，成為制約公司發(fā)展的主要因素。

二、事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡

為追求政績(jī)，不考慮城投公司資金供給能力，造成城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投資需求和融資能力失衡，形成巨大的資金缺口。我公司2008年實(shí)施的漢南大道項(xiàng)目，總投資額高達(dá)4.6億元，在當(dāng)時(shí)建設(shè)和征地拆遷資金無(wú)法落實(shí)的情況下，為貫徹“南鄭與漢中生命線(xiàn)”工程而上馬建設(shè)。2011年工程竣工交付使用，但每年沉重的債務(wù)包袱使公司舉步艱難。一方面，使公司債務(wù)增大，加大融資難度；另一方面還需安排人員化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、資本結(jié)構(gòu)不合理

2017年城投公司負(fù)債率高達(dá)80%，資產(chǎn)主要為政府公益資產(chǎn)，變現(xiàn)能力差，融資能力枯竭。公司成立以來(lái)，僅南鄭大道項(xiàng)目有資金盈余，其他項(xiàng)目均無(wú)盈利的現(xiàn)金流，個(gè)別項(xiàng)目賬務(wù)表面有盈利，但政府綜合調(diào)配，將收儲(chǔ)的土地?zé)o償劃撥其他單位使用，形成應(yīng)收賬款增加，而能取得劃撥用地的單位往往是政府職能部門(mén)，是一級(jí)預(yù)算單位，應(yīng)收賬款成為虛假盈利，導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間掛賬，無(wú)真實(shí)的現(xiàn)金流流入。

四、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大

目前，政府財(cái)政投入不足，公司經(jīng)營(yíng)收入少，政府建設(shè)任務(wù)年年增加，銀行貸款還本付息壓力很大。經(jīng)常是“借新債還舊債”、“以借還債（貸）”的惡性循環(huán)模式下，財(cái)政微不足道的投入經(jīng)常是緩解突發(fā)事件的支出，發(fā)揮不了資金本身應(yīng)有的作用，給公司的運(yùn)作帶來(lái)巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、融資平臺(tái)融資更艱難

城投公司作為政府的融資平臺(tái)，貸款和政府土地出讓及綜合開(kāi)發(fā)是最常用的融資手段。近幾年，國(guó)家出臺(tái)了進(jìn)一步規(guī)范清理融資平臺(tái)的通知，要求金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府打捆貸款和授信活動(dòng)，明確規(guī)定嚴(yán)格控制對(duì)城投公司融資平臺(tái)提供新的貸款項(xiàng)目，特別是無(wú)收益性的公益類(lèi)項(xiàng)目，城投公司融資平臺(tái)的融資更是雪上加霜，進(jìn)入低迷期。

對(duì)于以上存在的問(wèn)題，我認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面著手，來(lái)解決城投公司融資平臺(tái)融資的難題。

一、進(jìn)行資產(chǎn)重組，降低負(fù)債率

公司的巨額債務(wù)，主要是政府安排的公益項(xiàng)目投入太多形成的，它大大降低了城投公司的造血、輸血功能。針對(duì)高負(fù)債形成的原因，對(duì)癥下藥進(jìn)行改革。1.對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行整合，成立一個(gè)城投 （集團(tuán)）公司，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)劃入城投 （集團(tuán)）公司，比如自來(lái)水公司、水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、政府控股的天然氣公司的股份，有收益的旅游收入等，這樣城投（集團(tuán)） 公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)將增大，負(fù)債率降低，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入有明顯提高，償債和融資能力將大大加強(qiáng)，使城投公司從目前的困境中逐步走出來(lái)。2.加大財(cái)政投入。對(duì)政府公益項(xiàng)目必須由政府財(cái)政買(mǎi)單，決不能以平臺(tái)融資代替財(cái)政投入。3.建立償債準(zhǔn)備金制度。資金投入或償還應(yīng)納入公共財(cái)政預(yù)算范疇，量力而行，量入為出。每年按照一定比例計(jì)提償債準(zhǔn)備金，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4.“多元化”經(jīng)營(yíng)。政府授權(quán)將棚戶(hù)區(qū)改造、城市公交、自來(lái)水、旅游資源等交由城投（公司）集團(tuán)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，這樣可以構(gòu)成穩(wěn)定的業(yè)務(wù)和利潤(rùn)來(lái)源。

二、發(fā)行城投企業(yè)債券

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，債券市場(chǎng)的融資在建設(shè)領(lǐng)域的起著重要作用。目前國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)同意縣（區(qū)）級(jí)發(fā)行企業(yè)債券。2017年10月，國(guó)開(kāi)證劵對(duì)我區(qū)的資產(chǎn)進(jìn)行了梳理和整合，整合資產(chǎn)20億元，已經(jīng)全部劃轉(zhuǎn)城投公司，擬發(fā)行企業(yè)債券8億元。發(fā)行債券的主要優(yōu)點(diǎn)有（1）資金成本較低。債券的利息通常比股票利率低。（2）具有財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)。債券利息率固定，債券持有人只收取固定的利息，而更多的資金可以用于企業(yè)的自身發(fā)展。（3）可保障控制權(quán)。債券持有人無(wú)權(quán)參與公司的管理和決策。（4）融資規(guī)模大，期限長(zhǎng)，綜合成本低，可滾動(dòng)發(fā)行，資金投向使用靈活。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況良好，還可以繼續(xù)發(fā)行二期、三期債券。我們要利用好這一次發(fā)債的機(jī)會(huì)，整合我區(qū)已批未用土地、林權(quán)、閑置國(guó)有資產(chǎn)，按評(píng)估值參與債券發(fā)行。

三、創(chuàng)新合作模式

城投公司如何在搞好城市建設(shè)，提升城市品位，構(gòu)建綠色和諧的人居環(huán)境的同時(shí)，解決建設(shè)資金是一個(gè)難題。如何創(chuàng)新思維，打破以前以土地收益來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式。發(fā)展“公私合營(yíng)”混合所有制是一個(gè)新模式。主要思路：政府主導(dǎo)，共同開(kāi)發(fā)，合作經(jīng)營(yíng)。具體為：共同出資組建一個(gè)新公司，共同開(kāi)發(fā)。借助開(kāi)發(fā)商超前的商業(yè)理念，合理規(guī)劃和布局進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，按照投資比例進(jìn)行利潤(rùn)分成。開(kāi)發(fā)商向政府提供資金，設(shè)立專(zhuān)戶(hù)，共同管理。開(kāi)發(fā)商參與項(xiàng)目建設(shè)，可以獲得正常的利潤(rùn)，也可以向社會(huì)招商，收取一定管理費(fèi)用。一個(gè)好的項(xiàng)目，遵循的一個(gè)基本原則就是雙方共同贏利，使利潤(rùn)最大化。濂泉新區(qū)的模式就是政府主導(dǎo)，共同開(kāi)發(fā)，合作經(jīng)營(yíng)，讓開(kāi)發(fā)商按政府的規(guī)劃要求，合理布局生產(chǎn)，提升該區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，形成一個(gè)商業(yè)圈，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成都漁江區(qū)芙蓉古鎮(zhèn)就是利用這個(gè)模式成功打造一個(gè)新型園區(qū)的成功案例。

四、民間資本參與建設(shè)的PPP模式

通過(guò)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，借助于中介機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息優(yōu)勢(shì)，將項(xiàng)目進(jìn)行包裝拍賣(mài)，由民間資金進(jìn)入項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作和開(kāi)發(fā)。我公司提供擬開(kāi)發(fā)區(qū)域的土地和城市規(guī)劃文件，拍賣(mài)公司根據(jù)我公司提供的文件策劃包裝項(xiàng)目，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的征地、拆遷和土地預(yù)期收益等作一個(gè)綜合評(píng)估，借助于他們成熟的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在全國(guó)進(jìn)行招商。由開(kāi)發(fā)商提前將征地、拆遷資金打入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行土地整理。開(kāi)發(fā)商按照規(guī)劃進(jìn)行道路和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，然后將所用成本作為擬出讓土地的標(biāo)的價(jià)公開(kāi)在拍賣(mài)，超出標(biāo)的價(jià)的部分和政府進(jìn)行分成。在這種PPP模式中，所有資金由開(kāi)發(fā)商出資，拍賣(mài)傭金由取得開(kāi)發(fā)權(quán)的企業(yè)支付。開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)構(gòu)成由工程建設(shè)利潤(rùn)，自己開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的酒店賓館等實(shí)體產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)支持。開(kāi)發(fā)商對(duì)區(qū)域配套打造的越好，土地的升值空間越大，與政府的利潤(rùn)分成越高，政府的收益就越大，實(shí)現(xiàn)互利互惠雙贏的良好局面。

五、爭(zhēng)取國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的扶持

圍繞“綠色環(huán)保，低碳節(jié)能”國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的核心，特別是近幾年國(guó)家對(duì)保障房、棚戶(hù)區(qū)改造、水利項(xiàng)目、污水處理和市政管網(wǎng)改造等項(xiàng)目持續(xù)加大投入，城投公司緊緊抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，精心包裝策劃項(xiàng)目，爭(zhēng)取獲得國(guó)家財(cái)政資金的支持，緩解建設(shè)資金壓力。