機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤問題研究

□ 何 憲 熊 亮

2018年機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)內(nèi)容，是隨著公務(wù)員管理職能的變動(dòng)，公務(wù)員工資管理劃歸中央組織部，事業(yè)單位工資管理繼續(xù)由人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)。這是我國(guó)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理體制的一項(xiàng)重大變化。本文從歷史的角度解讀這次機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理脫鉤的內(nèi)涵，分析改革可能對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資制度產(chǎn)生的影響，探討機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資關(guān)系的相關(guān)理論問題，對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位管理分開后的工資制度的改革和完善提出相關(guān)建議。

一、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤問題的提出

“脫鉤”是一個(gè)通俗提法，具體是指兩種制度之間不再發(fā)生直接聯(lián)系，不再實(shí)行那種此動(dòng)彼動(dòng)的做法。如果把企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資的脫鉤作為一個(gè)參照，脫鉤大致包括三個(gè)內(nèi)容。一是工資制度的脫鉤。不同的工資制度是由不同的單位性質(zhì)確定的，單位的性質(zhì)不同，工資制度也應(yīng)當(dāng)不同。二是工資決定機(jī)制和增長(zhǎng)機(jī)制脫鉤。不同的工資制度，意味著工資的決定機(jī)制和工資的增長(zhǎng)機(jī)制不相同，制度脫鉤后，相應(yīng)機(jī)制也逐步脫鉤。三是工資管理脫鉤。管理的脫鉤是可以選擇的，不同的制度也可以由同一部門來(lái)管理，當(dāng)然管理的脫鉤使得脫鉤更徹底。

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位脫鉤的問題，早就已經(jīng)提出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)工資是一個(gè)整體，國(guó)家對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資是統(tǒng)一進(jìn)行管理的。企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)工資的脫鉤，是伴隨著改革開放提出和逐步推進(jìn)的一項(xiàng)改革措施，是與整個(gè)經(jīng)濟(jì)管理體制改革相適應(yīng)的一項(xiàng)重要改革。要了解這場(chǎng)改革的由來(lái)，認(rèn)識(shí)這場(chǎng)改革的意義，必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工資管理說(shuō)起。

中華人民共和國(guó)成立后，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集中管理的需要，我國(guó)逐步建立了集中統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)的工資制度。集中是指工資管理權(quán)集中在國(guó)家手中，企業(yè)生產(chǎn)再好，沒有國(guó)家的政策，也不能調(diào)整工資；統(tǒng)一是指不分企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)，都由國(guó)家包下來(lái)，調(diào)整工資的時(shí)間、幅度都是一樣的。[1]1956年，我國(guó)進(jìn)行了一次大的工資制度改革，包括企業(yè)，也包括機(jī)關(guān)和事業(yè)。以此為標(biāo)志，我國(guó)建立起了統(tǒng)籌安排全國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)的統(tǒng)一工資制度。盡管在分配制度上，機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)是不同的，機(jī)關(guān)實(shí)行的是等級(jí)工資制，事業(yè)單位實(shí)行的是技術(shù)職務(wù)工資制，企業(yè)實(shí)行的是8級(jí)工資制，但是工資的標(biāo)準(zhǔn)的制定、工資的增長(zhǎng)，工資總額的計(jì)劃都是統(tǒng)一進(jìn)行管理的。

為什么要實(shí)行統(tǒng)一的工資管理制度呢？在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，整個(gè)經(jīng)濟(jì)都在國(guó)家的嚴(yán)格控制之下，需要合理控制消費(fèi)基金額度，提高積累基金額度，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。按照馬克思關(guān)于社會(huì)總產(chǎn)品的分配學(xué)說(shuō)，勞動(dòng)者創(chuàng)造的社會(huì)總產(chǎn)品，可以分為補(bǔ)償基金（補(bǔ)償生產(chǎn)過程中的生產(chǎn)資料損耗）、消費(fèi)基金（包括個(gè)人消費(fèi)基金和社會(huì)消費(fèi)基金）、積累基金（用于擴(kuò)大再生產(chǎn)）。其中，工資屬于個(gè)人消費(fèi)基金。因此，工資計(jì)劃涉及生產(chǎn)和消費(fèi)、積累和生活、社會(huì)消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)的關(guān)系。[2]上述關(guān)系中，最核心的是合理確定積累基金和消費(fèi)的比例關(guān)系。在國(guó)民收入不變的情況下，消費(fèi)基金增多，積累基金就會(huì)相應(yīng)減少。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，為開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化，國(guó)家要合理確定消費(fèi)和積累的比例，以積累資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

在這種情況下，國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)的勞動(dòng)用工計(jì)劃和工資計(jì)劃實(shí)行統(tǒng)一的管理，具體表現(xiàn)為，國(guó)家根據(jù)計(jì)劃的積累和消費(fèi)基金的比例關(guān)系，制定工資總額計(jì)劃，按計(jì)劃分配到單位和個(gè)人；為保持不同單位和個(gè)人工資水平的均衡關(guān)系，維持低工資水平，簡(jiǎn)化工資計(jì)劃管理難度，國(guó)家在工資制度上實(shí)行統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)；在工資調(diào)整上，新增的工資額度優(yōu)先用于保障新入職人員的工資計(jì)劃，有余力的情況下再調(diào)整其他人員的工資水平；調(diào)整工資時(shí)，根據(jù)統(tǒng)一的工資表進(jìn)行調(diào)整，從而保持不同人群工資調(diào)整的同步驟和同幅度。

這種將企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的制度，是與整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的，在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了積極作用。

改革開放后，整個(gè)國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位呈現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)。首先，企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的性質(zhì)不同。企業(yè)是商品和服務(wù)的提供者，是利潤(rùn)的創(chuàng)造者。國(guó)家機(jī)關(guān)從生產(chǎn)的直接指揮變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的宏觀管理，事業(yè)單位主要提供公共服務(wù)。其次，企業(yè)工資與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資在國(guó)民收入分配中的位置不同。[3]企業(yè)產(chǎn)品銷售收入扣除物質(zhì)消耗后的純收入分配，是國(guó)民收入的初次分配，國(guó)家通過稅收等方式將部分企業(yè)收入集中到財(cái)政后的分配，是國(guó)民收入的第二次分配。企業(yè)工資是在國(guó)民收入的初次分配中形成的，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資是在國(guó)民收入的再分配中形成的。最后，國(guó)家對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)工資的管理不一樣。企業(yè)工資來(lái)源于企業(yè)職工自己創(chuàng)造的價(jià)值，來(lái)源于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家不需要直接的干預(yù)，只需要相應(yīng)的宏觀政策進(jìn)行指導(dǎo)。而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資來(lái)源于國(guó)家財(cái)政收入，國(guó)家必須制定具體的工資分配政策，進(jìn)行嚴(yán)格的管理。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，企業(yè)的自主權(quán)增加，由國(guó)家計(jì)劃下的一個(gè)生產(chǎn)單位，逐步變?yōu)槭袌?chǎng)的一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體。企業(yè)的工資既是企業(yè)的重要成本之一，又是企業(yè)吸引人才和調(diào)動(dòng)員工積極性的重要手段，需要與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益緊密聯(lián)系。再由國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃管理每一個(gè)企業(yè)的工資既不可能也沒有必要，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的大一統(tǒng)管理體制越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益自主分配，機(jī)關(guān)事業(yè)單位根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的變化及財(cái)力情況由國(guó)家進(jìn)行合理安排，企業(yè)工資與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資脫鉤已勢(shì)在必行。

隨著改革開放和社會(huì)發(fā)展，事業(yè)單位也逐步顯現(xiàn)出與機(jī)關(guān)不同的特點(diǎn)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與機(jī)關(guān)脫鉤的問題隨之出現(xiàn)。[4]事業(yè)單位由政府主辦，但是事業(yè)單位又與政府機(jī)關(guān)有很大區(qū)別。政府機(jī)關(guān)單位主要承擔(dān)行政管理的職能，利用國(guó)家賦予的行政權(quán)力，管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)；事業(yè)單位不具有行政管理的職能，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。機(jī)關(guān)單位主要是從事綜合管理工作，以各類管理人員為主；事業(yè)單位是知識(shí)密集型組織，以各類專業(yè)技術(shù)人員為主，主要利用自身專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和技能為社會(huì)提供服務(wù)。公務(wù)員所需經(jīng)費(fèi)支出由財(cái)政全額保障，事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障，但經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈多元化特點(diǎn)。改革開放后，國(guó)家允許事業(yè)單位通過創(chuàng)收解決財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足，包括全額撥款和多種收入來(lái)源，此后，創(chuàng)收性的經(jīng)費(fèi)在事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)中的占比越來(lái)越高，在部分單位，創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位屬于不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資混為一體，既沒有體現(xiàn)各類人員特點(diǎn)，也不符合專業(yè)技術(shù)人員成長(zhǎng)規(guī)律。對(duì)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的管理，一方面導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率不高，另一方面又造成事業(yè)單位行政色彩濃厚等。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行同一種工資制度，不能很好地體現(xiàn)各類人員的工作特點(diǎn)，一定程度上制約了工資分配機(jī)制的激勵(lì)作用，同時(shí)也不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。工資制度改革要改變單一的工資制度，在工資分配方面體現(xiàn)政事分開的原則，建立起符合各自特點(diǎn)的工資制度。在國(guó)家宏觀調(diào)控的前提下，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資根據(jù)不同的性質(zhì)和要求實(shí)行分類管理。機(jī)關(guān)工資制度根據(jù)工作人員職務(wù)高低、責(zé)任輕重、工作難易程度和級(jí)別不同等因素，適當(dāng)拉開工資檔次。事業(yè)單位工資制度要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大工資中活的部分，使工作人員的報(bào)酬與其實(shí)際貢獻(xiàn)緊密結(jié)合起來(lái)。

這一時(shí)期黨的文件中，明確提出了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤的要求。黨的十三屆七中全會(huì)首次指出，“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，逐步建立起符合各自特點(diǎn)的工資制度”；黨的十四大進(jìn)一步提出，“加快工資制度改革，逐步建立起符合企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)各自特點(diǎn)的工資制度與正常增長(zhǎng)機(jī)制”；黨的十四屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確指出，“公務(wù)員的工資由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并參照企業(yè)平均工資水平確定和調(diào)整，形成正常的晉級(jí)和工資增長(zhǎng)機(jī)制。事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度和分配方式，有條件的可以實(shí)行企業(yè)工資制度”。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤，已成為共識(shí)。

二、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤的發(fā)展歷程

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)過了四次大的工資制度改革。通過這四次工資制度改革，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資制度從統(tǒng)一管理到逐步實(shí)現(xiàn)脫鉤。大體來(lái)說(shuō)，經(jīng)歷了由統(tǒng)一管理階段、脫鉤醞釀階段、制度脫鉤階段、工資增長(zhǎng)脫鉤階段和管理脫鉤階段。

（一）統(tǒng)一管理階段

1956年，我國(guó)進(jìn)行了第一次全面的工資制度改革，建立了統(tǒng)一的機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)工資制度。雖然機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)也有各自的工資制度，但國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)工資進(jìn)行嚴(yán)格的、統(tǒng)一的管理。主要有以下特點(diǎn)。

一是統(tǒng)一進(jìn)行工資改革。1956年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于工資改革的決定》，是一個(gè)包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的全國(guó)工資改革的綱領(lǐng)性文件，以這個(gè)文件為指導(dǎo)，對(duì)原有的工資制度進(jìn)行改革，全國(guó)建立起了統(tǒng)一的工資制度。文件對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革的要求是一致的，對(duì)工資提高的比例也是相同的，甚至對(duì)新工資制度實(shí)施的日期也是一樣的。

二是統(tǒng)一制訂工資計(jì)劃。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃是國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意志和要求的集中體現(xiàn)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃包羅萬(wàn)象，既涵蓋各個(gè)行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的生產(chǎn)計(jì)劃，也包括社會(huì)生活的各個(gè)方面。工資作為消費(fèi)基金的重要來(lái)源，是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要內(nèi)容，是平衡積累與消費(fèi)關(guān)系的重要數(shù)據(jù)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念和實(shí)際計(jì)劃的制定，都把企業(yè)的工資和機(jī)關(guān)、事業(yè)的工資作為同樣性質(zhì)的消費(fèi)基金進(jìn)行測(cè)算，進(jìn)行控制，做出相應(yīng)的計(jì)劃。

三是統(tǒng)一進(jìn)行工資調(diào)整。1956年建立起來(lái)的工資制度，完全把企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位視為一體，進(jìn)行統(tǒng)一的管理。沒有國(guó)家的調(diào)資政策，誰(shuí)都不能調(diào)整工資；進(jìn)行工資調(diào)整時(shí)，全國(guó)的所有企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)的每一個(gè)單位，全部嚴(yán)格按照國(guó)家工資政策進(jìn)行調(diào)整，無(wú)一例外。生產(chǎn)效率高和效率低的企業(yè)、服務(wù)好和服務(wù)差的事業(yè)單位都執(zhí)行同樣的調(diào)資政策。在這種統(tǒng)一和嚴(yán)格的管理之下，加上重積累輕消費(fèi)的指導(dǎo)思想，1956年建立統(tǒng)一的工資制度到1976年“文化大革命”結(jié)束，全國(guó)職工工資水平不但沒有提高，反而出現(xiàn)了下降，從610元下降到605元。

四是工資制度逐步趨同。1956年的工資改革時(shí)，考慮了企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，分別建立了不同的工資制度。但是在后來(lái)的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，機(jī)關(guān)的職務(wù)等級(jí)工資制逐步演變成簡(jiǎn)單的等級(jí)工資制，事業(yè)單位和企業(yè)的行政管理人員則基本能在行政機(jī)關(guān)等級(jí)工資制中找到對(duì)應(yīng)的級(jí)別。1965年3月，勞動(dòng)部制訂了各類人員的“一條龍”工資改革方案，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)的工資標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)是以國(guó)家機(jī)關(guān)行政人員的工資標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)擬定的。統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)共劃分為25個(gè)等級(jí)，行政干部執(zhí)行25個(gè)等級(jí)；技術(shù)干部執(zhí)行6～25等級(jí)，共計(jì)20個(gè)等級(jí)；各類工人執(zhí)行14～25級(jí)，共計(jì)12個(gè)等級(jí)。

（二）脫鉤醞釀階段

改革開放后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)改革、鼓勵(lì)按勞分配的新形勢(shì)，舊的工資制度的問題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要體現(xiàn)為職級(jí)不符、勞酬脫節(jié)，工資標(biāo)準(zhǔn)過多過繁，工資管理上集中過多、統(tǒng)得過死等。于是，在1985年，我國(guó)對(duì)工資制度進(jìn)行了一次較大的改革，這次改革主要是實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度和企業(yè)工資制度的脫鉤，但也對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的脫鉤進(jìn)行了一些探索。

一是實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資的徹底脫鉤。與1956年工資制度改革不同，這次工資改革文件中明確，本次工資改革的適用范圍為各級(jí)機(jī)關(guān)、黨派和人民團(tuán)體，教育、衛(wèi)生、科學(xué)研究，文化、藝術(shù)、體育、農(nóng)林牧漁，地質(zhì)勘探、測(cè)繪，社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等事業(yè)單位。企業(yè)不屬于本次改革的范圍，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派、團(tuán)體和事業(yè)單位附屬的企業(yè)，各類專業(yè)公司，企業(yè)性質(zhì)的管理局等。對(duì)于既掛靠國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，又掛靠企業(yè)的“兩塊牌子”單位，要明確性質(zhì)后確定是否納入改革范圍，不能“兩邊靠”。

二是在制度上，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位統(tǒng)一實(shí)行以職務(wù)為主的結(jié)構(gòu)工資制度，同時(shí)允許事業(yè)單位選擇其他工資制度。按照工資的不同職能，結(jié)構(gòu)工資制度分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資。事業(yè)單位行政人員和專業(yè)技術(shù)人員，允許根據(jù)各行各業(yè)的特點(diǎn)因行業(yè)制宜，可以實(shí)行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，也可以實(shí)行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的其他工資制度，實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制度的，可以有不同的結(jié)構(gòu)因素。

三是鼓勵(lì)有條件的事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟(jì)上自立，和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整脫鉤。對(duì)于能夠自立的企業(yè)，除自費(fèi)解決工資改革所需經(jīng)費(fèi)外，允許多發(fā)一些獎(jiǎng)金。這類單位按照企業(yè)管理，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整脫鉤。對(duì)有經(jīng)濟(jì)收入但自立困難的事業(yè)單位，制定過渡辦法，減少事業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼，在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自立。

四是開始醞釀機(jī)關(guān)和事業(yè)單位脫鉤的問題。在這次工資制度改革之初，就已經(jīng)有人提出機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都實(shí)行同樣的結(jié)構(gòu)工資制是不合適的[5]，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)分別建立不同的工資制度，以體現(xiàn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位不同的特點(diǎn)，這一觀點(diǎn)后來(lái)逐步被接受。1990年12月召開的黨的十三屆七中全會(huì)，正式提出了黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位要逐步建立起符合各自特點(diǎn)的工資制度。

（三）制度脫鉤階段

1985年工資改革后，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位均實(shí)行以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，而事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)工資制度是“比照國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，沒有體現(xiàn)事業(yè)單位自身的特點(diǎn)”，也不符合各類專業(yè)人才的成長(zhǎng)規(guī)律，還會(huì)強(qiáng)化事業(yè)單位的行政色彩，不利于事業(yè)單位的改革和發(fā)展（人薪發(fā)〔1993〕8號(hào)）。[6]為此，在1993年的工資改革中，把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤作為這次改革的重要內(nèi)容和新工資制度的重要特點(diǎn)。

一是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度。對(duì)機(jī)關(guān)，根據(jù)其特點(diǎn)和實(shí)際情況，建立起了既考慮職務(wù)高低、責(zé)任大小，又兼顧資歷和貢獻(xiàn)的職級(jí)工資制。對(duì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員，依據(jù)其工作特點(diǎn)的不同，建立了專業(yè)技術(shù)等級(jí)工資制、專業(yè)技術(shù)崗位工資制、藝術(shù)結(jié)構(gòu)工資制、體育津貼和獎(jiǎng)金制、行員等級(jí)工資制五種不同的工資制度，對(duì)于事業(yè)單位的管理人員，實(shí)行職員職務(wù)等級(jí)工資制度。

二是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)也有差別。機(jī)關(guān)的工資結(jié)構(gòu)包括職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資。事業(yè)單位的工資構(gòu)成總體包括固定部分和活的部分兩塊，固定部分體現(xiàn)水平高低、責(zé)任和貢獻(xiàn)大小，活的部分體現(xiàn)工作人員實(shí)際工作量的多少。對(duì)于不同單位固定部分和活的部分的比例也有差異，全額撥款單位的比例為7∶3，差額撥款單位為6∶4，自收自支單位可根據(jù)單位的實(shí)際情況，活的部分比例還可以更高。

三是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行不同的工資管理辦法。這次改革根據(jù)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，實(shí)行了不同的管理模式。其中，對(duì)于事業(yè)單位又根據(jù)不同的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，實(shí)行了不同的管理辦法。對(duì)于全額撥款事業(yè)單位執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)，在核定編制的基礎(chǔ)上，實(shí)行工資總額包干，增人不增工資總額，減人不減工資總額。對(duì)于差額撥款事業(yè)單位，根據(jù)經(jīng)費(fèi)自立程度，實(shí)行工資總額包干或其他符合自身特點(diǎn)的管理辦法，促使其逐步減少財(cái)政撥款，向經(jīng)費(fèi)自理過渡。自收自支事業(yè)單位，有條件的可以實(shí)行企業(yè)化管理或企業(yè)工資制度，做到自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。此外，事業(yè)單位還有津補(bǔ)貼分配的一定自主權(quán)，在國(guó)家核定的津補(bǔ)貼總額控制范圍內(nèi)，各單位自定津補(bǔ)貼項(xiàng)目、檔次、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。

（四）工資增長(zhǎng)脫鉤階段

為配合《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）實(shí)施，我國(guó)于2006年對(duì)公務(wù)員的工資制度進(jìn)行了第四次改革，同步改革了事業(yè)單位工資制度。這次改革及隨后進(jìn)行的一系列改革探索，在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度的脫鉤的基礎(chǔ)上，力圖實(shí)現(xiàn)工資增長(zhǎng)的脫鉤。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是改革和完善公務(wù)員和事業(yè)單位人員不同的工資制度。在1993年工資制度的基礎(chǔ)上，對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度進(jìn)一步進(jìn)行改革。機(jī)關(guān)建立了職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，包括職務(wù)工資、級(jí)別工資、地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、特殊崗位津貼和年終一次性獎(jiǎng)金等。事業(yè)單位建立起了崗位績(jī)效工資制度，包括崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼。

二是對(duì)工資管理辦法進(jìn)一步脫鉤。在本次改革中，對(duì)機(jī)關(guān)單位的津補(bǔ)貼進(jìn)行清理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，實(shí)行嚴(yán)格的管理。對(duì)事業(yè)單位依據(jù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)情況，區(qū)分全額撥款、差額撥款和自收自支事業(yè)單位，分類確定工資管理辦法。在隨后的改革中，配合事業(yè)單位分類管理的需要，將事業(yè)單位區(qū)分公益一類、二類，實(shí)施不同的經(jīng)費(fèi)管理辦法。此外，事業(yè)單位分類改革還提出了政府通過購(gòu)買服務(wù)的形式對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的思路。本次改革還提出了在宏觀調(diào)控上對(duì)事業(yè)單位實(shí)行績(jī)效工資總量控制，在微觀管理上要求在事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行搞活分配的管理思路。

三是在公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員調(diào)檔晉級(jí)的具體辦法上實(shí)現(xiàn)了脫鉤。對(duì)于公務(wù)員，要求年度考核稱職及以上的，一般每五年可在所任職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別，一般每?jī)赡昕稍谒渭?jí)別對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個(gè)工資檔次。對(duì)于事業(yè)單位人員，要求自2006年起，年度考核結(jié)果為合格及以上等次的工作人員，每年增加一級(jí)薪級(jí)工資。

四是探索工資增長(zhǎng)的不同機(jī)制。除了基本工資保持同步外，機(jī)關(guān)的工資增長(zhǎng)主要依靠地區(qū)附加津貼水平的增長(zhǎng)，文件規(guī)定，地區(qū)附加津貼主要反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)消費(fèi)水平方面的差異；而事業(yè)單位主要依靠績(jī)效工資的增長(zhǎng)，績(jī)效工資與事業(yè)單位的效益自然連在了一起。工資制度設(shè)計(jì)的這一理念，在后來(lái)的實(shí)踐中，只是在部分事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)了，大部分的事業(yè)單位的績(jī)效工資水平還是與機(jī)關(guān)的地區(qū)附加津貼（目前稱為規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼）掛起鉤來(lái)。

（五）管理脫鉤階段

其實(shí)，管理脫鉤的提法并不準(zhǔn)確，嚴(yán)格地說(shuō)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位管理是沒有辦法脫鉤的。應(yīng)該稱為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資分別由兩個(gè)部門管理。但為了敘述方便，我們姑且稱為工資管理脫鉤。2008年的機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立了國(guó)家公務(wù)員局，考慮到便于協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資的需要，公務(wù)員的工資管理職能并沒有納入國(guó)家公務(wù)員局，而是和事業(yè)單位工資一起，由人力資源和社會(huì)保障部的工資福利司管理。

2018年，為了適應(yīng)“為更好落實(shí)黨管干部原則，加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制”的需要，根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的總體要求，將國(guó)家公務(wù)員局并入中組部。調(diào)整后，中央組織部在公務(wù)員管理方面的主要職責(zé)是，統(tǒng)一管理公務(wù)員錄用調(diào)配、考核獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)和工資福利等事務(wù)，研究擬訂公務(wù)員管理政策和法律法規(guī)草案并組織實(shí)施，指導(dǎo)全國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和績(jī)效管理，負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員管理國(guó)際交流合作等。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后的新職能分工，這次改革將工資福利司的公務(wù)員工資福利管理職能一并劃入國(guó)家公務(wù)員局，而事業(yè)單位的工資管理職能仍舊留在人力資源和社會(huì)保障部。改革后，原屬于同一個(gè)司局管理的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資福利管理職能，改為中組部管理公務(wù)員工資福利制度，人力資源和社會(huì)保障部管理事業(yè)單位工資福利制度。

三、對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理脫鉤是一項(xiàng)重要的改革，需要我們統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。正確認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的意義，充分發(fā)揮這項(xiàng)改革的作用，把這項(xiàng)改革的相關(guān)工作做好，使改革產(chǎn)生的效益最大化。

（一）機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤是我國(guó)工資改革的一貫思想，管理脫鉤是邁出的重要一步

從我國(guó)工資制度改革的發(fā)展歷程看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤是我國(guó)工資改革的一貫思想，這次機(jī)構(gòu)改革實(shí)行機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資由不同部門分別管理，管理脫鉤只是邁出的新一步，也是重要的一步。

改革開放以后，在對(duì)計(jì)劃管理體制反思的基礎(chǔ)上，我們就確立了企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資脫鉤的思想。20世紀(jì)90年代初把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤正式寫入中央文件，1993年工資制度改革把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤作為改革的主要和重要內(nèi)容，2006年工資制度改革堅(jiān)持這一方向，并進(jìn)行新探索，2018年又邁出重要一步。這是一個(gè)連續(xù)和不斷發(fā)展的過程。我們梳理和比較一下幾次機(jī)構(gòu)改革的文件，就可以更加清楚地看到這一脈絡(luò)。1956年的工資改革由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于工資改革的決定》，在同一個(gè)文件中表述了機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)的工資改革要求。1985年工資改革，對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，對(duì)企業(yè)單獨(dú)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)工資改革問題的通知》。1993年的工資改革，統(tǒng)一發(fā)布了包括機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，但是，在同一個(gè)通知中，又分別制定了《機(jī)關(guān)工作人員工資制度改革方案》和《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》。2006年的工資改革，為進(jìn)一步體現(xiàn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資改革的脫鉤關(guān)系，國(guó)務(wù)院只是發(fā)布了針對(duì)公務(wù)員的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》，事業(yè)單位的工資改革方案則由原人事部、財(cái)政部發(fā)布《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法》(見表1）。

從上述幾次工資制度改革的文件發(fā)展和變化可以看出，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從一體逐步分開，這是一個(gè)逐步發(fā)展的過程，也能從中看出脫鉤確實(shí)是工資制度改革的一貫思想。文件分開，是制度不同、機(jī)制不同、要求不同的反映。管理分開只是在以上基礎(chǔ)上邁出的新一步，思路是一致的，脈絡(luò)是清楚的，思想是一貫的。

表1 四次工資改革主要文件

（二）脫鉤的實(shí)質(zhì)是要探索一條中國(guó)特色黨政機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位工作人員管理的路子

工資制度是人事制度的一個(gè)組成部分，是為整個(gè)干部人事制度服務(wù)的。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資分別由兩個(gè)部門管理，這不僅僅是工資管理的事，也不僅僅是從工資管理的角度做出的改革決定，這是黨政機(jī)關(guān)干部制度管理改革的需要，也是事業(yè)單位工作人員管理制度改革的需要。脫鉤的實(shí)質(zhì)，是要探索建立一條中國(guó)特色的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位管理的路子。

我國(guó)的公務(wù)員制度，從20世紀(jì)90年代起步，2006年正式頒布實(shí)施《公務(wù)員法》，客觀地說(shuō)，符合中國(guó)特色的黨政干部的人事管理制度已經(jīng)基本形成，并不斷進(jìn)行改革和完善。從工資制度來(lái)看，經(jīng)過幾次大的改革，建立了職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，以適應(yīng)我國(guó)國(guó)家大，干部統(tǒng)一管理的要求，得到各個(gè)方面的認(rèn)同。脫鉤后可以進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)公務(wù)員工資制度的研究，繼續(xù)對(duì)職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度進(jìn)行完善。

事業(yè)單位的人事制度改革，如崗位、聘用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等，也取得了一系列的成果，逐漸形成了和公務(wù)員不同的人事管理制度。2014年5月國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，是事業(yè)單位人事制度改革成果的集中體現(xiàn)。但對(duì)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，大家的認(rèn)識(shí)還很不統(tǒng)一，還有許多問題需要進(jìn)一步研究，需要探索有中國(guó)特色的事業(yè)單位管理路子。

目前我國(guó)的事業(yè)單位，確實(shí)在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著十分重要的角色，但它既不是傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位，也不是典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。說(shuō)它已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位，是因?yàn)槭聵I(yè)單位這個(gè)稱呼是源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位的特點(diǎn)是完全的計(jì)劃管理，缺少自主權(quán)，沒有發(fā)展意識(shí)。而目前的事業(yè)單位有很大的自主權(quán)，有強(qiáng)烈的發(fā)展意識(shí)，出現(xiàn)了發(fā)展多元化、用人方式多樣化、經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道和收入逐步拉開差距等趨勢(shì)。雖然還是用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的稱呼，但已經(jīng)完全不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的事業(yè)單位了。

同時(shí)，事業(yè)單位也不是典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。我們知道，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是指政府部門和以營(yíng)利為目的的企業(yè)之外的社會(huì)組織，是介于政府（第一部門）和企業(yè)（第二部門）之間的“第三部門”。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)涉及教育、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、慈善、環(huán)保等領(lǐng)域，從這一點(diǎn)來(lái)看，很像我國(guó)的事業(yè)單位。但是我國(guó)的事業(yè)單位并不具有非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性、民間性、自治性等基本特征，我國(guó)的事業(yè)單位由政府主辦，政府管理，主要依靠財(cái)政撥款。同時(shí)，我國(guó)的事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)又有著很大的差別，事業(yè)單位不具有行政管理職能，主要利用自身的專業(yè)知識(shí)和專門技術(shù)向社會(huì)提供公共服務(wù)。[7]

因此，脫鉤的目的就是要建立起一套與機(jī)關(guān)不相同的、符合事業(yè)單位特點(diǎn)的、適合中國(guó)國(guó)情的人事管理制度，在此基礎(chǔ)上，改革和完善目前的事業(yè)單位工資制度。

（三）脫鉤和統(tǒng)籌是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，在進(jìn)一步脫鉤的同時(shí)必須加強(qiáng)工資水平的統(tǒng)籌

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤問題已經(jīng)提出很多年，每次工資制度改革都朝著這個(gè)方向努力，不斷推出新的改革措施。目前制度不一樣了，工資標(biāo)準(zhǔn)表也不同了，工資結(jié)構(gòu)有區(qū)別了，改革連管理都分開了（見表2）。

但是，我們?nèi)匀挥X得機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沒有脫鉤，而且很多人認(rèn)為，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資很難脫鉤。為什么會(huì)有這樣的想法呢？這是因?yàn)?，雖然機(jī)關(guān)和事業(yè)單位性質(zhì)確實(shí)不相同，但是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位確實(shí)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。如事業(yè)單位的管理人員基本就是按機(jī)關(guān)的干部層級(jí)來(lái)設(shè)置，級(jí)別上完全對(duì)應(yīng)，基本工資標(biāo)準(zhǔn)大致一致；國(guó)家法律明確規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校教師的工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員完全就是統(tǒng)一管理統(tǒng)一使用，只有身份上的差別，沒有工作職責(zé)上的差異；機(jī)關(guān)附屬的服務(wù)中心、信息中心、宣傳中心、培訓(xùn)中心，既是直接為機(jī)關(guān)服務(wù)，又完全和機(jī)關(guān)一體化等等。要把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位完全切割，是很困難的。

表2 我國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)工資制度脫鉤歷程

因此，脫鉤是發(fā)展方向，統(tǒng)籌是基本要求。脫鉤的核心是建立符合機(jī)關(guān)和事業(yè)單位各自特點(diǎn)的工資制度，激勵(lì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員努力工作，調(diào)動(dòng)不同類型單位各類人員的積極性。統(tǒng)籌的核心是保持機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資水平大致相當(dāng)，形成公職人員收入的合理關(guān)系，確保工資收入公平公正和社會(huì)和諧。在統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資時(shí)，可能需要強(qiáng)調(diào)和重視機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的區(qū)別；在分開管理機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資時(shí)，則需要強(qiáng)調(diào)并注意機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資的統(tǒng)籌和各類人員工資水平的平衡。

（四）脫鉤后的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理既要注意發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，又要保持密切的合作和配合

脫鉤后，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理將呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，要充分發(fā)揮各自的主觀能動(dòng)性，對(duì)如何建立具有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度進(jìn)行深入研究。從機(jī)關(guān)工資制度看，國(guó)家公務(wù)員局劃歸中組部后，對(duì)機(jī)關(guān)工資的思考角度會(huì)有一定變化，如從黨政機(jī)關(guān)的建設(shè)、黨政干部的管理、不同層級(jí)干部的統(tǒng)籌等角度，會(huì)有一些進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)工資制度的新的考慮。從事業(yè)單位工資制度看，可能會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位工資制度改革的主動(dòng)性，加快事業(yè)單位工資制度改革的步伐。黨和國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資都很重視，但由于方方面面的原因，事業(yè)單位工資改革往往處于被動(dòng)地位。如從近兩次工資制度改革來(lái)看，事業(yè)單位都是為了配合機(jī)關(guān)工資改革的需要，同步進(jìn)行工資制度改革。1993年，為了推行《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的需要，對(duì)公務(wù)員工資制度進(jìn)行改革，事業(yè)單位工資進(jìn)行同步改革；2006年，為了推行《公務(wù)員法》的需要，對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行改革，事業(yè)單位也同步進(jìn)行改革?？梢哉f(shuō)，每次改革的主要?jiǎng)右蚨际且{(diào)整機(jī)關(guān)的工資制度，相應(yīng)地同步調(diào)整事業(yè)單位的工資制度。因此，要實(shí)現(xiàn)管理脫鉤，事業(yè)單位的工資要加強(qiáng)研究，增強(qiáng)改革的主動(dòng)性，為建立符合行業(yè)特點(diǎn)的工資制度創(chuàng)造條件。

但同時(shí)還要看到，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理有很多相同、相關(guān)的地方，需要兩個(gè)管理部門加強(qiáng)溝通、加強(qiáng)合作、加強(qiáng)配合。如地區(qū)之間的工資關(guān)系，這是機(jī)關(guān)公務(wù)員工資的難題，也是事業(yè)單位工資的難題，都需要找到科學(xué)的辦法，合理確定不同地區(qū)之間的工資差別。又如，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都不是物質(zhì)生產(chǎn)部門，都無(wú)法直接根據(jù)其勞動(dòng)付出來(lái)確定工資，都需要建立相應(yīng)的工資調(diào)查比較制度，通過市場(chǎng)、企業(yè)的工資水平，來(lái)確定情況大致相當(dāng)?shù)娜藛T的工資。如果機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分別建調(diào)查比較系統(tǒng)，既沒有必要，也不可能。所以，需要機(jī)關(guān)和事業(yè)單位合作，建立一個(gè)系統(tǒng)，為兩個(gè)管理服務(wù)。

四、對(duì)脫鉤后進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革的思考

（一）進(jìn)一步探索符合機(jī)關(guān)和事業(yè)單位特點(diǎn)的工資制度

經(jīng)過幾次工資制度改革，我國(guó)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度已經(jīng)有了很大的發(fā)展和變化，要在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)改革的研究和探索，逐步走向有中國(guó)特色的公務(wù)員和事業(yè)單位工資制度。

建立符合機(jī)關(guān)特點(diǎn)的工資制度，在目前機(jī)關(guān)職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度的基礎(chǔ)上，一是要充分考慮我國(guó)行政層級(jí)多、基層公務(wù)員發(fā)展空間小的特點(diǎn)，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決基層發(fā)展空間小、工資偏低的問題。二是要針對(duì)我國(guó)國(guó)家大、地區(qū)發(fā)展差異大的特點(diǎn)，建立起一套處理地區(qū)工資關(guān)系的科學(xué)制度，形成合理的地區(qū)工資關(guān)系[8]。三是要處理好短期激勵(lì)和長(zhǎng)期激勵(lì)的關(guān)系。根據(jù)不同層級(jí)公務(wù)員的工作特點(diǎn)，把長(zhǎng)期激勵(lì)和短期激勵(lì)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。

建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)的工資制度，一是加強(qiáng)事業(yè)單位工資制度的分類管理。我國(guó)的事業(yè)單位組成很復(fù)雜，涉及不同的行業(yè)類別。因此，一種制度無(wú)法適應(yīng)所有的事業(yè)單位。只有在科學(xué)的事業(yè)單位分類基礎(chǔ)上，才可能建立科學(xué)的工資制度。二是加強(qiáng)對(duì)不同行業(yè)特點(diǎn)的研究。在總結(jié)建立符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院人事薪酬制度的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立符合不同行業(yè)特點(diǎn)的事業(yè)單位工資制度。三是加強(qiáng)事業(yè)單位績(jī)效考核制度建設(shè)。事業(yè)單位實(shí)行績(jī)效考核的前提是科學(xué)績(jī)效考核制度。目前，對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效考核和事業(yè)單位對(duì)工作人員的績(jī)效考核制度建設(shè)滯后。要加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的考核制度建設(shè)，依據(jù)考核結(jié)果確定事業(yè)單位的工資總額；建立事業(yè)單位內(nèi)部的績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)部門績(jī)效、個(gè)人績(jī)效和單位績(jī)效的有效掛鉤。

（二）建立健全機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資水平的決定機(jī)制

工資水平?jīng)Q定機(jī)制的缺失，一直是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度存在的重大問題[9]。《公務(wù)員法》早就明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行公務(wù)員和企業(yè)工資的調(diào)查比較制度，把調(diào)查比較的結(jié)果作為公務(wù)員工資水平調(diào)整的依據(jù)。但是，這項(xiàng)制度始終沒有正式執(zhí)行，需要加快這項(xiàng)制度的建設(shè)步伐。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位的工資水平一直參照公務(wù)員工資，和公務(wù)員保持相對(duì)平衡。公務(wù)員工資調(diào)整了，事業(yè)單位工資也做相應(yīng)的調(diào)整。但是，隨著公務(wù)員和事業(yè)單位工資管理制度的脫離，如何確定事業(yè)單位的工資水平成為需要研究的重要問題。

根據(jù)現(xiàn)在對(duì)事業(yè)單位的認(rèn)識(shí)及相關(guān)政策的走向，事業(yè)單位工資決定的機(jī)制可以分為兩類：一類是和公務(wù)員建立工資水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制，隨著公務(wù)員工資調(diào)查比較制度的建立，保持機(jī)關(guān)工資水平大體平衡。在工資調(diào)整頻率上保持大體同步，調(diào)整幅度上保持大體一致，所需經(jīng)費(fèi)上進(jìn)行統(tǒng)籌安排。這一類主要包括義務(wù)教育教師、機(jī)關(guān)直屬事業(yè)單位和基層事業(yè)單位。另一類是根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的事業(yè)單位工資調(diào)查比較制度，參照市場(chǎng)同類行業(yè)、同類崗位的工資水平來(lái)確定事業(yè)單位的工資水平。《國(guó)務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》中已經(jīng)明確提出，在加強(qiáng)行業(yè)薪酬調(diào)查和信息發(fā)布基礎(chǔ)上，探索建立高?？蒲袡C(jī)構(gòu)薪酬調(diào)查比較制度。要加快這方面制度建設(shè)的研究和探索，使這一類事業(yè)單位的工資形成正常的增長(zhǎng)機(jī)制和合理的工資水平。

（三）進(jìn)一步調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)揮不同模塊的功能

科學(xué)的工資制度，由不同的工資模塊構(gòu)成，不同的工資模塊承擔(dān)不同的工資功能，只有使每一個(gè)工資模塊的作用得到充分發(fā)揮，工資制度的優(yōu)勢(shì)才能得到體現(xiàn)?，F(xiàn)行的工資制度在2006年出臺(tái)時(shí)，有比較合理的工資結(jié)構(gòu)，但由于各種自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼的泛濫，導(dǎo)致了工資結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。2014年以來(lái)，通過每?jī)赡暾{(diào)整一次基本工資，同時(shí)將規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼的一定額度納入基本工資中，逐步提高了基本工資在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資中的比重，但總的來(lái)說(shuō)，基本工資比重偏低的現(xiàn)象仍舊存在，特別是近年來(lái)各地公務(wù)員年終目標(biāo)考核獎(jiǎng)的發(fā)放，進(jìn)一步降低了基本工資的比重。在一些地方，目標(biāo)考核獎(jiǎng)這種短期激勵(lì)的金額已經(jīng)大大超過了基本工資這種長(zhǎng)期激勵(lì)的金額，工資結(jié)構(gòu)有進(jìn)一步扭曲的趨勢(shì)。

要高度重視科學(xué)的工資結(jié)構(gòu)建設(shè)，發(fā)揮好不同工資模塊的功能作用[10]。對(duì)公務(wù)員，要堅(jiān)持和完善基本工資定期調(diào)整制度，繼續(xù)通過定期調(diào)整基本工資，提高基本工資的比例，逐步使基本工資發(fā)揮主導(dǎo)作用。要加快建立地區(qū)附加津貼制度，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和特殊崗位津貼制度，發(fā)揮津貼補(bǔ)貼在調(diào)節(jié)地區(qū)工資差距，補(bǔ)償額外付出方面的作用。要盡快規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)工資制度，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的年終考核目標(biāo)獎(jiǎng)?wù)?，把目?biāo)獎(jiǎng)控制在工資總額的一定比例。對(duì)于事業(yè)單位的工資結(jié)構(gòu)需要再進(jìn)行統(tǒng)籌研究。比如，將績(jī)效工資區(qū)分為基礎(chǔ)性績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效?；A(chǔ)性績(jī)效主要和崗位職責(zé)掛鉤，實(shí)際上是一種崗位工資。因此，可以將這一部分工資額度轉(zhuǎn)為崗位工資。獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效和各地發(fā)放的目標(biāo)考核獎(jiǎng)勵(lì)，都具有獎(jiǎng)勵(lì)作用，可以考慮將這兩部分合并為獎(jiǎng)勵(lì)工資。此外，對(duì)于不同類型的事業(yè)單位，應(yīng)該在科學(xué)合理分類的基礎(chǔ)上，允許實(shí)行不同類型的工資制度，在工資項(xiàng)目構(gòu)成、工資結(jié)構(gòu)比例等方面均有所差異，使工資真正能反映不同類型事業(yè)單位的特點(diǎn)。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保持機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資的基本平衡

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤的基本格局已經(jīng)形成，現(xiàn)在面臨的問題不是脫不脫鉤的問題，而是脫鉤以后，怎么在新的格局下，進(jìn)一步做好機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資工作的問題。脫鉤后，機(jī)關(guān)工資和事業(yè)單位工資的獨(dú)立性加強(qiáng)，對(duì)各自相關(guān)制度、相關(guān)政策、相關(guān)工作的研究也將會(huì)加強(qiáng)，這是不言而喻的。但與此同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保持機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資的基本平衡的問題需要提上議事日程。

首先，要統(tǒng)籌機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資水平。由于事業(yè)單位的行業(yè)眾多，行業(yè)之間的工資水平有較大差異，這與機(jī)關(guān)公務(wù)員工資水平比較整齊不太一樣。但是從總體上看，機(jī)關(guān)公務(wù)員與事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)保持基本平衡。這是國(guó)家公共部門管理的要求，也是我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)工資管理的歷史經(jīng)驗(yàn)。

其次，要統(tǒng)籌地區(qū)工資關(guān)系。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資都面臨如何處理地區(qū)之間關(guān)系的問題，在整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)你追我趕、日新月異、變化較快的情況下，處理好地區(qū)之間的工資關(guān)系是一個(gè)非常重要的問題。雖然機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資脫鉤了，但這是一項(xiàng)共同的工作，需要共同進(jìn)行，通過共同努力，建立統(tǒng)一的、合理的地區(qū)工資關(guān)系。

最后，要統(tǒng)籌機(jī)關(guān)事業(yè)單位的調(diào)資幅度和調(diào)資時(shí)間。目前，已經(jīng)形成的基本工資調(diào)整制度，都是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一起調(diào)，一個(gè)幅度調(diào)。脫鉤后，這個(gè)做法需要繼續(xù)堅(jiān)持，保持基本政策的穩(wěn)定，至少在事業(yè)單位分類改革沒有邁出新的、大的步伐前，這個(gè)制度不改變?yōu)楹?。因此，需要管理機(jī)關(guān)工資和管理事業(yè)單位工資的兩個(gè)部門，加強(qiáng)溝通、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資的統(tǒng)籌。