土地資本化背景下中國特色“以地謀發(fā)展”模式論析

楊宜勇 范憲偉

摘 要： 土地在中國20世紀(jì)90年代中期開始的這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著非常重要的角色，地方政府通過經(jīng)營土地所形成的獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式有效支撐了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國特色的“以地謀發(fā)展”模式有其形成的制度基礎(chǔ)，在實(shí)際運(yùn)行中有三種運(yùn)行機(jī)制，即土地財(cái)政通過城市公共服務(wù)設(shè)施中介作用影響城市經(jīng)濟(jì)增長、土地開發(fā)過程中房地產(chǎn)開發(fā)投資對城市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)、低成本的工業(yè)用地促使產(chǎn)業(yè)集聚推動城市經(jīng)濟(jì)增長。新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府必須改變“以地謀發(fā)展”模式，構(gòu)建新型土地與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 中國特色;以地謀發(fā)展;土地財(cái)政;城市經(jīng)濟(jì)增長

中圖分類號：F293.2 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0024-07

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長率多年保持兩位數(shù)以上，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、世界第一大出口國。在中國20世紀(jì)90年代中期開始的這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地扮演著非常重要的角色。20世紀(jì)80年代以來，隨著國有土地使用制度改革的深入，國有土地開始從“無償、無期限、無流動”向“有償、有期限、有流動”轉(zhuǎn)變，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素開始參與社會財(cái)富的分配，從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能向資本功能擴(kuò)展。20世紀(jì)90年代以來，隨著分稅制改革和住房制度改革的不斷深化，土地價(jià)值不斷攀升，土地資本屬性日益顯現(xiàn)。在土地資本化背景下，地方政府通過開發(fā)和經(jīng)營土地，獲得了大量的土地收入，形成了獨(dú)具特色的“以地謀發(fā)展”模式，這種模式在各地普遍流行，顯著推動了轄區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、中國特色“以地謀發(fā)展”模式形成的制度基礎(chǔ)

1.土地使用制度和土地儲備制度

中國土地使用實(shí)行國有土地有償使用制度，1978年以來，為了解決外資進(jìn)入后土地使用問題，深圳等地方政府開始向外國投資者收取場地使用費(fèi)和合資供地的收益分成，這一實(shí)踐揭開了土地有償使用序幕。此后，國有土地有償使用制度不斷改革創(chuàng)新，2002年，國土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中，增加了國有土地出讓的另一種方式——掛牌。至此，國有土地有償使用的三種方式——出讓、租賃和作價(jià)出資或者入股，以及出讓的四種方式——協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌全部形成，標(biāo)志著國有土地有償使用制度的正式確立。國有土地使用制度的改革，為地方政府憑借對國有建設(shè)用地的壟斷權(quán)力積極開發(fā)并經(jīng)營土地奠定了制度保障。

土地儲備制度是在土地使用制度改革過程中，為了實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值而實(shí)行的城市土地先儲備、后供應(yīng)的一種制度安排。有學(xué)者將中國土地儲備制度的運(yùn)行機(jī)制形象比喻為“一個(gè)口子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水” ① （盧新海等，2004;陳士銀等，2007）。 土地儲備制度的實(shí)施加強(qiáng)了政府對土地一級市場的壟斷，地方政府通過土地儲備制度將以前的“毛地”出讓轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆斓亍背鲎?，使土地供?yīng)權(quán)牢牢掌握在自己手中。這種制度大大增加了地方政府的土地財(cái)政收入，地方政府儲備的城市建設(shè)用地通過“招拍掛”等方式進(jìn)行出讓，把以前由開發(fā)商獲得的土地增值收益轉(zhuǎn)移到政府手里，提高了土地的交易價(jià)值，最大化了地方政府的土地收入。同時(shí)，地方政府以土地儲備為平臺，通過抵押、發(fā)行債券等方式，也獲得了巨大的土地融資收入。在此，我們將地方政府土地出讓收入和融資收入統(tǒng)稱為土地財(cái)政收入。

2.分稅制改革和住房制度改革

1994年，中國開始實(shí)施分稅制改革，將75%的增值稅和全部的消費(fèi)稅歸屬中央，2002年后又把所得稅改為中央和地方共享。分稅制改革促使地方政府財(cái)政收入權(quán)上收而支出權(quán)不斷下放，這種財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱打破了一直以來地方政府的財(cái)政收支平衡關(guān)系，地方政府為了發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，積極尋求新的財(cái)政收入源泉，進(jìn)而導(dǎo)致“逼官征地”（劉守英等，2012;孫秀林等，2013）。在收入來源銳減的前提下，地方政府積極尋求新的額外的預(yù)算外收入來“自由支配”，致使土地成為預(yù)算外收入來源的主要渠道（中國土地政策改革課題組，2006）。

1998年，國務(wù)院明確規(guī)定從當(dāng)年下半年開始全國城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。住房市場化改革全面激活了中國房地產(chǎn)市場，促使房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲。中國的房地產(chǎn)價(jià)格上漲與土地價(jià)格密切相關(guān)，不斷上漲的房地產(chǎn)價(jià)格推動了土地價(jià)格持續(xù)上升（鄭思齊等，2011），促使地方政府在土地開發(fā)中獲得了大量的土地財(cái)政收入。

分稅制改革促使地方政府將新的收入來源聚焦于土地收入，住房制度改革所推動的房地產(chǎn)價(jià)格上升促使地方政府的土地財(cái)政收入不斷增加，地方政府在土地開發(fā)中所獲得的大量土地財(cái)政收入是“以地謀發(fā)展”模式形成的助推器。

3.以GDP為核心的政績考核機(jī)制

改革開放以來，為了更好地執(zhí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線，中央和地方間逐漸建立了分權(quán)契約關(guān)系——即委托代理關(guān)系（周黎安，2007）。在這種關(guān)系下中央政府必然對地方政府進(jìn)行政績考核，以此作為地方政府官員晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代以來，中央政府對地方政府的政績考核逐漸傾向于以GDP為主，片面追求GDP成為地方政府官員晉升的主要考量標(biāo)準(zhǔn)（張軍，2005;周黎安，2007）。20多年來，地方政府在以GDP為核心的政績考核機(jī)制下，為了轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，不得不加強(qiáng)園區(qū)（開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等）建設(shè)，加大土地開發(fā)力度。這一方面能夠獲取巨大的土地財(cái)政收入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資;另一方面以成本價(jià)、甚至“零地價(jià)”積極開展“土地引資”（張莉等，2011;陶然等，2013）。

在以GDP為目標(biāo)的政績考核機(jī)制下，地方政府不斷加大土地開發(fā)力度，以使任期內(nèi)獲得巨大的土地財(cái)政收入，為“以地謀發(fā)展”模式提供了重要的資金支持。

三、中國特色“以地謀發(fā)展”模式的運(yùn)行機(jī)制

1.土地財(cái)政通過城市公共服務(wù)設(shè)施的中介作用顯著影響城市經(jīng)濟(jì)

在土地資本化背景下，地方政府憑借對土地的壟斷地位，獲得巨大的土地出讓收入，成為地方政府最重要的預(yù)算外收入，有效彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政收支缺口。2000—2015年，中國土地出讓收入以年均20%以上的速度高速增長，16年共獲得土地出讓收入31.10萬億元，占地方政府財(cái)政收入的比重高達(dá)50%以上，土地出讓收入已成為地方政府最重要的預(yù)算外收入，成為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口的重要源泉（見圖2）。同時(shí)，地方政府也積極以“土地財(cái)政”為支撐，搭建地方政府投融資平臺，通過土地抵押和土地?fù)?dān)保獲得土地融資收入，為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。截至2015年年底，84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額達(dá)到11.33萬億元，抵押貸款凈增1.78萬億元。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和已有文獻(xiàn)來看，地方政府土地收入的大部分被用于城市公共服務(wù)設(shè)施投資（蔣省三等，2007;Wu et al.，2015）。首先，從地方政府土地出讓收入的支出來看，扣除掉土地拆遷補(bǔ)償成本后，約60%用于城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，2008—2015年，土地出讓純收益中用于城市公共服務(wù)設(shè)施投資占土地出讓純收益的60.75%。其次，從土地融資收入的支出來看，地方政府以“土地財(cái)政”為支撐所搭建的各類融資平臺所獲得的融資收入也主要是用于由當(dāng)?shù)卣才诺墓不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)（Tao，2010）。地方政府這種“以小財(cái)政撬動大城建”的城鎮(zhèn)化融資模式極大地推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)設(shè)施水平的提升能夠提升城市的招商引資環(huán)境，促使產(chǎn)業(yè)和人口集聚，推動了城市經(jīng)濟(jì)增長（見圖3，石敏俊等，2017）。 ② 這樣，土地財(cái)政收入對城市經(jīng)濟(jì)增長的傳導(dǎo)路徑可以總結(jié)為：土地財(cái)政收入—城市公共服務(wù)設(shè)施—產(chǎn)業(yè)集聚/人口流動—城市經(jīng)濟(jì)增長。其中，城市公共服務(wù)設(shè)施在土地開發(fā)影響城市經(jīng)濟(jì)增長過程中發(fā)揮著中介作用（Fan et al.，2016）。石敏俊等（2017）研究發(fā)現(xiàn)，2000—2010年，土地財(cái)政收入每增長1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單位，將帶動城區(qū)GDP增長3.09個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單位，且土地財(cái)政收入用于城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)集聚和人口變動對城市經(jīng)濟(jì)增長的間接影響遠(yuǎn)大于直接影響。

應(yīng)該看到，土地財(cái)政在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響，如惡化了國民收入分配，抑制了民間投資;在一定程度上助長了中國經(jīng)濟(jì)的虛假繁榮;激發(fā)了房地產(chǎn)市場，促使房價(jià)不斷攀升走高;地方債和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大;地方政府把精力過度放在經(jīng)營土地上，而忽略了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等。

2.土地開發(fā)過程中房地產(chǎn)開發(fā)投資對城市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)

房地產(chǎn)開發(fā)作為土地二級開發(fā)的一種形式，也屬于土地開發(fā)的范疇，土地開發(fā)對城市經(jīng)濟(jì)增長的影響也應(yīng)包含房地產(chǎn)開發(fā)投資對其的影響。因此，房地產(chǎn)開發(fā)對城市經(jīng)濟(jì)的影響，也是地方政府經(jīng)營土地實(shí)施“以地謀發(fā)展”的一種形式。從理論上來看，房地產(chǎn)開發(fā)對城市經(jīng)濟(jì)的影響主要分為兩個(gè)方面，一是房地產(chǎn)開發(fā)投資作為一種投資支出對城市經(jīng)濟(jì)增長的影響;二是從投入產(chǎn)出的角度來看，房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)鏈條中處于中間環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)投資需求能夠通過對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的相互作用對城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

從房地產(chǎn)開發(fā)投資角度來看，近年來，房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模不斷上升，從2000年的4984億元增加到2016年的102581億元，16年增長了20倍，年均增速高達(dá)20.81%，房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重均在15%以上（見圖4）。房地產(chǎn)開發(fā)投資作為全社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分顯著拉動了城市經(jīng)濟(jì)增長，2000—2016年，房地產(chǎn)開發(fā)投資增量占GDP增量的比重達(dá)到15.16%，即房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP的彈性為15.16%。黃忠華、吳次芳等（2008）通過構(gòu)建1997—2006年包含中國31?。▍^(qū)市）面板數(shù)據(jù)模型發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)開發(fā)投資對經(jīng)濟(jì)增長的彈性系數(shù)為0.18。許憲春等（2015）的研究結(jié)果表明，2004年以來，房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP增長的貢獻(xiàn)均在5.80%以上，但年度間有所波動，2009年最高為13.30%。2004—2013年，房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP增長的年平均貢獻(xiàn)率為7.80%。

從投入產(chǎn)出角度來看，房地產(chǎn)具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、關(guān)聯(lián)行業(yè)多的特點(diǎn)，與房地產(chǎn)密切相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)活動是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動的延伸。房地產(chǎn)開發(fā)一方面與建筑業(yè)生產(chǎn)活動密不可分，建筑業(yè)是與房地產(chǎn)開發(fā)投資最密切的行業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)投資對建筑業(yè)的拉動作用最大;另一方面直接消耗大量建筑材料，帶動了水泥、鋼鐵、玻璃、化工等多個(gè)制造行業(yè)的發(fā)展。利用投入產(chǎn)出模型，許憲春等（2015）的研究結(jié)果顯示，2013年房地產(chǎn)開發(fā)投資拉動建筑業(yè)增加值達(dá)16808億元，占建筑業(yè)增加值的比重為43.10%;房地產(chǎn)開發(fā)投資拉動水泥、玻璃、鋼鐵、化工、五金、家電、家居用品、家具等工業(yè)行業(yè)增加值達(dá)22611億元，占工業(yè)增加值比重的10.70%。

3.低成本的工業(yè)用地促使產(chǎn)業(yè)集聚推動城市經(jīng)濟(jì)增長

長期以來，工業(yè)用地價(jià)格成為地方政府招商引資的重要砝碼，多數(shù)地方政府競相采用較低的工業(yè)用地價(jià)格甚至“零地價(jià)”的方式進(jìn)行招商引資。 ③ 以廉價(jià)工業(yè)用地為載體的工業(yè)園區(qū)作為地方政府普遍采用的區(qū)域發(fā)展政策工具，成為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎和增長點(diǎn)（劉守英等，2012）。過去十多年來，中國工業(yè)用地價(jià)格一直處于較低水平，工業(yè)用地與綜合用地、住宅用地和商服用地價(jià)格形成了明顯的“剪刀差”。2006—2016年，工業(yè)用地平均價(jià)格僅為綜合用地的22.17%、住宅用地的15.34%和商服用地的12.38%，工業(yè)用地價(jià)格年均增速僅為4.89%，遠(yuǎn)低于綜合用地、住宅用地和商服用地年均9.50%、13.41%和10.83%的年均增速。

在低工業(yè)用地價(jià)格策略下，中國工業(yè)用地面積不斷擴(kuò)大，工業(yè)化進(jìn)程不斷加快。2006—2015年，中國工業(yè)增加值從9.04萬億元增加到22.90萬億元，年均增長9.74%，工業(yè)用地面積從6867.07平方公里增加到10298.65平方公里，年均增長4.14%。較低的工業(yè)用地價(jià)格推動了工業(yè)化進(jìn)程，對城市經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生較大促進(jìn)作用（Wu et al.，2014）。

四、中國特色“以地謀發(fā)展”模式存在的問題

1.土地開發(fā)過程中征地拆遷引發(fā)沖突和群體性事件，被征地拆遷家庭“一夜暴富”引起過度消費(fèi)

一直以來，征地拆遷是我國特別容易誘發(fā)社會矛盾的重要觸點(diǎn)，其引發(fā)了諸多的影響社會穩(wěn)定的問題，由征地拆遷安置所引發(fā)的社會矛盾也一直受到各級政府和社會各界的關(guān)注。一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能滿足被征地拆遷家庭的要求，被征地拆遷群眾行為表現(xiàn)激烈，導(dǎo)致自殘等極端行為出現(xiàn)，更為嚴(yán)重的是，一些地方政府出于自身利益的考慮，甚至默許違法違規(guī)的征地拆遷活動，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷戶或被征地農(nóng)民的利益，引發(fā)沖突和群體性事件，如沖擊黨政機(jī)關(guān)、堵塞道路交通、阻撓工程建設(shè)等（鄭衛(wèi)平等，2011）。另一方面，補(bǔ)償過高導(dǎo)致的被征地拆遷家庭“一夜暴富”同樣引發(fā)較大的問題。由于部分被征地拆遷家庭缺乏合理支配資金的規(guī)劃，互相攀比炫富，大肆揮霍征地補(bǔ)償，盲目消費(fèi)，巨額財(cái)富縮水嚴(yán)重，透支生活保障，陷入“二次返貧”的窘境。

2.建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)張迅速，土地城鎮(zhèn)化率明顯快于人口城鎮(zhèn)化率，給城市發(fā)展帶來諸多后遺癥

地方政府在“以地謀發(fā)展”模式的推動下積極開發(fā)土地，中國城市建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)張迅速，土地城鎮(zhèn)化率明顯快于人口城鎮(zhèn)化率。中國城市建成區(qū)面積從2000年的22439平方公里增加到2015年的52102平方公里，年均增長5.41%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口年均增長速度（3.30%）。同時(shí)，新城新區(qū)建設(shè)速度不斷加快。李鐵、范毅（2013）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，96個(gè)公布規(guī)劃建設(shè)用地面積的新城新區(qū)，公布的建設(shè)用地面積共計(jì)6105平方公里，平均每個(gè)新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為63.6平方公里。在新城新區(qū)快速建設(shè)的同時(shí)，部分新城對人口和產(chǎn)業(yè)吸引能力較弱，發(fā)展成為“鬼城”“睡城”“死城”等。同時(shí)，粗放式的土地城鎮(zhèn)化模式促進(jìn)了低效率的土地資源配置方式，加劇了土地供給與城鎮(zhèn)建設(shè)需求之間的矛盾，對城鎮(zhèn)化過程中的資金投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活等多方面也產(chǎn)生了較大負(fù)面影響，給城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展帶來諸多“后遺癥”。

3.土地成為地方政府所能支配的最大資產(chǎn)，地方政府對土地財(cái)政的依賴越來越嚴(yán)重

2000—2016年，中國土地出讓收入占地方政府財(cái)政收入的比重高達(dá)50%以上，土地出讓收入成為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口的重要源泉，成為地方政府眼中的“金礦”和“提款機(jī)”。2013年國家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年年底，在抽樣審計(jì)的36個(gè)地方政府本級中，4個(gè)省本級、17個(gè)省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占36個(gè)地方政府需償還責(zé)任債務(wù)余額的5464%，比2010年增長1183.97億元。2014年，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》與中國經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合發(fā)布的《我國23個(gè)省份土地財(cái)政依賴度排名報(bào)告》顯示，截至2012年年底，中國23個(gè)省份承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額高達(dá)2.89萬億，其中北京、浙江、上海三?。ㄊ校┏兄Z以土地出讓收入償還債務(wù)總額排23省（市）前三位，三?。ㄊ校┏兄Z以土地出讓收入償還債務(wù)總額為8563億元，占23個(gè)省份總額的30%。浙江、天津、福建三?。ㄊ校┩恋刎?cái)政依賴度排名前三，分別達(dá)到66.27%、64.56%、57.13%。

4.房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升，房地產(chǎn)投機(jī)炒作日益嚴(yán)重，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)明顯加大

在地方政府“以地謀發(fā)展”模式下，伴隨著土地價(jià)格的不斷飆升，中國房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲。從全國平均水平來看，每平方米從2000年的2112元增加到2016年的7476元，增長了3倍多。其中，北京市商品房價(jià)格每平方米從2006年的7877元增加到2016年的35218元，10年增長了近5倍。隨著房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，房地產(chǎn)開始從原有的居住屬性向金融屬性轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)貸款余額不斷上漲，居民房地產(chǎn)投機(jī)日益嚴(yán)重。其中，個(gè)人住房貸款余額從2012年的8.1萬億元，增加到2016年的20.1萬億元，年均增速高達(dá)25.51%，是同期M2貨幣發(fā)行量（年均增速12.32%）的2倍多。房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額從2012年的3.86億元，增加到2016年的5.66億元。不斷上漲的房地產(chǎn)貸款余額增加了潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場危機(jī)一旦爆發(fā)，對中國金融系統(tǒng)將產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

五、新發(fā)展理念下城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的對策建議

黨的十八大以來，中國開始收緊土地開發(fā)規(guī)模，控制城市開發(fā)邊界，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020）、國家“十三五”規(guī)劃、國土資源“十三五”規(guī)劃以及《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2020）》等，都明確提出要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，控制城市開發(fā)和擴(kuò)張步伐，提高國土空間利用效率。近年來，中國城鎮(zhèn)化正告別低價(jià)補(bǔ)償征地的低成本時(shí)代，土地開發(fā)補(bǔ)償成本占土地出讓收入的比重不斷提高，2012年以來，土地開發(fā)過程中征地拆遷等補(bǔ)償性成本占土地出讓收入的比重高達(dá)80%左右（見圖5）。

黨的十九大明確提出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府必須改變“以地謀發(fā)展”模式，構(gòu)建新型土地與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。具體來看，應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)：

1.深化土地使用、財(cái)稅等制度改革，加強(qiáng)對土地出讓、融資的監(jiān)督管理

在深化土地使用制度改革的同時(shí)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立統(tǒng)一土地市場下的地價(jià)體系，提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例;深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，調(diào)整中央和地方間財(cái)政關(guān)系，明確界定中央和地方事權(quán)及其支出責(zé)任，平衡央地財(cái)權(quán)事權(quán)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)大體對等，從源頭上解決地方政府過度依賴土地財(cái)政的問題;依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)收入，通過稅收等政策解決土地暴利問題;改變以GDP為核心的“標(biāo)尺競爭”所導(dǎo)致的地方政府短期行為，構(gòu)建以改善民生為主的新型政績考核機(jī)制，約束地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動，瓦解地方官員為增長而展開的過度政治晉升錦標(biāo)賽。加強(qiáng)對地方官員土地出讓行為和抵押融資行為的全程監(jiān)督管理，制定并執(zhí)行更加嚴(yán)厲的法律法規(guī)來懲治土地違法違規(guī)乃至腐敗行為。

2.構(gòu)建新型土地與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，走“土地—產(chǎn)業(yè)—人口”聯(lián)動發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展模式

首先，切實(shí)改變以往政府主導(dǎo)的土地開發(fā)模式，要堅(jiān)持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，以土地開發(fā)為載體，積極推動產(chǎn)城融合發(fā)展，推動各類人口集聚集中。根據(jù)地方財(cái)力和實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理制定土地利用規(guī)劃，科學(xué)安排開發(fā)時(shí)序和空間，切記不要盲目擴(kuò)大新區(qū)建設(shè)規(guī)模。探索實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。其次，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。合理確定城市用地規(guī)模和開發(fā)邊界，強(qiáng)化城市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)整體控制，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市土地利用效率;最后，要嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地、用地政策，提高城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地比例。

3.推進(jìn)國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度改革，創(chuàng)新融資模式，多元化拓展城市建設(shè)融資渠道

首先，推進(jìn)國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度改革，為城市化提供可持續(xù)的建設(shè)資金。探索國有土地資產(chǎn)經(jīng)營模式。將國有土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離，成立專門的國有土地資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，從事國有土地的經(jīng)營、保值與增值工作，經(jīng)營收益納入地方財(cái)政，并明確資金用途，強(qiáng)化資金監(jiān)管。借鑒臺灣地區(qū)的區(qū)段征收辦法，改革用地模式，減少各級政府對賣地機(jī)制和利用融資平臺進(jìn)行投融資的依賴性。其次，創(chuàng)新融資模式，多元化拓展融資渠道。加大與金融機(jī)構(gòu)的對接力度，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)放貸力度。以地方政府為主導(dǎo)，引入專業(yè)化合作機(jī)構(gòu)，設(shè)立公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資基金，專門用于城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。支持城市公共服務(wù)領(lǐng)域企業(yè)通過發(fā)行市政收益?zhèn)确绞絽⑴c資本市場融資，推動重點(diǎn)企業(yè)多渠道多形式直接融資。積極吸引社會資本通過采取PPP、混合所有制、委托運(yùn)營、債轉(zhuǎn)股、收購兼并等方式，進(jìn)行股權(quán)投資和項(xiàng)目投資。

4.多渠道、多主體保障供給，遏制房地產(chǎn)投機(jī)需求，有效化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患

深入貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，在堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”總基調(diào)的基礎(chǔ)上，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，遏制房地產(chǎn)投機(jī)需求，進(jìn)一步擠壓房地產(chǎn)泡沫，多渠道保障人民住房需求，促使住房回歸居住屬性。完善個(gè)人征信系統(tǒng)，提高個(gè)人房貸資產(chǎn)質(zhì)量，積極化解個(gè)人住房貸款風(fēng)險(xiǎn)。加大房地產(chǎn)去庫存力度，減少投機(jī)性需求入市。改善房企融資結(jié)構(gòu)，建立多層次的房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。完善房地產(chǎn)貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)制度，制定所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵保險(xiǎn)公司經(jīng)營房地產(chǎn)貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，減少房地產(chǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化金融監(jiān)管和創(chuàng)新，建立常態(tài)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

注釋

①“一個(gè)口子進(jìn)水”是指凡是納入土地收購儲備范圍，并且滿足收購條件的土地全部由土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行收購，其他機(jī)構(gòu)、單位與個(gè)人無權(quán)進(jìn)行收購;“一個(gè)池子蓄水”是指由土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收購的土地全部進(jìn)入土地儲備庫進(jìn)行儲備，其中包括城市存量建設(shè)用地、新增建設(shè)用地以及依法收回的土地等;“一個(gè)龍頭放水”是指政府根據(jù)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由市、縣人民政府國土資源管理部門制訂供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)一組織供地。

②石敏俊，范憲偉，鄭丹：《土地開發(fā)對城市經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制和傳導(dǎo)路徑》，《中國人口資源與環(huán)境》2017年第1期。

③2003年以來，盡管中國政府出臺了一系列規(guī)范工業(yè)用地交易價(jià)格的政策文件，但毋庸置疑，中國工業(yè)用地價(jià)格仍然長期處于低水平，且增速較慢。

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責(zé)任編輯：曉 立 ?

Analysis of "Land-based Dependent Model" with Chinese Characteristicsunder the Background of Land Capitalization

Yang Yiyong ??Fan Xianwei

Abstract： Land plays a very important role in the economic development of China since the mid-1990s. Local governments have effectively supported urban economy through the "land-based dependent model". The mode of "land-based dependent" with Chinese characteristics has its institutional basis. In practice， there are three operational mechanisms， namely， land revenue affects urban economic growth through the intermediary role of urban public infrastructure， the contribution of real estate development investment to urban economic growth， and low-cost industrial land to promote industrial agglomeration to promote urban economic growth. In the new era， China′s economy has changed from the stage of high-speed growth to the stage of high-quality development. In order to achieve high-quality economic development， local governments must change the "land-based dependent" model and build a new land-economic relationship.

Key words： Chinese characteristics; land-based dependent model; land revenue; urban economic growth