生態(tài)治理政策績效評價模式的整合研究

[中央民族大學(xué) 北京 100081]

引言

生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著我國大力推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)，全國大規(guī)模地開展了生態(tài)治理項目。隨之而來，關(guān)于生態(tài)治理政策的績效評價，成為政府和學(xué)術(shù)界研究的熱點問題[1～5]。當(dāng)前生態(tài)治理政策的績效評價大致有三種：第一種，以工程項目評價為基礎(chǔ)的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的評價[6～10]。這種評價方法，可以給出生態(tài)政策實施結(jié)果的明確回答，但是由于沒有對政策實施過程進(jìn)行評價，使得政策過程變成黑箱，難以對政策績效的來源和績效損失給出判斷。第二種，從公共管理理論分析出發(fā)，尋找政府行政管理范式轉(zhuǎn)變中的核心公共價值演變，結(jié)合生態(tài)治理政策的特殊性，將生態(tài)治理政策的公共價值確定為公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性和生態(tài)結(jié)果五個維度，構(gòu)建了生態(tài)治理政策的公共績效評價模型，從過程和結(jié)果兩個部分綜合評價生態(tài)治理政策的績效[11～15]。生態(tài)治理政策公共價值績效評價，將政策執(zhí)行過程和政策實施結(jié)果分開分析與評價，讓政策實施過程透明化，并把生態(tài)治理政策與政府績效有機結(jié)合起來，使之變成政府績效的有機組成部分，彌補了第一種評價方式的缺欠。當(dāng)然，公共價值績效評價也有不足之處：首先，其公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性的指標(biāo)值的取得，是根據(jù)調(diào)查抽樣獲得，取樣范圍和方式的不同，會帶來結(jié)果的誤差。其次，公共價值績效，一般是政策完成后的綜合評價，很難評價政策進(jìn)行過程中每一年的績效構(gòu)成和年際變化。第三，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，以交易成本、生產(chǎn)成本及其構(gòu)成角度，定量分解生態(tài)治理政策的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的交易費用、生產(chǎn)費用，將成本分析和生態(tài)結(jié)果結(jié)合，形成對生態(tài)治理政策績效的評價[16～19]。這種績效評價方法的優(yōu)點是：（1）使用了“過程+結(jié)果”的評價方法，使得政策執(zhí)行過程績效可以度量。（2）政策執(zhí)行過程每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行指標(biāo)分解，通過算賬的方式，把過程中各環(huán)節(jié)發(fā)生的費用計算出來，減少了指標(biāo)調(diào)查中的人為性，增強了準(zhǔn)確性。（3）通過每一年每個交易和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的指標(biāo)變化、交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化和總成本的結(jié)構(gòu)變化來度量生態(tài)治理政策的績效，可以準(zhǔn)確揭示哪些指標(biāo)的變化引起了整體績效的變化，使得績效改善對政策的制定更加有的放矢。當(dāng)然，這種方法也有不足：首先，交易成本、生產(chǎn)成本等分析指標(biāo)和政府績效評價指標(biāo)之間缺少明確的聯(lián)系，使得其績效評價難以和政府績效評價有機結(jié)合起來。其次，難以直接體現(xiàn)治理參與者的生態(tài)意愿和對于政策的滿意程度。

上述生態(tài)治理政策的三種績效評價方法，都有其優(yōu)點和缺欠。然而，仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，這三種評價方法的優(yōu)勢和缺欠是互補的。尤其是第二種和第三種之間，雖然基于的理論基礎(chǔ)不同，但是針對公共項目管理和績效評價的具體事務(wù)，它們又具有同構(gòu)性。因此，把公共價值績效評價方法和成本結(jié)構(gòu)績效評價方法整合到一起，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補其不足，則具有非常重要的理論意義和應(yīng)用價值。本文首先分析了公共價值管理和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)共同的理論基礎(chǔ)，尋找打通兩種績效評價方法的理論依據(jù)，然后對生態(tài)治理政策成本結(jié)構(gòu)績效評價模型和公共價值績效評價模型進(jìn)行分析，構(gòu)建整合兩種評價方法的統(tǒng)一模型，最后以內(nèi)蒙古典型地區(qū)四子王旗的草原禁牧政策為例，驗證整合方法的可行性。

一、生態(tài)治理政策公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效整合的理論基礎(chǔ)

（一）公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效的共同理論基礎(chǔ)

公共選擇理論是運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治決策機制如何運作的理論。布坎南和塔洛克作為公共選擇理論的代表人，在其專著《同意的計算》中明確提出，公共選擇理論的“方法論、概念工具以及邏輯分析法”都來自經(jīng)濟(jì)學(xué)[20]。奧德舒克因此指出，政治學(xué)學(xué)者也要像經(jīng)濟(jì)學(xué)者一樣，熟悉和使用經(jīng)濟(jì)學(xué)中供給需求曲線、彈性系數(shù)、市場均衡、公共物品與私人物品、消費者剩余等概念[21]。

公共選擇理論研究的邏輯起點是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人（或理性人）假設(shè)移植到政治研究分析的領(lǐng)域，將經(jīng)濟(jì)市場中的個人選擇與政治市場中的公共選擇放到同一個分析模式下進(jìn)行分析，形成“經(jīng)濟(jì)人模式”[22]。它認(rèn)為一個人無論是在政治活動中還是在經(jīng)濟(jì)市場活動中，其自身利益最大化的自私自利的本質(zhì)不會發(fā)生改變，在政治領(lǐng)域中個人不會做到大公無私，仍是以自身利益最大化作為自身行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人，而政府正是由這樣自私自利的經(jīng)濟(jì)人組成，導(dǎo)致其并不能做到以公共利益為先。公共選擇理論由此將經(jīng)濟(jì)市場中所用的交易分析擴(kuò)展到政治市場管理中，由此將政治范圍內(nèi)的人與人相互作用的過程看作是“政治上的交易”，認(rèn)為政治的本質(zhì)是利益的交換，政治過程和經(jīng)濟(jì)過程在交易動機、行為這一層面上是一樣的[23]。

從20世紀(jì)80年代開始，交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)開始被運用來研究政治領(lǐng)域的許多問題。1981年，諾斯（North）發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變遷》[24]。在此書中，諾斯開始關(guān)注制度的低效率及其原因，并建立了一個新古典國家理論，將交易費用視為一個理解國家行為的變量。1990年，諾斯發(fā)表了一篇名為“交易費用政治學(xué)”[25]的論文，標(biāo)志著交易費用政治學(xué)正式誕生。

在交易成本政治學(xué)的理論體系中，政治的交易成本是指政治權(quán)利交換過程中的搜尋成本、簽約成本、監(jiān)督成本等各種成本的總和。交易成本的理論被應(yīng)用到政治交易分析當(dāng)中[25]。交易成本政治學(xué)指出政治交易具有如下特征:一是政治交易所投資的資產(chǎn)不像經(jīng)濟(jì)交易那樣可以進(jìn)行市場交換，它本身不具市場流通性，政治交易一旦終止，投資于交易的資產(chǎn)難以轉(zhuǎn)換用途，成本無法回收，資產(chǎn)具有很強的專用性。二是由于人們的有限理性，完全無法事先估計政治交易的風(fēng)險程度，還有交易過程信息不對稱導(dǎo)致的人們機會主義傾向和搭便車行為影響，政治交易顯著存在的不確定性導(dǎo)致較高的交易成本。三是因為政治交易具有專門針對性和權(quán)力交換的特殊性，資源與信息難以順暢流通，造成交易對象減少，交易的頻率較低，使得政治市場容易被少數(shù)人操作和把持，導(dǎo)致政治市場運作失靈。如果交易雙方經(jīng)常進(jìn)行交易，重復(fù)博弈的結(jié)果就會使得人們更愿意信守諾言，并且能夠建立行之有效的治理結(jié)構(gòu)，從而降低交易成本；但若交易是很少發(fā)生的，這樣的治理結(jié)構(gòu)就不容易建立，交易成本自然就比較高。交易成本政治學(xué)認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)看到政治市場比經(jīng)濟(jì)市場更多地被交易成本所困擾”[26]。政治交易成本可以按照交易過程的進(jìn)展順序劃分為搜尋成本、討價還價和簽訂契約成本、契約執(zhí)行成本、監(jiān)督違約成本和政治制度運行成本等[27]。政治交易成本內(nèi)生于決定政治交易的特定國家制度和政治制度，它們的差異將決定了交易成本的產(chǎn)生方式和大小的差別。交易成本政治學(xué)研究的核心就在于交易成本如何影響政治交易的效果，如何設(shè)計政治制度，以便降低政治過程的交易成本，提高政治效率。

交易成本政治學(xué)是當(dāng)代西方“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的前沿領(lǐng)域[27～28]，是政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)整合研究的新成果，在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間架起了一座新橋梁，提供了分析政治問題的一個新視角，增進(jìn)了人們對于政治領(lǐng)域的交易及制度的理解。

（二）生態(tài)治理政策公共價值績效與交易成本政治學(xué)的關(guān)系

生態(tài)治理是指對一個失去平衡的生態(tài)系統(tǒng)，通過恢復(fù)和重建，提升生態(tài)系統(tǒng)的自組織能力重新獲得平衡的過程。生態(tài)治理政策的實施過程，不僅是重建生態(tài)系統(tǒng)平衡機制與提供生態(tài)效益的過程，同時也是考驗各級政府如何有效地發(fā)揮政府職能，合理地動員和調(diào)配人力資源，達(dá)到政府與生態(tài)治理者的深度合作，讓廣大居民通過參與生態(tài)環(huán)境治理，逐步提高環(huán)境保護(hù)意識、增強保護(hù)能力、同時提高收入水平的過程。換言之，政府實施生態(tài)環(huán)境治理政策，既是創(chuàng)造生態(tài)服務(wù)價值、經(jīng)濟(jì)效益和社會價值的過程，也是創(chuàng)造公共價值，滿足人民獲得感的具體體現(xiàn)[12]。

公共價值是公民的偏好集合，是對政府期望的集合，是一種想要獲取的效用。它是公民主觀意愿的一種集合，不是決策者想當(dāng)然的認(rèn)為對公眾最好的東西。在我國實踐中，中央政府根據(jù)國際、國內(nèi)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展預(yù)期以及公眾較長時間階段需求等因素進(jìn)行考量，從而確定公共價值內(nèi)容，繼而調(diào)整政府部門的職能并制定一系列公共政策[29～30]。生態(tài)建設(shè)政策的公共價值亦是如此產(chǎn)生，即生態(tài)建設(shè)政策的公共價值在政策制定時是已確定的。中央政府制定生態(tài)治理政策的同時，確定了該項目的公共價值目標(biāo)，地方各級政府需要將其貫徹執(zhí)行，并在上級確定的價值框架下，根據(jù)實際情況進(jìn)行因地制宜地微調(diào)。因此，地方政府在中央政府確定的公共價值輸入后，其各級政府、不同工作部門、不同崗位的工作人員都在承載、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)著這些公共價值。生態(tài)治理政策由上級政府制定，下級政府實施，是典型的委托代理關(guān)系。由于各級政府都是“經(jīng)濟(jì)人”，都有自己的利益最大化需求。因此，為了防止公共項目實施過程中和項目目標(biāo)的偏差，減低交易成本，對項目的監(jiān)測和績效考核成為上級政府的必然手段。

按照公共價值管理的范式[31]，在生態(tài)治理政策的計劃和實施中，地方政府、公眾、企業(yè)等社會組織機構(gòu)都是生態(tài)治理政策的共同參與者，是利益相關(guān)方，其中的組織管理、對話協(xié)商、合作生產(chǎn)等行為要素構(gòu)成了生態(tài)政策的實施網(wǎng)絡(luò)（圖1）。通過這個實施網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)重建的目標(biāo)最終實現(xiàn)，公眾得到滿意的生態(tài)效益。

圖1 生態(tài)治理政策利益相關(guān)者之間公共價值載體分析圖

圖1從左向右看，生態(tài)治理政策的公共價值鏈條是這樣展開的：政府、公民和社會組織共同構(gòu)成公共價值網(wǎng)絡(luò)的行為主體，它們協(xié)同作用，通過組織管理、合作博弈、共同生產(chǎn)等不同的組合方式，在生態(tài)建設(shè)政策的計劃、實施、評價、反饋等不同階段，生產(chǎn)和傳遞出社會進(jìn)步、生態(tài)文明、項目公平性、參與性、可持續(xù)性、效率性等過程價值，結(jié)合由此產(chǎn)生的結(jié)果部分價值—生態(tài)效果利益價值共同完成整個公共價值體系的創(chuàng)造。生態(tài)建設(shè)政策在制定之初，政府即是根據(jù)公眾一段時期內(nèi)的需求以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素綜合考量的，公共價值的目標(biāo)已然確定。生態(tài)建設(shè)政策（項目）中的公民、企業(yè)等其他社會組織通過建設(shè)參與、維護(hù)參與、評價參與、意見反饋等行為創(chuàng)造、傳遞了平等、民主等公共價值；政府牽頭組織，協(xié)調(diào)管理，與其他利益相關(guān)者對話協(xié)商、相互合作等行為創(chuàng)造傳遞著效率、可持續(xù)性等公共價值?？傮w來講，生態(tài)建設(shè)政策中，各利益相關(guān)者是公共價值創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)的承載主體；他們之間的對話、協(xié)商、合作等行為成為公共價值的載體鏈條，創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)著公共價值，使得生態(tài)項目施行過程中的交易成本最低，可持續(xù)性最強。因此，在公共價值限定下的生態(tài)治理政策的實施就是績效[31]?？梢姡耆梢詮慕灰壮杀窘?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來解釋和分析生態(tài)治理政策的公共價值及其績效。

（三）生態(tài)治理政策成本結(jié)構(gòu)績效與交易成本政治學(xué)的關(guān)系

交易成本政治學(xué)，是在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支—交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，將其基本理論應(yīng)用于政治學(xué)中的產(chǎn)物，因此它與交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)之間具有天然的聯(lián)系。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯最早提出了交易成本的概念[32]，但是交易成本的準(zhǔn)確定義，是他在1960年《社會成本問題》一文中給出的，認(rèn)為“交易成本是規(guī)定和實施構(gòu)成交易基礎(chǔ)的契約的成本，因而包含了那些從貿(mào)易中獲取的政治和經(jīng)濟(jì)組織的所有成本”[33]。其后，許多文獻(xiàn)給出了交易成本廣泛的定義和測算模型[34～39]，逐漸形成了交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境管理、可持續(xù)發(fā)展、公共治理等許多方面被逐步應(yīng)用[40～46]，顯示出它對于分析與評價上述公共事務(wù)領(lǐng)域的能力。

交易成本分析雖然對分析生態(tài)治理政策在執(zhí)行過程中的績效變化是行之有效的，但是它在不同生態(tài)治理政策的比較中，因為無法直接比較它們的大小，所以只顯示出使用交易成本分析政策績效變化的不足[18～19]。我們通過生態(tài)治理政策過程中生產(chǎn)成本、交易成本和總成本的結(jié)構(gòu)變化分析，構(gòu)建了成本結(jié)構(gòu)績效分析模型，有效地解決了只使用交易成本分析的缺陷[19]。生態(tài)治理政策的成本結(jié)構(gòu)指數(shù)包含影響績效組成的三個重要部分[18～19]：內(nèi)生交易成本占交易成本的比重：這個比例越高，說明生態(tài)治理政策參加者的機會主義傾向越嚴(yán)重，對于項目的信任程度越低；由于生態(tài)治理政策大多數(shù)都是純公益公共項目，生態(tài)項目這種提供公共物品的工程，理應(yīng)政府投資。農(nóng)戶投入占生態(tài)治理政策生產(chǎn)成本的比重：這個比例越高，說明生態(tài)建設(shè)的支出費用中，農(nóng)戶投資的比重越大，農(nóng)民的積極性越低，這個項目的公平性也就越低。交易成本占交易成本與生產(chǎn)成本之和的比重：這個比例越高，說明生態(tài)治理政策中的交易成本越高，項目執(zhí)行過程中的摩擦力也就越大。

二、生態(tài)治理政策公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效整合模型

（一）生態(tài)治理政策公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效的同構(gòu)性

公共項目下公共價值績效評價與成本結(jié)構(gòu)績效評價，關(guān)注的都是以公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提下，在政治交易市場中，生態(tài)治理政策契約在制訂和運行中的交易成本和社會效用最大化問題。公共價值績效評價關(guān)注公眾的回應(yīng)性，強調(diào)利益相關(guān)者的利益平衡，目的是降低生態(tài)治理政策計劃和實施過程中的交易成本，追求社會公共利益在公共項目合理秩序下利益最大化。成本結(jié)構(gòu)績效評價公共項目管理制度的好壞，目的也是降低交易成本，盡可能減少腐敗與尋租行為，從而使公共項目可實現(xiàn)更多的公共利益，使項目主體的利益最大化。由此，二者由交易成本政治理論建立起關(guān)系，如圖2。

圖2 交易成本理論和公共價值績效與成本結(jié)構(gòu)績效的關(guān)系圖

總體來說，將交易成本理論應(yīng)用到公共項目中，基于公共價值的績效評價與成本結(jié)構(gòu)的績效評價，是對公共項目不同角度的評價，一個問題的不同方面的反映。由此，在公共項目管理的問題領(lǐng)域，二者具有同構(gòu)性?？冃гu價不是研究的最終目的，它只是一種手段，改善提高績效才是最終目的。這兩種績效評價方法在公共項目的績效評價上具有互補性，對項目政策的評價結(jié)果可以相互地驗證，從而提高績效，促使公共項目政策更加完善。

（二）生態(tài)治理政策公共價值績效和成本分析績效整合模型

1.公共價值績效的評價模型

根據(jù)已有的研究成果[11～15]，分別設(shè)生態(tài)治理政策公共價值績效為Pp，項目過程績效Pstu，項目生態(tài)結(jié)果績效為Ep，F(xiàn)air、Part、Eff、Sus分別為生態(tài)治理政策公平性、參與性、效率性和可持續(xù)性的度量指標(biāo)，w、u、v、m分別為它們的權(quán)重。那么生態(tài)治理政策的公共價值績效為：

2.成本分析績效的評價模型

根據(jù)已有的研究成果[16～19]，生態(tài)治理政策執(zhí)行過程中的交易成本的計算指標(biāo)和計算方法見表1.

交易成本定義為Trc，則：

其中β為貼現(xiàn)率；T為生態(tài)政策實施的時段。

內(nèi)生交易成本是由人們的機會主義行為產(chǎn)生[47]，設(shè)內(nèi)生交易成本為En，則：

分別設(shè)生態(tài)治理政策成本結(jié)構(gòu)績效為Cp，項目過程績效Pstr，項目生態(tài)結(jié)果績效為Ep，Ex為外生交易成本，Trc為交易成本，Trc=En+Ex，Cf，Cg分別為生態(tài)治理政策的農(nóng)戶投資和政府投資，Cpro為生產(chǎn)成本，Cpro=Cf+Cg，a，b，r分別是它們的權(quán)重，Tot為總成本，Tot=Trc+Cpro。那么生態(tài)治理政策的成本結(jié)構(gòu)績效為：

3.整合模型及其意義

從上面的分析可知，生態(tài)治理政策的公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效是從不同的角度對同一個事物的理論分析和評價，具有績效同構(gòu)性。因此可以認(rèn)為對于相同時間和地點的同一個生態(tài)治理政策，它們的績效平均值是相等的。因此對于相同時間i的兩種績效評價有：

表1 交易成本的指標(biāo)分解和測算模型

(3)～(5)式的意義如下：

第一，可以對相同生態(tài)治理政策的公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效進(jìn)行對比和校正。成本結(jié)構(gòu)績效采取記賬的方式，計算生產(chǎn)和交易過程中各個環(huán)節(jié)發(fā)生的費用，然后通過計算，可以得出成本結(jié)構(gòu)的績效。而相同時間公共價值績效，采用調(diào)查問卷的方式取得生態(tài)治理政策公共價值中公平性、參與性、效率性和可持續(xù)性及其內(nèi)部分指標(biāo)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)受調(diào)查方法和調(diào)查樣本的制約，可能產(chǎn)生一定的人為性。公式(3)說明兩種績效評價的等值性，就可以把這兩種績效評價方法計算出來進(jìn)行比較。如果兩者的差值比較大，就需要對兩種評價方法的數(shù)據(jù)來源進(jìn)行分析，找出原因，提高績效評價的精確度。

第二，可以延長公共價值績效值的時間序列，給出生態(tài)治理政策執(zhí)行過程中的公共價值績效變化。公共價值績效主要反映參與主體對生態(tài)項目執(zhí)行的評價和滿意程度，因此它只能采取抽樣調(diào)查的方法，對生態(tài)治理政策執(zhí)行過程中的某一個截面進(jìn)行公共價值績效評價，不可能追蹤生態(tài)項目整個執(zhí)行過程中每年的公共價值績效變化（一般地生態(tài)項目要執(zhí)行幾年或者十幾年）。而(3)式的意義就在于，可以用每年成本結(jié)構(gòu)績效的值換算為公共價值績效的值，這樣就可以得到生態(tài)治理政策整個執(zhí)行過程中公共價值績效的時間變化序列，為公共價值績效的研究帶來非常大的便利。

第三，可以給出公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換方法。成本結(jié)構(gòu)績效最大的缺陷在于它不能夠直觀地反映人們對于生態(tài)項目的生態(tài)補償是否到位，以及人民參與的程度、滿意度、生態(tài)項目管理制度的有效性等問題，而這些都是公共價值績效可以反映的。利用(5)式，就大致可以對成本結(jié)構(gòu)的內(nèi)部進(jìn)行分析：是生態(tài)政策執(zhí)行過程中人們的機會主義傾向的度量，同時也是人們對于該政策滿意程度和生態(tài)政策管理制度有效性的綜合考察；是居民在生態(tài)治理政策中的投資比重。由于生態(tài)治理政策是通過對生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建，使之重新達(dá)到生態(tài)平衡，以提供生態(tài)服務(wù)這種公共產(chǎn)品，因此理應(yīng)由政府投資來承擔(dān)。這個比重的大小，可以說明生態(tài)建設(shè)政策公平性的程度。是生態(tài)治理政策“摩擦力”大小的度量，它受項目執(zhí)行效率和人們參與積極性等因素的制約。所以，有如下關(guān)系可以成立：

這就是說，公共價值績效內(nèi)部的公平性、可持續(xù)性可以通過(6)、(8)式得出，公共價值內(nèi)部的參與性和效率性兩項合并，可以由(7)式得出。

第四，可以通過成本結(jié)構(gòu)績效分析，預(yù)測項目的公共價值績效的變化。公共價值績效研究的目的之一，是為績效改善決策提供指導(dǎo)。通過(3)～(8)的成本結(jié)構(gòu)績效和公共價值績效的轉(zhuǎn)換，為公共價值績效的預(yù)測提供了可能。成本結(jié)構(gòu)績效把生態(tài)治理政策執(zhí)行過程的每一個環(huán)節(jié)都用指標(biāo)表示，這樣改善公共價值績效的每一個對策，就會針對成本結(jié)構(gòu)中若干指標(biāo)的變化，定量給出每一種績效改善措施對應(yīng)的公共價值績效的變化，為政府公共價值績效的評價和調(diào)控，提供了更為可行的手段。

三、典型分析—以內(nèi)蒙古四子王旗草原禁牧政策為例

（一）草原禁牧政策施行概況

四子王旗隸屬于內(nèi)蒙古烏蘭察布盟，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，南部和呼和浩特市相鄰，北部與蒙古國接壤，東、西分別與錫林郭勒盟和包頭市相接，土地總面積25513平方公里，其中牧區(qū)占土地面積的81.7%，農(nóng)區(qū)占土地面積的18.3%，是一個以畜牧業(yè)為主、農(nóng)牧結(jié)合的少數(shù)民族自治旗。

四子王旗自2002年起開始實施草原禁止放牧政策。2002～2011年期間，禁牧沒有生態(tài)補償。2012年以后，國家草原獎勵補償政策在四子王旗實施，對于草原禁牧的補償標(biāo)準(zhǔn)為全年禁牧的草原為165元/公頃，季節(jié)性禁牧草原的補償標(biāo)準(zhǔn)為90元/公頃。

（二）實地調(diào)研及數(shù)據(jù)取得

2016年7月，由作者參加的研究小組對四子王旗有關(guān)草原禁牧政策的情況進(jìn)行了實地調(diào)查。在農(nóng)牧業(yè)局、財政局調(diào)查禁牧政策的實施過程、生態(tài)補償、禁牧實施后生態(tài)恢復(fù)的情況、范圍、面積等情況。具體調(diào)查數(shù)據(jù)有年度禁牧草場面積、生態(tài)補償年度發(fā)放、項目支出費用、牧戶宣傳費用等。此外還包括植被覆蓋度、植被高度、產(chǎn)草量、可食牧草、物種多樣性變化等情況。

在禁牧區(qū)對農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，采取訪談式問卷形式，具體調(diào)查農(nóng)戶對草原禁牧政策的態(tài)度、草原補償發(fā)放、草原植被生長變化情況、是否有偷牧行為等。通過對村長和村委會人員的訪談，了解禁牧政策實施過程和管理方式，牧戶是否偷牧，以及偷牧的程度、季節(jié)分布和范圍，通過每年的罰款記錄了解偷牧情況。

（三）草原禁牧政策成本結(jié)構(gòu)績效計算

1.生態(tài)結(jié)果績效

自2002年禁牧政策實施以來，草地沙漠化面積明顯減少，植被覆蓋度明顯增加。通過農(nóng)牧局草原站觀測結(jié)果發(fā)現(xiàn)，草原禁牧減少了牲畜對草場的踐踏、啃食，為草原生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)提供了時間和機會。草場植被數(shù)量、高度、密度同禁牧前相比明顯提高，生態(tài)效益明顯提升。禁牧政策初步實現(xiàn)了預(yù)期的效果。

調(diào)查得到的生態(tài)結(jié)果指標(biāo)值Xi乘以權(quán)重Si，就得到生態(tài)結(jié)果績效Ep，見表2.

表2 草原禁牧政策實施后草原生態(tài)結(jié)果績效評價

生態(tài)治理政策的績效值為0.0～1.0，在這個值域內(nèi)劃分五級：績效值0～0.2000，為很差；績效0.2001～0.4000，為較差；績效值0.4001～0.6000，為一般；績效值0.6001～0.8000，為較好；績效值為0.8001～1.0，為很好。

從生態(tài)結(jié)果績效值來看，四子王旗的績效值為0.7210，說明草原禁牧政策的生態(tài)效果是較好級別。草原禁牧政策的實施，有效地提升了草地生態(tài)系統(tǒng)的維持和調(diào)節(jié)能力，生態(tài)效益是良好的。

2.草原禁牧政策的成本結(jié)構(gòu)過程績效及其變化

將草原禁牧政策實施的2002～2016年每年的交易成本、農(nóng)戶投入、政府投入等變量調(diào)研數(shù)據(jù)（交易成本的具體劃分指標(biāo)和計算方法，見參考文獻(xiàn)[18～19]），帶入(2)式，可以求得2002～2016年逐年的成本結(jié)構(gòu)過程績效的值，以及每年績效值的構(gòu)成結(jié)構(gòu)變化。

從圖3可以看出，2016年草原禁牧政策的成本結(jié)構(gòu)過程績效值為0.4595，對應(yīng)的績效等級為一般。

圖3 草原禁牧政策成本結(jié)構(gòu)過程績效值變化及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)

（四）草原禁牧政策的公共價值績效

由于公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效的生態(tài)結(jié)果績效部分都是相同的，在這里只是計算公共價值的過程績效，見表3。

表3 不同行為主體對草原禁牧政策公共績效過程績效的評價（2016年）

從表3可以看出，在2016年，從政府角度對草原禁牧的過程績效評價值為0.5794，為一般；從農(nóng)戶角度評價值為0.3175，為較差。過程績效的評價值是政府評價值和農(nóng)戶評價值的平均值，為0.4485，對應(yīng)績效等級為一般。

（五）兩種績效評價方法的比較及對公共價值績效值的延長

草原禁牧政策成本結(jié)構(gòu)績效和公共價值績效的同時計算，不僅可以對兩種績效評價值進(jìn)行比較和校正，增加績效評價的可信度，而且可以利用成本結(jié)構(gòu)績效的優(yōu)勢，把公共價值績效在時間序列上延長，使得草原禁牧政策實施過程中每一年都有公共績效評價值。以草原禁牧政策為例來演示。由于公共價值績效是過程和結(jié)果的綜合，而草原禁牧政策實施的生態(tài)結(jié)果我們只調(diào)查了2016年，因此我們只做公共價值過程績效的延長。

首先，對2016年成本結(jié)構(gòu)過程績效和公共價值績效進(jìn)行對比。由于兩者使用的方法不同，因此計算數(shù)值不可能相同，兩者的誤差在5%以內(nèi)，就認(rèn)為它們的績效值評價相同，見表3。

其次，對公共價值過程績效內(nèi)部和成本結(jié)構(gòu)績效內(nèi)部，按照(6)～(8)式的進(jìn)行對比，如果分項值誤差在10%之內(nèi)，就認(rèn)為公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也相同，見表4。

表4 草原禁牧政策公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效的對比（2016年）

從表4可知，2016年草原禁牧政策公共價值過程績效和成本結(jié)構(gòu)過程績效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)都通過了同構(gòu)性檢驗，因此，根據(jù)(3)～(8)式，可以利用成本結(jié)構(gòu)績效來反演公共價值績效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，見表5.

從表5可以看出，禁牧政策過程績效的主要影響因素是農(nóng)戶投入占生產(chǎn)成本的比重，也就是政策的公平性。禁牧政策實施的2002～2011年期間，政府沒有對草原畜牧業(yè)因禁牧增加的飼草購買和棚圈建設(shè)的生產(chǎn)投入，農(nóng)戶承擔(dān)了全部生產(chǎn)成本，因此這個時段的政策公平性為零。2012年以后，國家草原生態(tài)補助獎勵政策在四子王旗實施，政府對所有實施草原禁牧和草原產(chǎn)草量與牲畜飼養(yǎng)量平衡的農(nóng)戶實行補償政策，折算到草原面積上，平均投資110元/公頃，使得生產(chǎn)投資中農(nóng)戶投入占生產(chǎn)成本的比例顯著下降，公平性隨之顯現(xiàn)。過程績效指數(shù)也從0上升至0.44，達(dá)到績效等級一般的級別，并一直保持到2016年。

表5 草原禁牧政策實施過程中公共價值過程績效的逐年變化

四、結(jié)論

生態(tài)治理政策的公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效兩種評價方法，具有共同的理論基礎(chǔ)—交易成本政治學(xué)。交易成本政治學(xué)利用交易成本分析，給政治交易研究賦予了效率標(biāo)準(zhǔn)，而“政治市場的效率是問題的關(guān)鍵”[38]。交易成本政治學(xué)研究的核心就在于交易成本如何影響政治交易的效果，如何設(shè)計政治制度，以便降低政治過程的交易成本，提高政治效率。公共價值績效治理中對公眾關(guān)切的回應(yīng)和滿意的追求，交易結(jié)構(gòu)績效評價對各個環(huán)節(jié)成本的分解和度量，都是為了降低政策執(zhí)行的交易成本，提高政治市場的效率和公共利益。它們共同的理論基礎(chǔ)，為這兩種生態(tài)治理政策績效評價方法的整合提供了依據(jù)。

我們對于生態(tài)治理政策公共價值績效評價模型和成本結(jié)構(gòu)績效評價模型進(jìn)行分析，構(gòu)建整合兩種評價方法的統(tǒng)一模型。該模型可以對公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效進(jìn)行對比和校正，延長公共價值績效值的時間序列，給出公共價值績效和成本結(jié)構(gòu)績效內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換方法，并預(yù)測項目的公共價值績效的變化。我們以內(nèi)蒙古典型地區(qū)四子王旗的草原禁牧政策為例，驗證了整合模式的可行性。生態(tài)治理政策績效評價方法的整合，對增加績效評價理論的解釋作用，提高評價準(zhǔn)確性，增強績效情景分析與預(yù)測水平，都具有重要意義。