當(dāng)前基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化之理性審視

嚴(yán)方豪　彭偉

摘 要 為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)中華民族全面?zhèn)ゴ髲?fù)興，必須推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；鶎由鐣?huì)治理作為國(guó)家治理體系的不可缺少重要組成部分，推進(jìn)基層社會(huì)治理對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。然而，在當(dāng)前我國(guó)基層治理方面還面臨著執(zhí)政黨自身方面、施政主體等方面的挑戰(zhàn)。如何提高社會(huì)現(xiàn)代化治理能力，從基層治理做起為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)成為社會(huì)各界探討的重要課題。

關(guān)鍵詞 國(guó)家治理體系 國(guó)家治理能力 現(xiàn)代化

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)方豪、彭偉，遵義市湄潭縣人民法院。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.060

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎由鐣?huì)的治理作為這一目標(biāo)的重要組成部分，完善其治理方式、提高其治理能力對(duì)實(shí)現(xiàn)全面深化改革這一總?cè)蝿?wù)有著彌足輕重的作用。

一、新中國(guó)成立后我國(guó)基層政府治理的演變發(fā)展及其影響

（一）新中國(guó)成立至改革開放的基層政府模式

新中國(guó)成立后，受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，社會(huì)各行各業(yè)都需要提高發(fā)展力度，為提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)綜合國(guó)力，國(guó)家不僅加大了工業(yè)化的發(fā)展力度，而且也增強(qiáng)了對(duì)于社會(huì)的管理力度，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)財(cái)稅汲取能力和社會(huì)動(dòng)員與控制能力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的統(tǒng)一管理與控制。在城市，居民按照“街居”和“單位”進(jìn)行統(tǒng)一劃分，通過(guò)對(duì)居民的生產(chǎn)生活以及工作單位進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)基層實(shí)行直接控制的載體。在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了嚴(yán)格的戶籍制度，并實(shí)行了農(nóng)村生產(chǎn)合作社，政治生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，農(nóng)民處于被動(dòng)地位。在這樣集中管理的模式下，社會(huì)失去活力，社會(huì)組織疲弱，居民開始呼吁暢通渠道，進(jìn)行政府進(jìn)行交流溝通。

（二）十一屆三中全會(huì)之后的基層政府模式

1978年十一屆三中全會(huì)實(shí)行了改革開放的基本決策，對(duì)農(nóng)村的土地制度以及城市企業(yè)進(jìn)行搞活，尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后，國(guó)家將發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為了建設(shè)的重點(diǎn)，這也極大的促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及人民生活水平的提高，同時(shí)，面臨更加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)環(huán)境也極大地考驗(yàn)著我國(guó)各級(jí)政府的能力，改革體制機(jī)制已經(jīng)是我國(guó)政府面臨的重要問(wèn)題。在中央不斷探索的基礎(chǔ)上，建立了“黨政主導(dǎo)型”管理模式。有以下特點(diǎn)：第一，從當(dāng)前社會(huì)矛盾出發(fā)，力求促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，為建設(shè)當(dāng)代良好的社會(huì)管理體制而努力。第三，保障和改善民生。第四，做好社會(huì)服務(wù)工作。根據(jù)這一時(shí)期政府管理的模式可以看出，黨和政府已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)工作重心的轉(zhuǎn)移，逐漸開始重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧，為目前基層政府的治理工作指明了方向，奠定了思想基礎(chǔ)。

（三）新中國(guó)成立以來(lái)基層政府治理的特征

1.建構(gòu)初期有著明顯的權(quán)威主義

新中國(guó)成立后的社會(huì)基層治理受到更多管控，其治理方式呈現(xiàn)著明顯的政治性，在農(nóng)村基層發(fā)展中，通過(guò)土地改革以及人民公社的發(fā)展，地主階級(jí)已經(jīng)消除，與之相關(guān)的社會(huì)主體也不再存在，農(nóng)村成為支持城市發(fā)展的主要力量，其發(fā)展的權(quán)利也來(lái)于上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)下層實(shí)現(xiàn)的全面管控，社會(huì)已無(wú)競(jìng)爭(zhēng)活力。在基層治理呈現(xiàn)專制的情況下，不可避免的造成社會(huì)生產(chǎn)力的下降，以及基層發(fā)展造成了公民消極的情緒，隨著文革的進(jìn)行，全面管控的社會(huì)治理現(xiàn)象也逐漸進(jìn)行了整改，改革開放后社會(huì)呈現(xiàn)多元化發(fā)展，也為社會(huì)治理方式提供了新的契機(jī)。

2. 改革開放后的社會(huì)力量增強(qiáng)

由于改革開放后的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了變化，基層治理也呈現(xiàn)了巨大轉(zhuǎn)變，并開始向“基層政府主導(dǎo)型”發(fā)展，雖然社會(huì)力量還不強(qiáng)大，但是也呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。比如，基層居民維護(hù)利益事件逐步增多，表明社會(huì)力量的不斷發(fā)展，而且，利益多元化和社會(huì)的多樣化逐漸擴(kuò)展，迫使基層治理體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整，公民利益不斷凸顯。

二、中國(guó)基層社會(huì)治理發(fā)展現(xiàn)狀與所面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)

（一）執(zhí)政黨其自身面臨的挑戰(zhàn)

作為社會(huì)執(zhí)政黨來(lái)講，中國(guó)共產(chǎn)黨在維護(hù)基層社會(huì)治理方面不斷努力探索，在取得良好成效的同時(shí)也難免存在一些問(wèn)題。

首先，黨員選拔方面。黨在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中還存在問(wèn)題，尤其體現(xiàn)在黨員入黨的選拔方面。當(dāng)前我國(guó)黨員隊(duì)伍雖然有很多骨干人才，但很多基層在選拔入黨人員的隨意性等問(wèn)題嚴(yán)重影響了黨員整體水平。

其次，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不完善。從黨內(nèi)的制度方面看，關(guān)于黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制還存在不足，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是管理層還存在集權(quán)現(xiàn)象； 對(duì)于基層組織管理來(lái)講，還存在著組織的松散現(xiàn)象，不能肩負(fù)起基層組織的責(zé)任。

最后，黨的外圍組織的建設(shè)方面也存在不足之處。黨員與群眾是互相依賴的，當(dāng)前一些地區(qū)黨員親和力不夠，對(duì)待人民群眾時(shí)不能采取平等的態(tài)度，需要我黨不斷完善黨員自身建設(shè)，加強(qiáng)黨員的思想教育與入黨標(biāo)準(zhǔn)，努力提高黨員對(duì)群眾的親和力，從黨員群體入手提高基層社會(huì)治理 。

（二）政府的挑戰(zhàn)

自改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終在政府提高自身的執(zhí)政能力和執(zhí)政效率方面進(jìn)行不斷努力，也取得了顯著成效，但也有一些問(wèn)題。如：一是政府官員對(duì)于黨政問(wèn)題的意識(shí)程度問(wèn)題，不少基層還存在官員意識(shí)淡薄現(xiàn)象；二是政府在進(jìn)行改革時(shí)側(cè)重從政府本身著手還是從社會(huì)方面入手；三是部門利益與個(gè)人利益的沖突問(wèn)題，例如黨員為了一己私利而貪污受賄； 四是政府定位問(wèn)題，具體為政府在社會(huì)中承擔(dān)的角色，如何解決其既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的問(wèn)題 。

（三）社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)

基層社會(huì)治理問(wèn)題也受到社會(huì)相關(guān)方面的影響。首先，新興科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為對(duì)基層治理提出了挑戰(zhàn)。在新科技應(yīng)用越來(lái)越廣泛的今天，也對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題提出了新的要求，基層社會(huì)治理能否順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，緊緊依托信息技術(shù)為公民傳播更多更有益的社會(huì)信息也是其面臨的一大挑戰(zhàn)。其次，當(dāng)前自媒體傳播已經(jīng)成為人們獲取信息的重要渠道，但是，社會(huì)我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，群眾個(gè)人素質(zhì)也存在高低之分，如果一些不良人群借助信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造不利的社會(huì)輿論，會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定的消極影響。因此，如何做好自媒體的椽筆管控也是實(shí)現(xiàn)基層治理的重要方面。最后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得社會(huì)分層愈加明顯，不同社會(huì)群體對(duì)基層治理有著不同的要求，如何解決不同群體的利益訴求也是基層治理面臨的重要問(wèn)題。

三、新常態(tài)下中國(guó)基層社會(huì)治理體系和治理能力的構(gòu)建

（一） 立足社會(huì)治理基層，明確治理方向

首先，明確治理方向，進(jìn)行科學(xué)治理。社會(huì)治理的主體包括相關(guān)黨務(wù)部門以及政府部門，在進(jìn)行科學(xué)化治理時(shí)，要合理界定治理的主體以及不同主體所承擔(dān)的職責(zé)。并按照各部門的運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行科學(xué)化指導(dǎo)，確保基層社會(huì)治理健康發(fā)展。同時(shí)，在進(jìn)行相關(guān)社會(huì)問(wèn)題時(shí)還可以借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)治理經(jīng)驗(yàn)，吸收社會(huì)歷史的發(fā)展教訓(xùn)，在借鑒時(shí)按照當(dāng)前我國(guó)或者地區(qū)發(fā)展情況，推進(jìn)政策的有效運(yùn)行，促進(jìn)地區(qū)基層治理的科學(xué)發(fā)展 。

除此之外，立足基層的民主化。民主化治理是在基層治理過(guò)程中秉持以人民群眾為主體的原則，通過(guò)發(fā)揮黨政治理的帶動(dòng)作用、發(fā)揮黨員干部的積極作用，緊密貼近人民群眾，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)良好治理的目的 。

（二）發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用

1.發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用

司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的監(jiān)督和實(shí)施機(jī)關(guān)，具有監(jiān)督公民守法、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定和法律適用的重要作用，所以，在進(jìn)行基層社會(huì)治理時(shí)要發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用。首先，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)嚴(yán)懲罪犯和罪罰相適應(yīng)的作用，打擊刑事犯罪是治理的重要內(nèi)容，法院應(yīng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安、司法等部門做好配合工作，對(duì)于破壞政權(quán)穩(wěn)定和基層社會(huì)穩(wěn)定的不法分子給予嚴(yán)厲打擊。其次，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)不法分子的改造和教育作用，對(duì)于罪犯的改造工作也是司法機(jī)關(guān)的重要職能之一，是貫徹基層社會(huì)治理方案的措施之一。最后，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，隨著社會(huì)行政、經(jīng)濟(jì)糾紛的增多，對(duì)民事行政檢察工作的監(jiān)督也越來(lái)越重要，司法機(jī)關(guān)應(yīng)從維護(hù)公民的權(quán)益出發(fā)，杜絕徇私舞弊案件。

2.提升基層黨的治理能力，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是對(duì)基層治理的直接實(shí)施單位，要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理，就要提升黨的基層治理能力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在群眾中的影響力，為黨的健康良好發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

提升黨的治理能力，首先要轉(zhuǎn)變社會(huì)治理的思維模式，為基層黨政適應(yīng)社會(huì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在社會(huì)不斷發(fā)展的今天，思維模式也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，一些基層政府的管理人員面對(duì)這種變化，不能故步自封，要努力在創(chuàng)新發(fā)展中提升自己的社會(huì)執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)思維模式的轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重新構(gòu)建，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的對(duì)接。例如，浙江省嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革實(shí)踐，為了使基層政府部門實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行了相應(yīng)職能的調(diào)整，根據(jù)各部門原先的職能，進(jìn)行職能交叉或者對(duì)職能相近的部門實(shí)行合并，建立職責(zé)處理綜合中心，增強(qiáng)整體工作效率，統(tǒng)一負(fù)責(zé)黨政方方方面的工作；進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，設(shè)置村務(wù)方方面的職責(zé)負(fù)責(zé)人，承擔(dān)村級(jí)管理服務(wù)工作；借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)綜合部門的信息溝通，增強(qiáng)信息透明度，便于人民群眾及時(shí)了解黨務(wù)方面的信息 。

3.提高基層政府與多元主體協(xié)同共治能力

基層治理的主體也隨著社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)多元化局面，加大了對(duì)基層治理的力度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府、居（村）委會(huì)、業(yè)委會(huì)等力量的融合。在社會(huì)治理不但復(fù)雜的今天，任何一個(gè)主體都不能全方面的勝任基層治理的各種工作，從而導(dǎo)致基層治理效率低下，成效也不明顯。所以，動(dòng)員基層各方組織主動(dòng)參與社會(huì)治理已是基層發(fā)展的必然要求。為提高各方多元治理能力，不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛采取措施，例如，深圳市南山區(qū)實(shí)行了一核多元治理模式，所謂“一核”整個(gè)南山模式的重要部分，具體是指以社區(qū)綜合黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心?！岸嘣笔怯舌l(xiāng)鎮(zhèn)大小企業(yè)、社會(huì)群眾組織的群體等各方構(gòu)成。其作用是致力于服務(wù)基層群體，為加強(qiáng)黨政與居民溝通、暢通聯(lián)絡(luò)渠道、配合基層科教文衛(wèi)體等方面的工作，更好的為群眾服務(wù)。通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)以及各方有序配合，以自身發(fā)展為依托的基礎(chǔ)上，聯(lián)合社會(huì)各界實(shí)現(xiàn)了對(duì)居民的基層治理，為完善發(fā)展居民自治提供了動(dòng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要一步，為此，各級(jí)黨組織必須重視新形式下的基層社會(huì)治理工作，推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型和法治型基層政府，服務(wù)廣大人民群眾，以便我國(guó)政府在發(fā)展過(guò)程中不斷采取措施，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

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