公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員問題研究

[摘 要] 加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是提升公共危機(jī)治理能力的必然要求。近年來，我國(guó)在社會(huì)動(dòng)員方面有了很大的進(jìn)步，但總體來看，我國(guó)公共危機(jī)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制還不夠健全，社會(huì)力量參與危機(jī)治理的總體水平仍然不高。加強(qiáng)公共危機(jī)能力建設(shè)，需要進(jìn)一步完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共危機(jī)治理中的重要作用。

[關(guān)鍵詞] 公共危機(jī)治理；社會(huì)動(dòng)員；參與

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，隨著改革不斷深入，各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性因素在增多，由此導(dǎo)致的各類公共危機(jī)事件發(fā)生概率在增大，如果不及時(shí)進(jìn)行治理，將不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。建立健全公共危機(jī)治理體制機(jī)制，提高危機(jī)治理能力是有效預(yù)防和處置公共危機(jī)事件，保障公共安全的迫切需要，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。包括企事業(yè)單位，社會(huì)組織，以及社會(huì)公眾在內(nèi)的各種社會(huì)力量是公共危機(jī)治理的重要主體，在公共危機(jī)治理中具有重要作用。建立健全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理不僅可以在很大程度上預(yù)防和降低公共危機(jī)事件發(fā)生頻率，還可以彌補(bǔ)政府危機(jī)治理能力的不足，協(xié)同政府有效治理公共危機(jī)。

1公共危機(jī)治理中動(dòng)員社會(huì)力量參與的必要性和重要性

1.1動(dòng)員社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求

推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。善治就是使公共利益最大化的公共治理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[1]其基本理念就是多元、合作和互動(dòng)。作為社會(huì)治理重要內(nèi)容的公共危機(jī)治理是一個(gè)個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，對(duì)其有效治理需要最大可能地動(dòng)員各種社會(huì)力量的參與，形成政府主導(dǎo)下的公共危機(jī)多元主體共同治理體制，這也是新時(shí)代打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。

1.2動(dòng)員社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是彌補(bǔ)政府危機(jī)治理能力不足的重要力量

公共危機(jī)尤其是重大公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，通常會(huì)造成重大人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失，且每一重大公共危機(jī)事件都具有復(fù)合型、不確定性和處置的緊迫性等特點(diǎn)。基于這樣的特點(diǎn)，作為公共危機(jī)處置主導(dǎo)力量的政府由于自身資源調(diào)度能力是有限的，在一定時(shí)期內(nèi)能夠投入的人力、物力和財(cái)力也有一定限制，因此，任何政府在重大公共危機(jī)處置中都有可能會(huì)出現(xiàn)能力不足的問題，如果單純依賴政府往往會(huì)影響公共危機(jī)治理效率。面對(duì)這一問題，最好的解決途徑就是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，通過政府與企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾等多元主體間的相互協(xié)作來共同治理。

1.3動(dòng)員社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是消解重大公共危機(jī)事件可能產(chǎn)生的社會(huì)恐慌的有效途徑

公共危機(jī)事件的發(fā)生會(huì)對(duì)人們的正常生活和社會(huì)正常秩序產(chǎn)生巨大沖擊，特別是在導(dǎo)致重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，會(huì)使人的心里產(chǎn)生陰影，對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，認(rèn)為生存無望，從而一些小的公共危機(jī)事件都足以引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)亂，這些都不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。社會(huì)公眾參與是社會(huì)的安全閥，亨廷頓認(rèn)為，通過立法渠道加以組織和安排起來的“參與社會(huì)”，能夠消解政府與民眾的對(duì)立，從而保證社會(huì)穩(wěn)定。[2]在公共危機(jī)治理中廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與可以使社會(huì)公眾及時(shí)了解事件真相，消除疑慮與緊張，從而可以有效消解重大公共危機(jī)事件可能產(chǎn)生的社會(huì)恐慌，有利于保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2 當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員存在的主要問題

動(dòng)員各種社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理是輔助政府治理公共危機(jī)的有力手段。近年來，我國(guó)在社會(huì)動(dòng)員方面有了很大的進(jìn)步，但總體來看社會(huì)動(dòng)員機(jī)制還不夠健全，社會(huì)力量參與危機(jī)治理的總體水平仍然不高。

2.1社會(huì)動(dòng)員方式相對(duì)單一落后

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在公共危機(jī)治理中習(xí)慣于運(yùn)用一種“突擊式”的政治動(dòng)員方式，帶有明顯的自上而下的命令主義特征，雖然在一定時(shí)期內(nèi)表現(xiàn)出較高的效率，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和群眾思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變，這種動(dòng)員方式存在諸多問題。不僅容易產(chǎn)生“危機(jī)壓倒一切、公共危機(jī)治理不計(jì)代價(jià)”的片面認(rèn)識(shí)，經(jīng)常為應(yīng)急而中止社會(huì)常態(tài)運(yùn)行，公共危機(jī)治理的靈活性不夠；而且公眾的接受、認(rèn)可程度會(huì)越來越低，社會(huì)和公眾對(duì)政治動(dòng)員變得越來越麻木，動(dòng)員的效率會(huì)不斷遞減。

2.2社會(huì)動(dòng)員科學(xué)性針對(duì)性不強(qiáng)

社會(huì)動(dòng)員的科學(xué)性針對(duì)性不強(qiáng)，一直以來是我國(guó)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制存在的一個(gè)重要問題，表現(xiàn)為過度強(qiáng)調(diào)動(dòng)員的程度和速度，有時(shí)忽視了動(dòng)員水平是否與災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)際需要相匹配。一旦出現(xiàn)這種狀況不僅帶來公共危機(jī)治理中公共事務(wù)和社會(huì)工作過于繁雜，超出必要的需求，而且過度應(yīng)急反應(yīng)可能給災(zāi)害救援帶來的負(fù)面影響，甚至顧及不到災(zāi)區(qū)客觀需要水平的過度資源投入也會(huì)給災(zāi)區(qū)社會(huì)長(zhǎng)期健康發(fā)展帶來不利影響。

2.3存在“重動(dòng)員、輕協(xié)調(diào)”現(xiàn)象

政府針對(duì)被動(dòng)員起來的社會(huì)力量進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理的能力不足。尤其在災(zāi)害危機(jī)事件發(fā)生后，社會(huì)力量被迅速動(dòng)員，有關(guān)部門、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織帶動(dòng)大量的人力、財(cái)力、物力、技術(shù)資源迅速向?yàn)?zāi)區(qū)集結(jié)，但組織指揮系統(tǒng)對(duì)災(zāi)區(qū)社會(huì)需求評(píng)估滯后，信息傳遞渠道不暢，對(duì)社會(huì)動(dòng)員所帶來的資源協(xié)調(diào)往往出現(xiàn)困境，有時(shí)表現(xiàn)為混亂無序，有的自發(fā)社會(huì)應(yīng)急參與還會(huì)給救災(zāi)工作帶來諸多阻滯影響。

2.4公眾參與危機(jī)治理的意識(shí)缺乏

一方面由于受文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)水平和危機(jī)教育水平等影響，我國(guó)社會(huì)公眾長(zhǎng)期以來在主觀思想上公共安全意識(shí)淡薄，危機(jī)治理的參與意識(shí)不強(qiáng)，在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，部分公眾仍習(xí)慣于把自身定位為政府救援的對(duì)象，缺乏主動(dòng)參與意識(shí)，自覺性不高，在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)上存在等、靠、要思想。另一方面由于缺乏相關(guān)的培訓(xùn)和教育，社會(huì)公眾普遍缺乏實(shí)際的應(yīng)急技能和知識(shí)，應(yīng)急能力低下。由此帶來社會(huì)公眾參與公共危機(jī)治理互救、自救的主動(dòng)性和能力都不強(qiáng)，社會(huì)動(dòng)員的響應(yīng)程序低。

2.5志愿者服務(wù)動(dòng)力和能力不足

限于志愿者組織的發(fā)展水平和政府組織引導(dǎo)的缺失，在公共危機(jī)治理社會(huì)動(dòng)員方面面臨著志愿者服務(wù)動(dòng)力能力不足問題。一方面，合格的志愿者嚴(yán)重不足，滿足不了應(yīng)急需求，自發(fā)參與者人員構(gòu)成和綜合素質(zhì)參差不齊，專業(yè)技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)低下。另一方面，有限的志愿者組織也未能充分有效地組織起來，應(yīng)急志愿者之間、志愿服務(wù)組織之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，在應(yīng)急志愿服務(wù)活動(dòng)中分工不明確，缺少配合、效率不高。很多時(shí)候到場(chǎng)志愿者的安全得不到有效保障，獨(dú)自行為未能受到必要約束。

3公共危機(jī)治理社會(huì)動(dòng)員問題的原因分析

3.1政府對(duì)社會(huì)動(dòng)員的重視不夠，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

首先在危機(jī)治理理念和總體設(shè)計(jì)上，我國(guó)公共危機(jī)治理體系中對(duì)政府與社會(huì)之間的關(guān)系就缺乏明晰認(rèn)知，公共危機(jī)治理中的“無限政府”理念支配著公共危機(jī)治理實(shí)踐，以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)治理體系成為應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害危機(jī)的核心力量。在具體工作中，部分地方和部門把“政府主導(dǎo)”變成了“政府包攬”，認(rèn)為社會(huì)組織或志愿者參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作用不大，可有可無、無關(guān)緊要；還有的認(rèn)為社會(huì)力量參與只能是“幫倒忙”和“添亂”；有的甚至對(duì)社會(huì)參與存有防范心理，有時(shí)主動(dòng)來了也拒之門外。

3.2法律規(guī)定不明確，制度和機(jī)制不健全

目前，我國(guó)關(guān)于公共危機(jī)治理的法律制度還不夠完善，關(guān)于社會(huì)力量有序參與公共危機(jī)治理，在已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的一系列法律文件中，尚缺乏比較明確的法律規(guī)定。法律缺失使得社會(huì)力量的有序參與難以得到保證，也對(duì)其參與的熱情和信心產(chǎn)生較大影響。對(duì)于社會(huì)公眾自發(fā)地參與，正式應(yīng)急體系與非正式應(yīng)急力量之間的協(xié)調(diào)模式依然存在體制建設(shè)缺失，溝通與互動(dòng)渠道十分有限，協(xié)調(diào)與聯(lián)合行動(dòng)依然存在較多困境。比如，在2008年汶川地震、2010年玉樹地震等幾次重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，社會(huì)力量雖然做出了一定貢獻(xiàn)，但由于缺乏相關(guān)法律保障和制度規(guī)范，社會(huì)力量參與的組織性有序性嚴(yán)重欠缺，不僅影響了救災(zāi)效果，也影響了社會(huì)動(dòng)員的可持續(xù)性。

3.3社會(huì)力量發(fā)展滯后

提高社會(huì)力量的公共參與是公共危機(jī)治理體系中不可或缺的重要組成部分。近年來，作為重要社會(huì)力量的我國(guó)志愿者組織，社會(huì)組織等盡管有了長(zhǎng)足發(fā)展，但總體上仍處在發(fā)展的初級(jí)階段，由于受思想觀念、體制機(jī)制、法制政策、監(jiān)督管理等因素的影響，我國(guó)志愿者組織、社會(huì)組織等發(fā)展較為滯后，這使我國(guó)社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的基礎(chǔ)非常薄弱。

3.4科普宣教不到位。

加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)和技能宣傳教育，提升社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力是危機(jī)治理中進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的基礎(chǔ)和前提。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)對(duì)公共危機(jī)事件中公眾應(yīng)急意識(shí)和能力的培養(yǎng)訓(xùn)練沒有得到充分的重視，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育中幾乎難覓關(guān)于危機(jī)教育的蹤影。由于缺乏政府的價(jià)值引導(dǎo)，公眾難以自發(fā)形成對(duì)于危機(jī)知識(shí)的自我學(xué)習(xí)能力，也就缺少必要的逃生避險(xiǎn)常識(shí)和基本的自救與互救能力。

4加強(qiáng)公共危機(jī)治理社會(huì)動(dòng)員的對(duì)策與思考

4.1轉(zhuǎn)變公共危機(jī)治理理念，科學(xué)界定政府責(zé)任

在公共危機(jī)治理上，如何正確認(rèn)識(shí)和處理政府與社會(huì)的關(guān)系，成為公共危機(jī)治理體制建設(shè)的關(guān)鍵。去一段時(shí)間，政府在公共危機(jī)治理的中處于主導(dǎo)地位，其他社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的空間相對(duì)較小，這在一定程度影響了公共危機(jī)治理的效率?，F(xiàn)代社會(huì)的公共危機(jī)治理體制應(yīng)該是超越“政府公共危機(jī)治理體制”的全社會(huì)力量參與“社會(huì)公共危機(jī)治理體制”。這種新型全面的公共危機(jī)治理體系，應(yīng)當(dāng)摒除公共危機(jī)治理事務(wù)由政府包攬一切的理念，充分認(rèn)識(shí)到政府在公共危機(jī)治理中的作用有限性和邊界性，通過制定行動(dòng)規(guī)則協(xié)調(diào)社會(huì)力量與政府公共危機(jī)治理體系的互動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)力量正確發(fā)揮作用，以形成政府與社會(huì)共同合作、協(xié)同治理的公共危機(jī)治理模式。

4.2完善社會(huì)參與的相關(guān)法律制度

一是加快推動(dòng)相關(guān)立法活動(dòng)，為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理工作提供法律支持。比如修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，進(jìn)一步明確社會(huì)力量參與應(yīng)急處置的法律地位、相關(guān)工作程序及權(quán)利義務(wù)等；二是制定完善規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)的相關(guān)法律法規(guī)，用以明確規(guī)定社會(huì)組織的組織形態(tài)、主體條件、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)費(fèi)財(cái)產(chǎn)、法律責(zé)任等，為推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展壯大提供更多支持；三是盡快出臺(tái)《志愿者組織法》等專門性法律法規(guī)，使志愿者組織的參與行為制度化、規(guī)范化和法治化，對(duì)信息共享、溝通協(xié)調(diào)、功能整合、聯(lián)合行動(dòng)等方面做出具體規(guī)定，并明確志愿者在應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員中的權(quán)責(zé)。

4.3積極培育和發(fā)展專業(yè)化社會(huì)組織

一是大力優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境。改革完善社會(huì)治理體制，加大社會(huì)組織扶持發(fā)展力度，在稅收減免、人才培養(yǎng)、資金扶持、財(cái)務(wù)管理等方面制定扶持優(yōu)惠政策，在社會(huì)公共事務(wù)和提供專業(yè)化服務(wù)等方面提供發(fā)展空間。二是進(jìn)一步加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)全社會(huì)形成對(duì)志愿服務(wù)理念和基本原則的共識(shí)，建立健全公眾參與志愿服務(wù)的平臺(tái)，發(fā)揮志愿服務(wù)引導(dǎo)社會(huì)成員承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和實(shí)踐育人的功能。

4.4建立健全常態(tài)化的應(yīng)急技能和知識(shí)宣傳教育體系

一是健全基層應(yīng)急知識(shí)科普體系。盡快改變過去局限于紀(jì)念日或活動(dòng)日的“點(diǎn)綴式”科普宣教方法，做到基層社區(qū)公共危機(jī)治理科普宣教常態(tài)化。二是建立應(yīng)急演練體系，以增強(qiáng)社會(huì)公眾的應(yīng)急意識(shí)和技能。三是制定系統(tǒng)的公共安全教育培訓(xùn)體系。將應(yīng)急知識(shí)教育培訓(xùn)納入大、中、小學(xué)教學(xué)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的危機(jī)治理能力培訓(xùn)。

4.5建立健全應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的保障體系

一是建立必要的應(yīng)急救援隊(duì)伍，形成專兼結(jié)合、精干高效的應(yīng)急救援力量；二是要建立充足的應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備和財(cái)力資源，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)各界捐款的管理，并做到合理分配；三是建立必需的應(yīng)急避難場(chǎng)所，按照安全、方便、通用的原則，增加應(yīng)急避難場(chǎng)所的數(shù)量；四是建立應(yīng)有的社會(huì)動(dòng)員補(bǔ)償制度，在公共危機(jī)治理儲(chǔ)備金中建立善后補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對(duì)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員中可能給被動(dòng)員者造成的損失購(gòu)買財(cái)產(chǎn)、人身、健康保險(xiǎn)，通過保險(xiǎn)機(jī)制來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低行政成本。[3]

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基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展及管理問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14XZZ014）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：余永慶（1980—），男，青海湟源人，中共青海省委黨校公共管理教研部副教授，研究方向：社會(huì)治理。