戰(zhàn)后德國社會民主黨的社會福利保障政策考察

【摘 要】 德國社會民主黨是一個在德國具有廣泛影響的政黨，也是歐洲社會黨的重要成員之一，該黨曾多次參政和執(zhí)政。第二次世界大戰(zhàn)后兩度執(zhí)政的社會民主黨政府在社會福利保障政策上進行了調整，總的趨向是由傳統(tǒng)強調國家的作用向奉行新自由主義政策轉變?？疾鞈?zhàn)后德國社會民主黨的社會福利保障政策，對我國社會福利保障制度建設具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】 戰(zhàn)后德國；社會民主黨；社會福利保障政策；借鑒

1890年，由德國社會民主主義工人黨改名的德國社會民主黨是一個在德國具有廣泛影響的政黨，曾多次參政和執(zhí)政。戰(zhàn)后兩度執(zhí)政的社會民主黨政府在社會經濟政策方面都非常重視民眾的社會福利，推行了一系列社會福利保障政策。

一、戰(zhàn)后德國①社會民主黨的社會福利保障政策

1、1969年至1982年德國社會民主黨的社會福利保障政策

為了緩和德國工人階級的斗爭壓力，1883年俾斯麥政府宣布實行社會保險立法，但社會民主主義工人黨堅持馬克思主義立場，主張通過社會革命途徑解放德國工人階級，堅決反對與德國資產階級的任何妥協(xié)行為。到1959年德國社會民主黨在《哥德斯堡綱領》中提出以“實現(xiàn)不斷增長的社會富裕，使人人都能從國民經濟的收益中得到公正的分配，過上一種擺脫了不光彩的依賴關系和沒有剝削的自由生活?！盵1]作為社會民主黨經濟政策的目標，該綱領表明了社會民主黨揚棄了馬克思主義的世界觀，改為主張社會市場經濟和國家宏觀調控相結合的“混合經濟制度”。

1966 年德國社會民主黨又開始參與執(zhí)政，并與基督教民主聯(lián)盟組成聯(lián)合政府，1969年社會民主黨人勃蘭特執(zhí)掌政權。在福利政策方面，勃蘭特總理在5年任期內先后共頒布了包括1969 年《聯(lián)邦教育法》、《勞動促進法》、《職業(yè)培訓法》和1970 年《聯(lián)邦教育促進法》等40多個改革法令，使德國工人群眾享有的福利權利進一步擴大。20世紀70年代以后，德國社會民主黨注重關注社會福利制度的改革，從而為德國民眾提供更加合理有效的社會保障。1975年社會民主黨提出的《八五大綱》中，對社會保障制度改革和發(fā)展的目標提出了總體要求。

1976年德國社會民主黨政府頒布新的《工人共同決策法》，規(guī)定凡是 2000 人以上的大企業(yè)，都必須成立最高權力機構監(jiān)事會，成員由勞資雙方各占一半組成，而且雙方權力相等。此法令在一定程度上對保障工人階級合法權益和限制資產階級濫用權力方面發(fā)揮了積極作用。但隨著70年代世界周期性經濟危機的爆發(fā)，德國經濟也陷入困境，國內失業(yè)人數(shù)高達100多萬。雖然從1978年起社會民主黨政府試圖通過繼續(xù)擴大投資、要求工會降低工資以減輕企業(yè)負擔等措施來刺激經濟發(fā)展，但德國的財政狀況日益惡化。

1982年，由于社會民主黨沒能更有效地解決德國國內經濟和就業(yè)問題，再加上執(zhí)政兩黨在一些政策上出現(xiàn)了嚴重的分歧，聯(lián)合政府破裂，社會民主黨被迫下臺。失利的社會民主黨對自身進行了反思并為重新走上執(zhí)政地位進行新的探索。

2、1998年至2005年德國社會民主黨的社會福利保障政策

在1998年德國第十四屆聯(lián)邦大選中，社會民主黨與綠黨共同組成“紅綠聯(lián)盟”贏得勝利，格哈德·施羅德?lián)握偫?。在社會政策方面，以施羅德為首的社會民主黨逐步形成自己的“第三條道路”主張，強調社會保障制度改革的必要性。

首先，在養(yǎng)老金制度方面，采用資本化的養(yǎng)老金制度取代現(xiàn)行再分配性的養(yǎng)老金制度。為減輕人口老化帶來的問題，施羅德政府對養(yǎng)老金保險進行結構改革，提出了包括養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保障、參資享利和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的“四柱模式”改革方案。在養(yǎng)老資金籌集方面，“德國政府還采取征收生態(tài)稅的辦法來平衡養(yǎng)老收支缺口，以此實現(xiàn)養(yǎng)老金負擔向能源使用者和全體納稅人轉移。”[2]

其次，在兒童社會福利方面，社民黨政府提高了對有子女家庭的補助，從 1999年 1 月起，將兒童補助金從原先的每月 220 馬克提高到 250 馬克，到 2002 年每月再增加 20 馬克。

再次，在就業(yè)政策方面，為減少當時多達400多萬人的失業(yè)人口，施羅德政府提出了一系列政策措施。例如，實行廣泛的稅制改革，力求通過減稅措施來刺激經濟增長，從而達到解決失業(yè)的目的。施羅德政府計劃到2002年，分三個階段將所得稅最低稅率由25.3%降到1.99%，最高稅率則從53%降到48.5%，并將免稅年收入的起征線由目前的12360馬克逐年提高到2002年的14000馬克。同時，為進一步解決就業(yè)問題，社會民主黨政府提出“2010 議程”的改革計劃，試圖通過就業(yè)政策的改革促進社會經濟的發(fā)展，降低失業(yè)率。但是由于選民的反對，社會民主黨改革的效果不理想。

第四，在社會福利制度方面，社會民主黨政府紛紛推行以工作為導向的社會福利制度，將福利國家建設成社會投資型國家。施羅德強調：“國家必須主動推動就業(yè)，而不應成為那些在經濟失調中犧牲品的被動贍養(yǎng)人?！盵3]在對待失業(yè)的問題上，政府把過去通過對失業(yè)者發(fā)放失業(yè)保險金改為職業(yè)介紹和職業(yè)培訓。在“勞動聯(lián)盟”的名義下，改進現(xiàn)行的職業(yè)教育和培訓制度，對失業(yè)者進行職業(yè)技術培訓，提高就業(yè)能力，讓失業(yè)者自己養(yǎng)活自己。這些舉措改變了過去只是給予資助的做法，改消極福利為積極福利。

二、戰(zhàn)后德國社會民主黨的社會福利保障政策調整的原因分析

德國是世界上第一個以立法的形式實施社會保障制度的國家。繼英國艾德禮政府宣布自己建成為福利國家之后，德國也仿效英國建成福利國家。德國傳統(tǒng)福利制度更加強調國家的作用，但在社會民主黨執(zhí)政時期對社會福利保障政策進行了調整，淡化了社會民主主義傳統(tǒng)政策色彩， 增加了新自由主義政策因素。新自由主義主張社會福利應該市場化、私營化和多元化，這種執(zhí)政理念變化的主要原因如下。

1、經濟增長速度放緩，失業(yè)率居高不下

20世紀60、70年代隨著第三次技術革命的發(fā)展，整個社會產業(yè)結構變化必然帶來勞動方式的變化。過去勞動密集型的產業(yè)為知識密集型的產業(yè)替代。知識密集型產業(yè)又帶來了生產力的巨大革命，使剩余勞動力日益增多，從而產生嚴重的失業(yè)現(xiàn)象。福利國家的順利運行除了需要以較低的失業(yè)率為前提，更需要國民經濟保持持續(xù)穩(wěn)定的增長，但是在20世紀70年代中期以后，因中東產油國運用石油武器造成世界性的石油危機，促進了西方經濟危機的發(fā)生發(fā)展，資本主義國家的經濟發(fā)展速度下降，由此帶來的失業(yè)救濟增加，這使得德國福利支出增加。1976年德國失業(yè)救濟金占非熟練工人收入的比率是68%。從1983年開始，德國成為西方國家中失業(yè)率較高的國家之一，失業(yè)人數(shù)攀升至200多萬，失業(yè)率約為9%，有些州甚至更高一些。20世紀90年代以來，在全球經濟增長速度放緩、西方國家全球競爭壓力加大的情況下，西方各國政府不得不限制國家支出和干預，紛紛提出了經濟自由主義主張：保持最低社會標準；改革公共服務，使效率最大化。與此同時，德國工人階級對社會民主主義的認同感也在下降，德國社會民主黨為了在競選中得到更多支持，不得不調整其社會經濟政策主張。

2、人口老齡化，財政支出增加

20世紀末以來，許多歐洲國家面臨著一個共同的社會問題即人口老齡化。人口老齡化社會的到來就意味越來越多的人口將領取養(yǎng)老金，并需要醫(yī)療保健，社會福利支出負擔日益加重。在發(fā)達資本主義國家中，社會民主黨執(zhí)政時期的德國用于社會福利的開支明顯偏高。從1973年到1981年，聯(lián)邦德國從財政盈余75萬馬克變成財政赤字713億馬克。針對龐大的財政赤字問題，社會民主黨政府被迫采取增稅和舉借外債，或者大量發(fā)行貨幣等手段來解決，結果卻導致了通貨膨脹的加劇，社會矛盾激化。1999年比勒費爾德的科學家赫爾威?！け葼柛裨谧觥白罱芯康年P于德國人口發(fā)展即千年轉折的課題”時發(fā)現(xiàn)：如今在德國320萬人年齡在80歲以上，到2030年這個數(shù)字將達到800萬。“歐洲大多數(shù)國家是每三個就業(yè)者就將負擔一個65歲以上的老人，在德國這個比例將是2：1?！盵4]這就是說，德國政府在養(yǎng)老救濟、疾病救濟等方面的財政負擔將繼續(xù)加重。2002年德國政府財政預算中福利支出占52%，政府是債臺高筑。

3、經濟全球化，德國社會福利制度遇到了極大的挑戰(zhàn)

20世紀90年代以來經濟全球化的不斷發(fā)展，導致以高福利經濟模式為主要特征的德國社會福利制度遇到了極大的挑戰(zhàn)。全球經濟的一體化和經濟競爭，使得擁有高工資勞動力的德國在國際競爭中處于不利地位，并且隨著勞動力自由流動的加強，國外比較低廉的勞動力涌入德國，又造成了德國失業(yè)人口的大量增加。例如，在德國的巴伐利亞，“許多公司走出不到100英里的路程就可以雇傭平均每月220美元工資的捷克工人，而雇傭一個巴伐利亞工人每月須支付2000美元，”[5]這更給德國的工資和就業(yè)帶來很大的壓力。此外，由于德國國內企業(yè)生產開工率不足，許多大公司紛紛到國外投資設廠，導致德國資本大量外流、稅源流失，從而加重了政府的財政危機。據(jù)統(tǒng)計，1995年德國資本公司的納稅款與1985年相比，幾乎減少40%。德國股份公司的稅收在全國稅收收入中所占的份額由1960年的915%，降到1998年的318%。鑒于福利國家的這種深刻危機，德國社會福利保障政策的調整是勢在必行。

三、戰(zhàn)后德國社會民主黨社會福利保障政策的實施效果

戰(zhàn)后德國社會民主黨兩次執(zhí)掌政權長達20多年，從社會民主黨的政策推行過程中我們可以看到其社會福利保障政策實施的效果。

1、積極效果

（1）社會福利保障政策是政府組織國民收入再分配的調節(jié)器，在一定程度上縮小了貧富差距，緩和了社會收入不均的矛盾。福利國家在經濟方面取得了巨大的成就，國民生產總值和工業(yè)生產增長迅速，整個西歐的國民生產總值從1950年的2745億美元增加到1973年的12250億美元，增長了346%，同期工業(yè)生產增長了251%；多數(shù)國家國內生產總值的年平均增長率都超過了美國，1951年至1965年，美國、西德、法國、意大利分別為3.7%、6.9%、4.9%、5.5%；就業(yè)充分，失業(yè)率大大降低，其中西德的失業(yè)率20世紀50年代已降至4.2%，60年代又進一步下降到0.8%；通貨膨脹率比較低，物價基本穩(wěn)定；個人收入增加，生活水平有較大提高。福利國家向本國人民提供“從搖籃到墳墓”的社會福利，醫(yī)治了嚴重戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，對穩(wěn)定戰(zhàn)后混亂的社會秩序起到了積極作用。在1998-2002年施羅德政府推行了較為溫和的改革措施。在經濟政策領域，施羅德提出了一個經濟振興計劃，主要內容有降低公司稅率、減少個人收入稅率和削減政府支出等。該經濟振興計劃的實施取得了一定的成效，在1999年至2001年期間德國經濟得到較快的增長。盡管社會民主黨在2005年大選中失利，但社會民主黨政府的改革為默克爾政府繼續(xù)推進改革奠定了基礎。

（2）社會福利保障政策不僅保障了大多數(shù)人的物質生活需要，也滿足了其精神需要，這有利于創(chuàng)造一個比較安定的社會環(huán)境，對促進經濟穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。戰(zhàn)后德國在改善生活條件和增加就業(yè)等方面做得比較好，所以社民黨執(zhí)政時期國內政局穩(wěn)定，工人罷工斗爭比較少，這些與作為維持社會穩(wěn)定的“均衡器”的社會保障政策是有很大關系的。20世紀60年代社會民主黨為達到和維持充分就業(yè)，推動國民經濟的增長，使每個人都有就業(yè)機會，政府大力發(fā)展職業(yè)教育。由此出發(fā)，德國1969年頒布了《職業(yè)培訓法》等法令。70年代，德國有1/3的大工業(yè)企業(yè)和55%的手工業(yè)自己辦職業(yè)學校，有95%以上的青年受過免費職業(yè)培訓。在實踐中，這些改革措施取得了較好的效果，“德國失業(yè)率逐年下降，1998年失業(yè)率為11.1%，1999年降至10.5%，2000年降至9.6%?！盵6]

2、存在的問題

戰(zhàn)后德國社會民主黨所推行的社會福利保障政策雖然有一些積極的效果，但在實施過程中也存在一些問題。

（1）失業(yè)問題日益嚴重。1998年社會民主黨上臺，面對德國經濟發(fā)展的困境，執(zhí)政總理施羅德以“第三條道路”理論為指導對德國的福利保障政策進行了改革，改革效果明顯。但是好景不長，到2001年底德國經濟再次陷入衰退，經濟增長率為0.6%，失業(yè)人數(shù)快速回升到390萬左右。在2002年大選中，有幸得以連任的施羅德下定決心對德國經濟采取更堅決的改革措施，并將改革向社會各個領域的深度推進。2003 年 3月施羅德政府提出“2010 議程”的改革計劃，包括社會保障體系、勞動力市場等內容，該計劃將削減福利、減輕國家和經濟界負擔作為改革的目標。施羅德政府從以往國家提供的福利，改為個人對自我的更多責任，但改革計劃的推行困難重重，未能奏效。德國的失業(yè)率在2003年10月為11.3%，到2005年2月攀升至12.6%，這也創(chuàng)下了二戰(zhàn)以來的新高。正是由于長期的經濟衰退使失業(yè)人數(shù)大幅度增加，社會民主黨政府的執(zhí)政能力受到人們質疑。

（2）經濟狀況惡化。施羅德政府通過稅制改革來刺激經濟增長，并沒有取得預期的效果?！暗聡墓渤嘧肿?000年以來已增加3倍，而公共債務目前已達到13950億歐元，相當于德國國內生產總值的2/3?！盵7]正是因為經濟改革成效不大，使得社會民主黨執(zhí)政的合法性也受到質疑。2003年5月24日，全國14個城市9萬人走上街頭抗議，許多黨員甚至退黨。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代初社會民主黨黨員有92萬，到1998年社會民主黨上臺執(zhí)政時減少到77萬，2003年年底僅有65萬，到2005年底約有黨員56.8萬。2005年德國的經濟增長率只有1%，在歐盟25國當中表現(xiàn)最差。社會民主黨面臨不利的國內和國際環(huán)境，施羅德總理處境困難，2005 年社會民主黨被迫提前大選，大選中社會民主黨失去了主要執(zhí)政地位，與聯(lián)盟黨組成了大聯(lián)合政府。

總之，德國社會民主黨是一個在德國具有廣泛影響的政黨。該黨自成立以來曾多次參政和執(zhí)政。社會民主主義工人黨一開始堅持馬克思主義立場，主張通過社會革命途徑解放德國工人階級，堅決反對與德國資產階級的任何妥協(xié)行為，但到1959年德國社會民主黨制定哥德斯堡綱領，揚棄了馬克思主義的世界觀，改為主張社會市場經濟和國家宏觀調控相結合的“混合經濟制度”。戰(zhàn)后兩度執(zhí)政的社會民主黨政府在社會福利保障政策上作了調整，總的趨向是由傳統(tǒng)強調國家的作用向奉行新自由主義政策轉變?？疾鞈?zhàn)后德國社會民主黨的社會福利保障政策，對我國構建和諧社會具有一定的借鑒意義。

【注 釋】

① 本文中的德國指聯(lián)邦德國，即1949-1990年間的德意志聯(lián)邦共和國和1990年以后的德國.

【參考文獻】

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[7] （英）伯特蘭·貝努瓦.征服西部的東部女人——德國新總理安格爾·默克爾[N].金融時報，2005-09-10.

【作者簡介】

蔣道霞（1968—）女，安徽合肥人，碩士，安徽師范大學歷史與社會學院副教授，研究方向：世界福利史.