把穿透式監(jiān)管貫穿于地方政府債務(wù)監(jiān)督全過程

肖翔

穿透式監(jiān)管的目的在于刺穿表象發(fā)現(xiàn)背后真相，再根據(jù)真實(shí)關(guān)系及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，確定應(yīng)當(dāng)適用的法律并實(shí)施有效監(jiān)管。

習(xí)近平總書記在2017年召開的全國金融工作會(huì)議上明確提出“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但部分地區(qū)違法違規(guī)或變相舉債融資形成的隱性債務(wù)問題比較突出，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。如何更加有效地強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)督，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？一個(gè)可行的方式就是把穿透式監(jiān)管貫穿于地方政府債務(wù)監(jiān)督全過程。

緣何需要穿透式監(jiān)管

“穿透”是一種監(jiān)管理念，其理論來源于功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的目的在于刺穿表象發(fā)現(xiàn)背后真相，再根據(jù)真實(shí)關(guān)系及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，確定應(yīng)當(dāng)適用的法律并實(shí)施有效監(jiān)管。對地方政府債務(wù)實(shí)施穿透式監(jiān)管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債渠道、產(chǎn)品形式，掌握政府舉債的實(shí)質(zhì)和實(shí)際影響。近年來，隨著地方政府債務(wù)管理制度日趨完善，監(jiān)管問責(zé)持續(xù)高壓態(tài)勢，地方政府違法違規(guī)融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實(shí)行穿透監(jiān)管勢在必行。黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件及財(cái)政部財(cái)金〔2018〕23號文也明確提出要對地方政府債務(wù)監(jiān)督“實(shí)行穿透式監(jiān)管”。

對地方債實(shí)行穿透式監(jiān)管是防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的需要。近年來，地方政府為繞開監(jiān)管，以融資平臺(tái)公司或國有企業(yè)作為舉債主體，違法違規(guī)或變相舉債融資，掩蓋真實(shí)的增信方式以及資金實(shí)際用途和流向，形成了巨額地方政府隱性債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，一定程度影響到我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。更為嚴(yán)重的是，地方政府、財(cái)政部門以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方政府性債務(wù)規(guī)模，特別是隱性債務(wù)實(shí)際規(guī)模缺乏真實(shí)數(shù)據(jù)掌握，加之各種數(shù)據(jù)口徑千差萬別，嚴(yán)重影響到地方政府債務(wù)管理政策的制定和實(shí)施。實(shí)行穿透式監(jiān)管，透過五花八門的舉債形式，精準(zhǔn)施策，有利于增強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)督的有效性，遏制隱性債務(wù)增量，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

對地方債實(shí)行穿透式監(jiān)管是厘清債務(wù)邊界的需要。當(dāng)前地方政府債務(wù)猶如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)，隱性債務(wù)的危害不言自明。實(shí)行穿透式監(jiān)管，貫徹“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，刺穿隱性債務(wù)的市場化外衣，識別出最后風(fēng)險(xiǎn)收益承擔(dān)主體。在此基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確劃分企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)，明確債務(wù)歸屬，摸清債務(wù)底數(shù)，阻斷將融資平臺(tái)公司等企業(yè)債務(wù)推給政府的渠道，打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)救助、金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”，促使地方政府逐步實(shí)現(xiàn)舉債規(guī)模與償債能力相匹配，建立起內(nèi)生的舉債約束機(jī)制。

對地方債實(shí)行穿透式監(jiān)管是用好債務(wù)資金的需要。防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期看是遏制隱性債務(wù)增量，保持好債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的平衡；而從中長期看，關(guān)鍵是用好債務(wù)資金。實(shí)行穿透式監(jiān)管，掌握地方政府債務(wù)資金的真實(shí)流向和實(shí)際用途，識別出“好的杠桿”和“壞的杠桿”，施以適當(dāng)?shù)募?lì)和引導(dǎo)措施，督促地方政府將債務(wù)資金切實(shí)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板，同時(shí)千方百計(jì)化解存量債務(wù)。

對地方債實(shí)行穿透式監(jiān)管是規(guī)避監(jiān)管盲區(qū)的需要。穿透式監(jiān)管下，舉債的形式不再重要，監(jiān)管細(xì)化到地方政府或融資平臺(tái)公司的每一步行為，并為之找到相應(yīng)的“負(fù)面清單”，有助于迅速識別地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)，以及其他融資創(chuàng)新模式中是否存在違規(guī)行為，增大了被查處的可能，增加了地方政府違規(guī)成本，能一定程度抑制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。同時(shí)，穿透式監(jiān)管下，信息在地方政府、融資平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)之間是透明的，金融機(jī)構(gòu)的行為變得更審慎，地方政府舉債的市場約束將變的更有力。

穿透式監(jiān)管的五個(gè)環(huán)節(jié)

1. 決策環(huán)節(jié)。地方政府違法違規(guī)或變相融資舉債與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式和預(yù)算管理密切相關(guān)。實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是要硬化財(cái)政預(yù)算約束，確保政府投資與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況相適應(yīng)，從源頭抑制地方政府過渡舉債搞建設(shè)、謀政績的沖動(dòng)。監(jiān)管實(shí)踐中，項(xiàng)目方面重點(diǎn)核查新上馬政府建設(shè)投資項(xiàng)目是否充分開展財(cái)政承受能力評估論證，是否存在形象工程、政績工程等；項(xiàng)目投資概算及概算調(diào)整是否制定資金平衡方案，是否嚴(yán)格評估項(xiàng)目現(xiàn)金流和收益情況，依法合規(guī)落實(shí)各項(xiàng)資金來源和償債責(zé)任，明確資金來源和制定融資平衡方案；涉及財(cái)政資金安排的項(xiàng)目是否明確分年度財(cái)政資金安排，依法納入預(yù)算管理；涉及舉債融資的重大項(xiàng)目，是否按規(guī)定報(bào)同級人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)。融資方面重點(diǎn)核查地方政府是否存在通過下達(dá)融資計(jì)劃與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、年度績效考核、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式要求或決定企業(yè)為政府融資的情形。

2. 舉借環(huán)節(jié)。地方政府違法違規(guī)舉債行為集中于舉借環(huán)節(jié)，但是隨著監(jiān)管的日趨嚴(yán)格，舉借環(huán)節(jié)違法違規(guī)行為更加間接、隱蔽，地方政府和金融機(jī)構(gòu)更多是利用政策打“擦邊球”，通過包裝以實(shí)現(xiàn)表面合規(guī)。實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是將債務(wù)舉借環(huán)節(jié)按照關(guān)鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規(guī)性。具體包括：項(xiàng)目合規(guī)性，即核查項(xiàng)目手續(xù)是否完備，是否屬于國家禁止建設(shè)范圍，項(xiàng)目融資舉債是否經(jīng)過批準(zhǔn)。資本金合規(guī)性，即核實(shí)項(xiàng)目資本金是否到位，是否存在以債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金的情況；對資本金的核查，至少應(yīng)穿透兩層。現(xiàn)金流合規(guī)性，即核實(shí)舉債主體經(jīng)營收入來源的合規(guī)性，分析來源于政府的補(bǔ)貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規(guī)定，是否存在政府超越權(quán)限或虛構(gòu)應(yīng)付（收）賬款合同、出具應(yīng)收賬款或代建收入確認(rèn)函等方式配合融資平臺(tái)等虛增主營業(yè)務(wù)收入情況。擔(dān)保方式合規(guī)性，即通過分析擔(dān)保合同、抵押合同以及地方政府和金融機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文件，核查是否存在地方政府及部門違規(guī)出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會(huì)資本放的投資本金和保底收益，是否利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同變相擔(dān)保，是否承諾以預(yù)期土地收入作為還款來源，是否通過公立學(xué)校、公立醫(yī)院等提供擔(dān)保的情況。信息披露合規(guī)性，即規(guī)范地方國有企業(yè)融資信息披露，嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤的不適當(dāng)信息披露。

3. 使用環(huán)節(jié)。地方政府舉借債務(wù)依法用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是通過跟蹤資金流向，確定最終用途，是用于政府公益性項(xiàng)目建設(shè)，還是存量政府債務(wù)與隱性債務(wù)還本付息，或是國有企業(yè)的經(jīng)營性項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，一方面厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)存量政府債務(wù)與隱性債務(wù)規(guī)模，精確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，指導(dǎo)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高地區(qū)進(jìn)行財(cái)政重整。另一方面識別“壞的杠桿”，引導(dǎo)地方政府將債務(wù)資金切實(shí)用于補(bǔ)短板。從資金端入手，層層跟蹤資金流向，落實(shí)債務(wù)資金的最后用途，是否存在資金空轉(zhuǎn)回流用于還本付息或挪用于政府公益性項(xiàng)目情形。從項(xiàng)目端入手，追蹤項(xiàng)目建設(shè)資金來源，分析項(xiàng)目籌資過程中是否存在違法違規(guī)行為。

4. 償還環(huán)節(jié)。地方政府債務(wù)還本付息應(yīng)分類納入財(cái)政預(yù)算管理。實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是倒查還本付息資金來源，通過分析其合規(guī)性，以最終判定是否為隱性債務(wù)。主要核查償債資金是否為財(cái)政資金，相關(guān)程序是否符合《預(yù)算法》和地方政府債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的要求，是否存在為沒有預(yù)算、沒有協(xié)議向國有企業(yè)撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財(cái)政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業(yè)債務(wù)推給政府償還情況。

5. 追責(zé)環(huán)節(jié)。地方政府適度依法舉債集中用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，符合代際公平原則，有利于落后地區(qū)趕超發(fā)展，甚至實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，但是不顧本地區(qū)資源稟賦過度超前舉債則會(huì)透支地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，形成大量重?fù)投資和過剩產(chǎn)能。實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是落實(shí)全國金融工作會(huì)議“倒查責(zé)任、終身問責(zé)”要求，杜絕“為了局部利益損害全局利益、為了一時(shí)利益損害長遠(yuǎn)利益”的短期行為。

穿透式監(jiān)管實(shí)際應(yīng)用中，更多的可能是越過中間環(huán)節(jié)，直接聚焦項(xiàng)目與融資決策、資金最終用途和實(shí)際還款資金來源，判定地方政府是否仍在違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)。

穿透式監(jiān)管的三項(xiàng)舉措

第一，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。地方政府債務(wù)監(jiān)督不只是財(cái)政部門一家的事，需要地方政府和各職能部門通力協(xié)作，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，這是實(shí)行穿透式監(jiān)管的基礎(chǔ)。為此，各部門要統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度要求，消除政策規(guī)定相互矛盾、打架的問題，破除穿透式監(jiān)管的法律障礙；同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，確保監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管行動(dòng)基本一致，消弭監(jiān)管套利空間。

第二，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，建立綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測系統(tǒng)。穿透式監(jiān)管的前提是信息獲取的便利性和透明度。我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模膨脹的核心原因之一是統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制未建立，因此，應(yīng)加快推進(jìn)建立跨部門的數(shù)據(jù)監(jiān)控和共享平臺(tái)，確保各參與主體及時(shí)獲取數(shù)據(jù)，客觀評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，增強(qiáng)地方政府舉債的內(nèi)外部約束。

第三，控制監(jiān)管成本，合理確定穿透層級和監(jiān)管對象。穿透式監(jiān)管固然有助于提高地方政府債務(wù)監(jiān)督的有效性，但是地方政府債務(wù)舉債筆數(shù)巨大，加之部分嵌套融資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對每一筆都進(jìn)行穿透分析成本巨大，財(cái)力物力人力都是當(dāng)前監(jiān)管部門所不能承受的，過度的穿透監(jiān)管反而會(huì)降低監(jiān)管效率。實(shí)際操作中應(yīng)平衡好監(jiān)管成本和監(jiān)管效率之間的關(guān)系，合理確定穿透層級和穿透監(jiān)管對象，重點(diǎn)應(yīng)對存在較大隱性風(fēng)險(xiǎn)，或者創(chuàng)新性的模式開展穿透監(jiān)管，及早識別地方政府違法違規(guī)舉債新苗頭、新趨勢。