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    關(guān)于保障性住房供給政策和路徑的研究

    2018-12-08 07:15:42張家穎王維于彩霞
    山東工業(yè)技術(shù) 2018年22期
    關(guān)鍵詞:保障性住房

    張家穎?王維 于彩霞

    摘 要:本文簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)保障性住房政策從經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房及棚改安置房四個(gè)方面發(fā)展的脈絡(luò)和主要路徑,用數(shù)據(jù)分析了貨幣化補(bǔ)償為主的當(dāng)前棚改結(jié)構(gòu)。最后,根據(jù)研究,參考發(fā)達(dá)國(guó)家房屋供應(yīng)的主要構(gòu)成,探索了非盈利企業(yè)模式下的保障性住房供應(yīng)建議和需要把握的三項(xiàng)基本原則。

    關(guān)鍵詞:保障性住房;供給政策;非盈利模式

    DOI:10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.22.219

    1 引言

    黨的十九大指出房子是用來住的不是用來炒,黨中央要求加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。2018年7月底,中共中央政治局分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作,會(huì)議明確要求堅(jiān)持因城施策,促進(jìn)供求平衡,進(jìn)一步整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,解決好房地產(chǎn)市場(chǎng)問題,堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲。加快建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控把“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”作為主基調(diào),房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入新一輪調(diào)控周期。2018年7月,樓市政策性調(diào)控前所未有的密集,70余項(xiàng)各類型樓市調(diào)控政策在全國(guó)各一二三線城市進(jìn)行了發(fā)布,2018年1-7月,全國(guó)主要城市調(diào)控次數(shù)達(dá)260次。調(diào)控已經(jīng)引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新一輪波動(dòng)。

    2018年一季度,全國(guó)房地產(chǎn)銷售增速近20%,但具體細(xì)分到城市類型又顯示出了較大差異,40個(gè)典型重點(diǎn)監(jiān)控城市銷量增速僅6%,而全國(guó)三四線城市銷量為典型城市增速的五倍達(dá)30%,而且三四線城市自2016年初呈現(xiàn)全局性走強(qiáng)。調(diào)控政策背景下,2018年8月,全國(guó)一線城市土地成交面積環(huán)比增長(zhǎng)18.7%,同比下降25.8%;二線城市環(huán)比增長(zhǎng)38.3%,同比增長(zhǎng)39%;三線城市土地成交面積環(huán)比下降24.3%,同比上漲63.1%。40個(gè)典型城市土地出讓金收入2069.3億元,環(huán)比減少8.3%,同比增長(zhǎng)6.9%。其中,特別是銀行信貸政策環(huán)境的持續(xù)性收緊,房地產(chǎn)的資金成本及回收周期持續(xù)延長(zhǎng),房地產(chǎn)開發(fā)的周期性以及以“限價(jià)搖號(hào)”為主要調(diào)控手段所引發(fā)波動(dòng)正在形成雙重疊加效應(yīng)。正如十九大報(bào)告指出的那樣,“堅(jiān)持房子是用來住的”,一要解決“房子”和“住”的問題,二要必須維護(hù)“平穩(wěn)健康”這個(gè)關(guān)鍵,筆者認(rèn)為應(yīng)充分利用國(guó)有平臺(tái)公司在市場(chǎng)化操作的原則下,以保障性住房供給為杠桿,在平穩(wěn)控制的前提下實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

    2 我國(guó)保障性住房的政策演變

    保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。從全國(guó)層面,我國(guó)的保障性住房主要經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房、政策性租賃住房(公租房)、定向安置房(主要為棚戶區(qū)改造)四個(gè)階段:

    1994年12月中旬,建設(shè)部等部委制定頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,第一次提出建立“以中低收入家庭為對(duì)象,具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系,全面推行住房公積金制度,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè),加快解決中低收入家庭的住房問題,向高收入職工家庭出售公有住房實(shí)行市場(chǎng)價(jià),向中低收入職工家庭出售公有住房實(shí)行成本價(jià)”[1]。

    2.1 經(jīng)濟(jì)適用房為保障性住房主體的階段

    1998年7月,國(guó)務(wù)院制定并頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,該《通知》明確,要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系和制度,重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房,按照家庭收入的不同實(shí)行不同的住房供應(yīng),其中:供應(yīng)廉租住房(政府或單位實(shí)施)給最低收入家庭租賃,中低收入家庭獲得經(jīng)濟(jì)適用住房申請(qǐng)購(gòu)買資格后自愿購(gòu)買,而收入高的家庭以市場(chǎng)價(jià)商品住房購(gòu)買、租賃。該《通知》還首次明確,調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu),商業(yè)銀行可向個(gè)人發(fā)放住房貸款,房屋購(gòu)買進(jìn)入了“貸款時(shí)代”。同時(shí),該《通知》還進(jìn)一步對(duì)住房貨幣化,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房實(shí)物分配制度就此終結(jié),住房分配貨幣化正式確立;

    2.2 廉租房為保障性住房主體的階段

    2007年8月7日,經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)適用房分配后,為進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展,國(guó)務(wù)院頒布并制定了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))提出“以城市低收入家庭為對(duì)象,進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度,改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度,加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度,力爭(zhēng)到十一五期末使低收入家庭住房條件得到明顯改善,農(nóng)民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”[2]。該《意見》首次把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要途徑,從政策性層面明確了要建立健全廉租住房制度,把廉租房原有的保障“最低收入家庭”擴(kuò)大到“低收入家庭”。同時(shí),該《意見》還在三方面對(duì)渠道、資金及經(jīng)濟(jì)適用房定性予以明確:在廉租房供應(yīng)渠道上,建立了在商品房等其他類型小區(qū)中配建廉租住房制度。在資金籌措上,首次從制度層面將廉租住房納入地方財(cái)政年度預(yù)算安排。在經(jīng)濟(jì)適用房定性上,明確了其屬于政策性住房,購(gòu)房人在一定年限內(nèi)只擁有有限產(chǎn)權(quán)(多數(shù)省級(jí)落實(shí)文件將年限定義為五年)。

    2.3 政策性租賃住房(公租房)為保障性住房主體的階段

    住建部等7部委于2010年6月制定頒布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保[2010]87號(hào)),根據(jù)城市化大規(guī)模推進(jìn)中遇到的城鎮(zhèn)職工住房的保障問題,解決“城市中低收入”家庭認(rèn)證方面的缺口,該《意見》進(jìn)一步擴(kuò)大保障范圍,保障性住房進(jìn)入了“公租房時(shí)代”。在房屋來源渠道上,該《意見》明確公租房可以通過新建、改建、收購(gòu)、長(zhǎng)期租賃(市場(chǎng)租賃)進(jìn)行籌集。對(duì)于確需新建的公租房,該《意見》也給出了原則性意見,即以在普通商品房小區(qū)配建為主,也可以適當(dāng)集中新建。在房屋保障對(duì)象上,也發(fā)生了本質(zhì)性變化,在廉租房原有保障“城市中等偏下收入住房困難家庭”的基礎(chǔ)上,將“新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人”員納入供應(yīng)范圍(以大中型城市及城市工業(yè)集中區(qū)為主,“供應(yīng)范圍和供應(yīng)對(duì)象的收入線標(biāo)準(zhǔn)、住房困難條件和租金水平,由市、縣人民政府確定”)。在廉租房和公租房政策過渡問題上,該《意見》同時(shí)也予以了明確“已享受廉租住房實(shí)物配租和經(jīng)濟(jì)適用住房政策的家庭,不得承租公共租賃住房。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的,可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼” [3]。

    2.4 定向安置房(棚改)為保障性住房主體的階段

    棚改項(xiàng)目自2006年?yáng)|北老工業(yè)區(qū)集中整治開始,雖然一直在不間斷的實(shí)施,但作為保障性住房供應(yīng)主體上,主要在2015年6月。當(dāng)月25日,國(guó)務(wù)院制定頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào))。在棚改模式上,該《意見》也首次實(shí)現(xiàn)了實(shí)物安置向貨幣化安置優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。貨幣化安置指的是政府在棚戶區(qū)改造過程中,將原原址重建及異地安置等實(shí)物化安置轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)償(即貨幣化),被拆遷居民有實(shí)際購(gòu)房需求的,從普通商品房市場(chǎng)上購(gòu)置住房。在資金籌措上,在央行于2014年上半年創(chuàng)新推出PSL(Pledged Supplementary Lending,即抵押補(bǔ)充貸款),通過棚戶區(qū)改造計(jì)劃方式(以各省住房城鄉(xiāng)部門審核為主),通過政策性銀行(主要為國(guó)開行)及各商業(yè)銀行向棚改地方政府發(fā)放低利率或政策性貸款,地方政府通過政策性貸款作為支付貨幣化主要資金支出渠道,以棚改存量可出讓住宅用地出讓金或政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算作為資金償還渠道。

    近年來,棚改資金支出規(guī)模急劇擴(kuò)張,從資金規(guī)模上,PSL余額自2015年中旬的約6500億,到2017年2月已經(jīng)增加超過2萬億大關(guān)(2.2萬億)。僅政策性銀行,國(guó)家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造貸款余額從2014年末約6400億,僅一年(2015年底)成倍上漲至1.3億元。從改造套數(shù)上,2015年全國(guó)棚改開工約601萬套,2016年開工606萬套,2017年開工約600萬套,其中,2014、2015、2016年、2017棚改貨幣化安置比例分別為10%、29.9%、48.5%、60%。

    3 參考非盈利企業(yè)模式下的保障性住房供應(yīng)建議

    非自建房屋來源主要有盈利和非盈利開發(fā),取得方式上也有租賃、部分產(chǎn)權(quán)、全部產(chǎn)權(quán)。隨著城市化規(guī)模和人口的爆發(fā)式增長(zhǎng),發(fā)達(dá)國(guó)家自上個(gè)世紀(jì)50年代至90年代也出現(xiàn)了住房短缺的情況,但各國(guó)解決方式卻分為:完全市場(chǎng)化(營(yíng)利組織)和政策性保障(非盈利組織)兩種不同傾向。

    資料來源:“聯(lián)合國(guó)歐洲年度住房與建筑統(tǒng)計(jì)公報(bào)”,轉(zhuǎn)摘自孟曉蘇《住房政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《中國(guó)軟科學(xué)》1998年第7期P102[3]。

    眾所周知,日本于上個(gè)世紀(jì)80年代出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫同時(shí)引發(fā)大規(guī)模規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī),2007年,美國(guó)出現(xiàn)次貸危機(jī)(房地產(chǎn)次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)危機(jī))并引發(fā)全球金融市場(chǎng)持續(xù)動(dòng)蕩,單一的市場(chǎng)化供應(yīng)必將導(dǎo)致階段性和周期性的房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)蕩,過于保障的住房公積政策(如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的分配制度)造成過大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和平均主義。

    完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的多元配給制度,以分類保障為原則,多種使用方式并存,提高保障性住房占比,發(fā)揮國(guó)有資金杠桿和保障雙重屬性,參考非盈利企業(yè)(歐洲主為工會(huì)、住房合作社和住房協(xié)會(huì)等),拓寬保障性住房有效供給渠道。建議把握以下基本原則:

    3.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)

    從發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障發(fā)展模式上看,基本都是從政府建設(shè)模式到建設(shè)補(bǔ)貼,最后發(fā)展為住房租金補(bǔ)貼。公租房政策特別是配建政策充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿起到了良好效果。作為政策性保障,為解決民生問題,在發(fā)展初期,必然需要政府住房保障的主要力量。同時(shí),隨著不同地區(qū)發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)及住房需求量的差異,部分地區(qū)可供市場(chǎng)租賃的住房存量增加,則其住房保障比重即可逐步降低,運(yùn)行機(jī)制逐步可以由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)調(diào)節(jié),發(fā)展至后期,地方政府可側(cè)重于發(fā)揮財(cái)政杠桿、信貸支持、政策引導(dǎo)、典型示范的作用。

    3.2 更加注重效率

    從當(dāng)前我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀看,雖然發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)以租金補(bǔ)貼為主形成住房保障體系,但基于當(dāng)前實(shí)際,筆者認(rèn)為在個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)尚不充分,全國(guó)性質(zhì)的統(tǒng)一住房平臺(tái)尚未建立等情況下,當(dāng)前尚應(yīng)在市場(chǎng)化原則下采取住房建設(shè)補(bǔ)貼模式提高保障性住房的供給。改變現(xiàn)有貨幣化棚改政策,加大一線城市新就業(yè)人員以及低收入群體的住房保障問題。同時(shí),要注意避免“一刀切”,需要形成多渠道供應(yīng)的方式解決住房困難。

    3.3 注意適度干預(yù)

    要堅(jiān)持政策連續(xù)性穩(wěn)定性,加快建立長(zhǎng)效機(jī)制。在以行政手段控制房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)上要更加兼顧公平與效益,形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房保障政策和靈活的供應(yīng)體系。要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用,協(xié)調(diào)社會(huì)資本共同建立社會(huì)住房保障體系,使不同層次的居民享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的住房保障成果,解決住房領(lǐng)域不平衡不充分的發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間的矛盾。各級(jí)政府應(yīng)因地制宜,在解決保障的同時(shí)發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng),激發(fā)社會(huì)資本活力,更大程度刺激了領(lǐng)域的消費(fèi),發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

    參考文獻(xiàn):

    [1]關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見.(建保[2010]87號(hào))[S].

    [2]關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào))[S].

    [3]孟曉蘇.住房政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)軟科學(xué),1998(07):

    102.

    作者簡(jiǎn)介:張家穎(1987-),女,江蘇泰州人,碩士,講師,研究方向:工程管理與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。

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