試論生產(chǎn)安全事故的認定
——以主體和行為模式為視角

陳年山 郭玉梅 王高鋒

生產(chǎn)安全事故的主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位而非其他主體；生產(chǎn)安全事故是由生產(chǎn)經(jīng)營活動引起或者說是發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的

對于生產(chǎn)安全事故的調(diào)查，我國立法規(guī)定起步較早，但是，什么是“生產(chǎn)安全事故”？無論是修訂前的《安全生產(chǎn)法》還是2014年修訂后的新《安全生產(chǎn)法》，均未界定，從而導致《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務院令第493號，以下簡稱《條例》）在施行過程中，就是否屬于“生產(chǎn)安全和事故”經(jīng)常產(chǎn)生巨大的分歧，這種分歧直接關乎到了事故結(jié)論的作出以及后續(xù)的處罰處理工作。因此，何謂生產(chǎn)安全事故，通說認為，“生產(chǎn)全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括與生產(chǎn)經(jīng)營有關的活動）中突然發(fā)生的，傷害人身安全與健康、損害設備設施或者造成直接經(jīng)濟損失，導致生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括與生產(chǎn)經(jīng)營活動有關的活動）暫時中止或者永遠終止的意外事件”；也有觀點認為，“所謂生產(chǎn)安全事故，是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的意外的突發(fā)事件的總稱，通常會造成人員傷亡或財產(chǎn)損失，使正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動中斷”；還有觀點認為，“生產(chǎn)安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動以及與生產(chǎn)經(jīng)營直接相關的活動中發(fā)生的，造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失或者其他嚴重后果的突發(fā)事件”對于生產(chǎn)安全事故的準確認定，是我們進行生產(chǎn)安全事故調(diào)查的基礎性問題。對此，筆者認為，無論對于生產(chǎn)安全事故如何定義，有兩點認識是必須的，一是生產(chǎn)安全事故的主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位而非其他主體；二是生產(chǎn)安全事故是由生產(chǎn)經(jīng)營活動引起或者說是發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的。因此，要想準確理解和把握生產(chǎn)安全事故，就必須從兩個方面入手，一是準確認定什么是生產(chǎn)經(jīng)營單位或者說生產(chǎn)經(jīng)營單位的范圍；二是準確界定生產(chǎn)經(jīng)營活動或行為的范疇。

關于生產(chǎn)經(jīng)營單位的界定

理論觀點

第一種觀點認為生產(chǎn)經(jīng)營單位“包括一切從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有企事業(yè)單位、集體所有制的企事業(yè)單位、股份制企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)等，不論其經(jīng)濟性質(zhì)如何、規(guī)模大小，只要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”；第二種觀點認為“安全生產(chǎn)立法意義上的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指在中華人民共和國領域內(nèi)從事各類生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本單元，具體包括中國各類生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、‘三資’企業(yè)、個體工商戶、合伙組織和中國公民、外國人（含無國籍人）以及其他生產(chǎn)經(jīng)營單位”；第三種觀點認為生產(chǎn)經(jīng)營單位“是指一切合法或者非法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)、事業(yè)單位和個體經(jīng)濟組織以及其他組織，包括國有企業(yè)事業(yè)單位、集體所有制的企業(yè)事業(yè)單位、股份資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)等”；第四種觀點認為“所謂生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指從事商品生產(chǎn)、銷售以及提供服務的法人和其他經(jīng)濟組織，不論其所有制性質(zhì)、企業(yè)組織形式和經(jīng)營規(guī)模大小，只要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。”

綜合上述定義不難發(fā)現(xiàn)，其共同之處在于，一是大多都采取了列舉式的方法來進行界定；二是對于生產(chǎn)經(jīng)營單位的界定都是圍繞著“生產(chǎn)經(jīng)營”這個概念來界定。不同之處在于，第二種觀點明確認可自然人屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，其他幾種觀點則似是而非，對此沒有明確。實際上，自然人是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位正是爭論的焦點。

立法規(guī)定

雖然法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的概念，或者說“生產(chǎn)經(jīng)營單位”具體包括哪些，有國務院直屬機構(gòu)和個別省級地方在立法時卻作了規(guī)定。

部門規(guī)章規(guī)定。如原國家安全監(jiān)管總局2007年公布、2015年修訂后的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（原國家安全監(jiān)管總局令第15號）第六十八條明確規(guī)定：“本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體?！?/p>

省級地方性法規(guī)規(guī)定。這里面又包括兩種情形，一是先前予以規(guī)定，后來修訂時予以廢除或修改的。如2006年12月22日公布的《安徽省安全生產(chǎn)條例》第二條規(guī)定：“前款所稱生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)、其他組織和個體工商戶”，但該條規(guī)定于2017修訂條例時予以廢除；再如2006年公布的《山東省安全生產(chǎn)條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱單位，包括法人單位、產(chǎn)業(yè)活動單位和個體經(jīng)營戶”。同樣在2017年修訂條例時，將其修改為“在本省行政區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)、事業(yè)單位、個體經(jīng)濟組織等單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)以及相關監(jiān)督管理，適用本條例?！倍切伦饕?guī)定的。如2013年修訂的《廣東省安全生產(chǎn)條例》第五十二條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位包括從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體?！?/p>

針對上述立法規(guī)定，筆者需要說明的是，一方面，立法規(guī)定的分歧如前理論觀點分歧一樣，也是存在一個是否將自然人等非組織主體納入生產(chǎn)經(jīng)營單位范疇問題，這個問題我們后面詳述；另一方面，所謂理論探討無禁區(qū)，立法規(guī)定有依據(jù)。根據(jù)《立法法》等相關規(guī)定，嚴格來講，上述對于生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)定明顯存在立法越位和規(guī)定缺陷。所謂的立法越位，即立法者在部門規(guī)章和地方性法規(guī)中越權對全國人大常委會制定的《安全生產(chǎn)法》中的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”予以界定；所謂的規(guī)定缺陷，即是導致同一行政區(qū)域內(nèi)對生產(chǎn)經(jīng)營單位的認定不統(tǒng)一。

司法裁判

從目前搜集到的司法案例來看，涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位的司法裁判主要聚焦于自然人問題，即自然人是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位。對此，司法案例中存在兩種截然相反的觀點，第一種觀點采納了前述的部門規(guī)章規(guī)定，認為自然人屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位。如2016年重慶市第三中級人民法院二審作出的關于王忠不服重慶市武隆縣安監(jiān)局行政處罰一案的（2016）渝03行終122號《行政判決書》認定“本案王忠作為自然人主體，非法從事安全生產(chǎn)的行為，屬于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的調(diào)整范圍”。第二種觀點是結(jié)合地方性法規(guī)規(guī)定，認為自然人不屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位的范疇。如，經(jīng)山東省檢察院抗訴后，山東省高級人民法院再審作出關于孫書松不服山東省萊州市安監(jiān)局《行政處罰決定書》（<萊>安監(jiān)管罰〔2013〕0304號）一案的（2016）魯行再26號《行政判決書》則認為，生產(chǎn)經(jīng)營單位不含自然人。

筆者觀點

通過上述關于生產(chǎn)經(jīng)營單位的理論觀點、立法規(guī)定和司法裁判對比分析不難發(fā)現(xiàn)，其共同點在于，都肯定了企業(yè)法人等經(jīng)濟組織屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位；分歧在于，自然人是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位。實際上，從《安全生產(chǎn)法》的立法意圖和安全生產(chǎn)工作實際尤其是生產(chǎn)安全事故調(diào)查出發(fā)，自然人是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當從實然和應然兩個方面進行分析，所謂實然是指對生產(chǎn)經(jīng)營單位在界定上是否包括了自然人；所謂應然是指對生產(chǎn)經(jīng)營單位在界定上應否包括自然人。

從實然方面分析

漢語語義分析。筆者認為，生產(chǎn)經(jīng)營單位首先應當是“單位”。何謂單位？《辭?！方忉尀椤皺C關、團體或?qū)儆谝粋€機關、團體的各個部門”。進一步分析，何謂部門？一是國民經(jīng)濟中因社會分工而形成的同類職能的企業(yè)、事業(yè)單位的總和；二是機關、企業(yè)或事業(yè)單位內(nèi)部擔負一定職能的各個部分，有時也稱為部門。再進一步，所謂企業(yè)是指從事生產(chǎn)、流通或服務性活動的獨立核算經(jīng)濟單位。所謂機關，是指辦事單位或機構(gòu)。所謂團體，是指多數(shù)人結(jié)合成的集體。綜上《辭海》解釋可以看出，自然人作為個體，由于不具備集合性或者說組織性、團體性，因而不屬于單位范疇。

法律、行政法規(guī)表述推測。如前所述，法律和行政法規(guī)并沒有界定生產(chǎn)經(jīng)營單位是否包括自然人，但是，從一些法律和行政法規(guī)的表述來看，是將單位和個人并列的。如《安全生產(chǎn)法》第四十六條第一款表述的“相應資質(zhì)的單位或者個人”；《危險化學品安全管理條例》（國務院令第591號）第五條第一款、第三十三條等采取了“有關單位和個人”的表述；《煙花爆竹安全管理條例》（國務院令第455號）第三條第二款也采取了“任何單位或者個人”的表述。由此推出，單位是不包含自然人的。綜上，不管是從語義分析還是從法律、行政法規(guī)表述推測，單位是不包括自然人的。因此，有觀點認為，從界定生產(chǎn)安全的三個要素來講，“我國安全生產(chǎn)立法沒有將生產(chǎn)經(jīng)營單位以外的其他社會組織、公民的安全納入法律調(diào)整的范圍……是否屬于生產(chǎn)安全的主體必須依法確定，不能任意擴大到所有的社會組織和公民”。

從應然方面分析

從民事法律規(guī)定分析。《民法通則》第二十六條規(guī)定“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個體工商戶”?！睹穹倓t》第五十四條規(guī)定“自然人從事工商業(yè)經(jīng)營，經(jīng)依法登記，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號。”《個體工商戶條例》第二條規(guī)定“有經(jīng)營能力的公民，依照本條例規(guī)定經(jīng)工商行政管理部門登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號”。第八條第二款規(guī)定“個體工商戶登記事項包括經(jīng)營者姓名和住所、組成形式、經(jīng)營范圍、經(jīng)營場所。個體工商戶使用名稱的，名稱作為登記事項?！薄稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第六條規(guī)定“經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。”根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定不難看出，針對生產(chǎn)經(jīng)營行為來講，自然人一般不能成為主體。

那么可能有人會提出，以前的《民法通則》和現(xiàn)行的《民法總則》是將個體工商戶歸為自然人一類的，如果說自然人不屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，那么個體工商戶是不是也不屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位。對此，筆者認為，盡管在民法上將個體工商戶歸為自然人類，但個體工商戶同自然人是明顯有著很大區(qū)別的。其一，個體工商戶一般具有一定的組織性，而自然人則無；其二，個體工商戶從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動是經(jīng)過了法定機關登記的；而自然人要么沒有經(jīng)過登記要么從事特殊經(jīng)營而無需登記；其三，經(jīng)過登記的個體工商戶所從事的生產(chǎn)經(jīng)營是受法律保護的；而自然人從事一般的經(jīng)營是不合法的；其四，個體工商戶無論是個人還是家庭經(jīng)營，都有著一定的組成形式、經(jīng)營范圍、經(jīng)營場所，而自然人則不涉及這些。因此，從性質(zhì)上講，個體工商戶具有商法上的經(jīng)營屬性，這點是自然人所不具備的。所以說，從生產(chǎn)經(jīng)營的特點來講，個體工商戶和自然人不是不同的。在起草《民法總則》時，有意見建議將草案中關于個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的規(guī)定移至非法人組織一章加以規(guī)定。也有觀點認為一些個體工商戶的資產(chǎn)總額、用工數(shù)量都很大，甚至超過了許多個人獨資企業(yè)，建議將其納入其他組織范圍。

從《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整內(nèi)容和要求分析?！栋踩a(chǎn)法》的目的在于強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，如果將自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，那么這些規(guī)定要求在自然人身上如何體現(xiàn)，或者說作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的自然人如何來落實這些具體規(guī)定的？此外，在行政處罰方面，《安全生產(chǎn)法》《條例》等對違法行為基本上采取的都是“雙罰制”，即既處罰生產(chǎn)經(jīng)營單位又處罰主要負責人等相關責任人，那么在自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的情況下如何實施行政處罰會變的困難。

從監(jiān)管執(zhí)法工作角度分析?？梢灶A見的是，如果將自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，就將意味著中華人民共和國境內(nèi)的每一位從事生產(chǎn)經(jīng)營的自然人都是安全生產(chǎn)法律關系的主體，同時也是生產(chǎn)安全責任事故的主體。（當然，這個觀點的成立還有另一個前提，就是對生產(chǎn)經(jīng)營活動的界定問題，該問題作下一步討論）面對數(shù)量這么龐大、無時無地不在的監(jiān)管執(zhí)法對象，部門根本無法監(jiān)管或者說監(jiān)管不能。

從事故調(diào)查的角度分析。《條例》明確規(guī)定了對于生產(chǎn)安全事故的調(diào)查組織、調(diào)查程序、調(diào)查內(nèi)容和結(jié)案批復以及實施處罰等。從目前生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理實際情況來看，很多事故都是自然人在從事一般生產(chǎn)或經(jīng)營過程中發(fā)生的。如甲村民邀請乙村民無償幫工為其到水庫拋灑魚飼料引發(fā)溺水死亡事故；甲村民建房，其好友乙村民主動無償幫工中違規(guī)施建導致墻體坍塌的亡人事故；城市公民甲邀請乙公民幫忙為其修理空調(diào)外機導致的墜落死亡事故；還有農(nóng)村天旱為抗旱保苗，村民駕駛農(nóng)用三輪車、拖拉機等在運水過程中因為操作失誤發(fā)生的翻車、撞車后傷人、亡人事故等等。如果說將這些自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的話，那么這些事故無一例外都是生產(chǎn)安全事故，都應當按照《條例》規(guī)定組織事故調(diào)查組進行調(diào)查，對此，基于時間以及人力、財力等國家公共資源方面考慮是否有必要和能否為繼？還有，類似此種事故調(diào)查，如何認定主體責任、監(jiān)管責任以及教育培訓和投入等方面的問題？

綜合對上述分析，筆者認為，現(xiàn)階段《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位不包括也不應當包括自然人。筆者認為，應當將生產(chǎn)經(jīng)營單位定義為：生產(chǎn)經(jīng)營單位是在中華人民共和國領域內(nèi)容從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織，包括個體工商戶、營利法人和除機關法人以外的特別法人及非法人組織。具體包括：個體工商戶；有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、合作經(jīng)濟組織法人、和基層群眾性自治組織法人；個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)及不具有法人資格的專業(yè)服務機構(gòu)等。對此，也有人會問，那筆者前面提到的農(nóng)村喂魚、建房等事故如何處理？如何追究責任？對此，筆者認為按照《侵權責任法》《合同法》以及《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定按照司法程序處理即可。

關于生產(chǎn)經(jīng)營活動的界定

什么叫生產(chǎn)經(jīng)營活動，也是安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法中面臨的一個突出問題。比如，一個個體工商戶經(jīng)營者騎摩托車到鎮(zhèn)上的郵政儲蓄銀行存款，結(jié)果途中不慎掉進路邊溝渠摔傷身故，是否屬于生產(chǎn)安全事故？有的認為屬于，理由是個體工商戶屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，儲蓄行為不管是對儲蓄銀行還是對個體工商戶來講都是經(jīng)營行為（儲蓄營利行為）。有的認為不屬于，理由是此事故并非發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，該個體工商戶騎摩托車去儲蓄銀行的過程不屬于生產(chǎn)經(jīng)營過程。那么，究竟什么是生產(chǎn)經(jīng)營活動？還有，生產(chǎn)經(jīng)營活動本身就有廣義和狹義之分，那么安全生產(chǎn)法律法規(guī)所調(diào)整的生產(chǎn)經(jīng)營活動究竟是廣義上的還是狹義上的？

對“生產(chǎn)經(jīng)營”活動的理論探討

有觀點認為，“生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一個廣義的概念，既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商業(yè)的、服務性的單位都包括在內(nèi)”，也有觀點認為生產(chǎn)經(jīng)營活動“既包括資源的開采活動、各種產(chǎn)品的加工、制作活動，也包括各類工程建設和商業(yè)、娛樂業(yè)以及其他服務業(yè)的經(jīng)營活動”，闞珂等主編的《安全生產(chǎn)法釋義》也作如是解釋。還有觀點認為“界定是否屬于生產(chǎn)安全還要看主體活動是否屬于狹義的生產(chǎn)經(jīng)營活動”“界定某個社會組織或者個人的活動（行為）是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動（行為），關鍵是看該組織或者個人從事的相關活動（行為）是否屬于以營利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動（行為）”原國家安全監(jiān)管總局印發(fā)的《關于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關問題規(guī)定的通知》（安監(jiān)總政法〔2013〕115號）第二條明確規(guī)定“《條例》第二條所稱生產(chǎn)經(jīng)營活動，是指在工作時間和工作場所，為實現(xiàn)某種生產(chǎn)、建設或者經(jīng)營目的而進行的活動，包括與工作有關的預備性或者紅收尾性活動”。另外，刑法上的生產(chǎn)經(jīng)營一般是“包括一切經(jīng)濟形式的生產(chǎn)經(jīng)營，不問其所有制形式”。

對于生產(chǎn)經(jīng)營活動的判斷一定要結(jié)合主體、場所、時間等作狹義理解

關于“生產(chǎn)經(jīng)營”的語義分析

何謂生產(chǎn)？《辭海》有三種解釋，一是謀生之業(yè)；二是猶生育；三是以一定生產(chǎn)關系聯(lián)系起來的人們利用生產(chǎn)工具改變勞動對象以適合自己需要的過程。何謂經(jīng)營？有三種解釋，一是本謂經(jīng)度營造；二是猶往來；三是專指經(jīng)管辦理經(jīng)濟事業(yè)。

由于目前沒有找到有關對生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生爭議的司法裁判，因此，綜上理論觀點和語義分析，我們不難看出，生產(chǎn)經(jīng)營活動具有以下幾個特點：一是生產(chǎn)經(jīng)營活動應當是一種制作、產(chǎn)生產(chǎn)品或者提供交換商品、服務的行為；二是生產(chǎn)經(jīng)營活動應當是在工作場所和工作時間內(nèi)發(fā)生的行為，這點應當和工傷的認定有同理之處。事實上，國外安全生產(chǎn)立法調(diào)整范圍確定為各種工作場所，沒有雇員人數(shù)多少、企事業(yè)單位分類等限制；三是生產(chǎn)經(jīng)營活動是一個持續(xù)的過程行為，可以通過階段來劃分，舉例來講，一個生產(chǎn)經(jīng)營單位因為高溫放假歇業(yè)一周，那么在這一周內(nèi)一般就視為該單位沒有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；四是生產(chǎn)經(jīng)營活動具有狹義和直接性的特點，不宜隨意擴大范圍，尤其是將有關預備性或者收尾性活動納入生產(chǎn)經(jīng)營活動范疇。否則，由于“生產(chǎn)經(jīng)營”活動內(nèi)容的廣泛性，如果對其作廣義理解的話，那么生產(chǎn)經(jīng)營行為將會無所不包、無所不容，如企業(yè)的設立行為、招錄從業(yè)人員的行為乃至職工進餐、醫(yī)療診治等行為都會被界定為生產(chǎn)經(jīng)營活動。因此，對于生產(chǎn)經(jīng)營活動的判斷一定要結(jié)合主體、場所、時間等作狹義理解。