科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

中國科學(xué)院植物研究所

一、緒論

(一)研究背景

事業(yè)單位(Public Institution)，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織(引自《事業(yè)單位登記管理暫行條例》國務(wù)院第411號令)?？茖W(xué)事業(yè)單位是事業(yè)單位的一類分支，是主要從事科技活動的組織。

科學(xué)事業(yè)單位不同于一般的事業(yè)單位，它在功能上兼有公益性與效益性，其管理上具有一定的特殊性與復(fù)雜性。一方面，科學(xué)事業(yè)單位具有明顯的公益性，它承擔(dān)國家科研任務(wù)，財政補(bǔ)助是其收入的重要來源。另一方面，科技競爭日趨激烈，為了保持行內(nèi)競爭優(yōu)勢，科學(xué)事業(yè)單位必須加大各項(xiàng)投入，包括科研平臺建設(shè)與科研人才引進(jìn)，所有支出僅依靠國家撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以科學(xué)事業(yè)單位又必須具備創(chuàng)收能力。國家鼓勵科研成果轉(zhuǎn)化，在科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的過程中，科學(xué)事業(yè)單位還會有產(chǎn)品銷售、對外投資等業(yè)務(wù)收入。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》已于2014年1月1日起施行，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也有了文件依據(jù)，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的具體規(guī)定并結(jié)合單位的具體情況，建立完整的內(nèi)部控制體系。

(二)研究意義

科學(xué)事業(yè)單位的單位屬性及收入來源決定了它在享受國家補(bǔ)助的同時接受國家審計。依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)[2016]50號)文件精神，國家對科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施簡政放權(quán)政策，賦予科研承擔(dān)單位一部分自主使用科研經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。這同時也對科研承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)管理提出了更高的要求，強(qiáng)化內(nèi)部控制刻不容緩，財政部自2016年起一直在督促科學(xué)事業(yè)單位建立與完善內(nèi)控系統(tǒng)。做好科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠保證科學(xué)使用科研經(jīng)費(fèi)，維護(hù)單位的科研信用，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)[2011]5號)，國家正在分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。文件中按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。內(nèi)部控制建設(shè)為事業(yè)單位順利改革保駕護(hù)航，同時也是為事業(yè)單位本身轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。

鑒于以上，研究科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀并提出改進(jìn)建議具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制理論

依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。我們需要注意的是非經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險還沒有納入到科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍，而科學(xué)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動一般包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)及合同業(yè)務(wù)等。從靜態(tài)上看，內(nèi)控是為了防范和管控單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)的組成要素主要有內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督，它具體表現(xiàn)為各項(xiàng)內(nèi)部管理制度制定及落實(shí)所需的控制程序及措施。從動態(tài)上看，內(nèi)控是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)應(yīng)對風(fēng)險的自我約束與規(guī)范的過程。

內(nèi)部控制的目標(biāo)包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)；資產(chǎn)安全和使用有效；財務(wù)信息真實(shí)完整；有效防范舞弊和預(yù)防腐?。惶岣吖卜?wù)的效率和效果。內(nèi)控的原則有全面性原則、重要性原則、制衡性原則與適應(yīng)性原則。

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制的建立健全與有效實(shí)施負(fù)責(zé)，不僅應(yīng)采取積極支持的態(tài)度，還應(yīng)直接參與到內(nèi)部控制的建設(shè)中來，提供必要的人力及物力支持，保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和有效實(shí)施?？茖W(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門。

內(nèi)部控制建設(shè)具體可以劃分為7步：梳理各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程；明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險；確定風(fēng)險點(diǎn)；選擇風(fēng)險應(yīng)對策略；建立健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度；督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。

三、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

(一)內(nèi)部控制建設(shè)總體情況

科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在業(yè)務(wù)層面已經(jīng)形成一套相對固定的管理模式，內(nèi)部控制也已有一定的基礎(chǔ)。筆者所在的單位作為國內(nèi)知名的科學(xué)事業(yè)單位，在2012年已經(jīng)印發(fā)了《X院院屬單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動控制規(guī)范》，并在2016年將內(nèi)部控制建設(shè)作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)來抓，系統(tǒng)內(nèi)各單位也都在著手全面建設(shè)內(nèi)部控制。經(jīng)過多年的部署與實(shí)施，已經(jīng)初步建立起內(nèi)部控制體系。

從單位層面內(nèi)部控制來講，很多單位沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制部門，一些單位確定了內(nèi)部控制牽頭部門，一些單位還在紀(jì)監(jiān)審部門與財務(wù)部門之間抉擇。單位幾乎都成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組與工作小組，但是領(lǐng)導(dǎo)小組的組長并不都是由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任。此外，聯(lián)席工作制度執(zhí)行得不太到位，對內(nèi)控的重視程度不夠。

從業(yè)務(wù)層面來講，各項(xiàng)內(nèi)部控制制度已趨于完善，也幾乎都編制了流程圖；在崗位設(shè)置方面，不相容崗位沒有做到完全分離。從具體業(yè)務(wù)上來講，預(yù)算編制的完整性得到保證，但是科學(xué)性與準(zhǔn)確性有待提高，預(yù)算執(zhí)行分析主要側(cè)重執(zhí)行率的跟蹤與通報，預(yù)算執(zhí)行分析的質(zhì)量不高，預(yù)算績效評價還是流于形式；收入入賬的完整性與及時性依然是關(guān)注的重點(diǎn)，票據(jù)管理仍有待加強(qiáng)；支出業(yè)務(wù)控制總體比較完善，但關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)與內(nèi)轉(zhuǎn)測試費(fèi)控制還需加強(qiáng)；資產(chǎn)控制方面，無形資產(chǎn)及對外投資的管理相對薄弱，采購驗(yàn)收還有些流于形式，資產(chǎn)報廢審核需要加強(qiáng)；建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和預(yù)算與實(shí)際支出發(fā)生的偏差應(yīng)加強(qiáng)控制；合同的執(zhí)行跟蹤能力應(yīng)加強(qiáng)。

(二)內(nèi)部控制完善難點(diǎn)分析

內(nèi)控建立到運(yùn)行再到完善總要經(jīng)歷一段時間。現(xiàn)階段的主要難點(diǎn)有：

1.崗位勝任度不高，內(nèi)控意識薄弱?？茖W(xué)事業(yè)單位一般都有一定的歷史，員工的組成也比較復(fù)雜。管理人員年齡普遍較大，專業(yè)也不對口，主動學(xué)習(xí)與優(yōu)化工作的動力不強(qiáng)。管理高層對科學(xué)事業(yè)單位管理工作重視度不夠，即便是招聘的新員工，科班出生的也不是很多。所以，很多管理人員對本職工作的勝任度并不高，很多工作完成得也不到位。同時，科學(xué)事業(yè)單位員工的內(nèi)控意識普遍也比較薄弱。內(nèi)控對很多人來講只是一項(xiàng)硬性任務(wù)，他們對內(nèi)控的必要性缺乏深層次的認(rèn)可，被迫與主動去做一件事的效果自然是相差甚遠(yuǎn)?？茖W(xué)事業(yè)單位員工風(fēng)險識別能力也較差，沒有將單位看成一個風(fēng)險共同體，不能意識到風(fēng)險的傳遞性，很難“有勁往一處使”。

2.管理體制落后、部門設(shè)置不合理。首先，科學(xué)事業(yè)單位的決策層一般由所領(lǐng)導(dǎo)、科研帶頭人員及機(jī)關(guān)各部門領(lǐng)導(dǎo)組成，所領(lǐng)導(dǎo)幾乎全部是科研人員，制定決策時難免側(cè)重于科研人員的利益?？茖W(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險是經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險，而科研經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險是其中的主要部分。讓科研人員自己決定科研經(jīng)費(fèi)的使用，是科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的一大隱患。其次，科學(xué)事業(yè)單位管理部門幾乎都是扁平化管理，部門設(shè)置也比較簡單，在我所在的單位還有其他兄弟院所，普遍存在的問題是很多應(yīng)該單設(shè)的職能部門都糅合在一個部門，受同一個領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)，難以實(shí)現(xiàn)相互牽制與相互監(jiān)督。

3.業(yè)務(wù)梳理不深入，風(fēng)險評估不到位?？茖W(xué)事業(yè)單位因?yàn)閷?nèi)控的必要性缺乏深層次的認(rèn)可，在梳理內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程時流于形式，沒有投入大量的精力?？茖W(xué)事業(yè)單位管理部門之間的聯(lián)系比較緊密，很多風(fēng)險評估小組是因?yàn)榻?nèi)控這樣一個契機(jī)臨時組建起來的，它的成員是從各個部門抽調(diào)的，風(fēng)險評估相當(dāng)一部分是走過場，存在很多“人情”的成分。業(yè)務(wù)梳理與風(fēng)險評估這樣基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的工作沒有做好，內(nèi)控效果可想而知。

四、內(nèi)部控制建立及完善建議

筆者所在的單位作為科學(xué)事業(yè)單位中的典型代表，通過對其內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題的分析，有針對性地提出以下改進(jìn)建議：

(一)提高全員崗位匹配度，全員參與內(nèi)控，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)部控制建立是一個系統(tǒng)工程，事先應(yīng)經(jīng)過充分調(diào)研與宣傳，調(diào)動全單位的積極性，保證全員參與。單位應(yīng)加強(qiáng)全員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與內(nèi)控知識學(xué)習(xí)。只有每位員工對自己的崗位職責(zé)、崗位要求有清晰深刻的了解，他才能識別風(fēng)險、應(yīng)對風(fēng)險與控制風(fēng)險，所以業(yè)務(wù)培訓(xùn)是必要的也是必須的，單位應(yīng)制定培訓(xùn)計劃，確保員工的崗位勝任度。同時，內(nèi)控知識也值得全員認(rèn)真學(xué)習(xí)，幫助員工了解內(nèi)控的重要性與必要性，促使大家主動參與到內(nèi)控的建設(shè)中來。單位還應(yīng)形成積極有效的反饋機(jī)制，采取一些激勵措施鼓勵參與人結(jié)合內(nèi)控知識及自身業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)隱患，多提意見，營造良好的內(nèi)控環(huán)境，促進(jìn)內(nèi)控的不斷完善。

(二)強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人責(zé)任，做好內(nèi)部制衡與信息溝通

科學(xué)事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人都是科研人員，由于專業(yè)的局限性及體制內(nèi)形成的慣有思維，對財務(wù)管理及內(nèi)部管理都沒有足夠的重視。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)直接參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來，為內(nèi)控建立與完善提供必要的人力、物力條件。在各部門職責(zé)發(fā)生交叉不明確時，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)做好指定與分配，避免“內(nèi)耗”。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)注重科研單元與管理部門的相互制衡，不能太側(cè)重科研單元?，F(xiàn)在科學(xué)事業(yè)單位普遍的現(xiàn)象是科研獨(dú)大，過分強(qiáng)調(diào)管理人員的服務(wù)意識，淡化管理，對管理機(jī)構(gòu)的人員配備與經(jīng)費(fèi)分配不夠，管理受制于科研。這不利于管理水平的提高，對內(nèi)部控制的完善也是不小的阻礙。同時，要注重信息溝通。溝通不暢，業(yè)務(wù)部門與管理部門之間缺乏信任，管理部門之間又相互推諉，難以形成合力，所以要確保信息流通順暢。

(三)確保不相容崗位相分離，落實(shí)關(guān)鍵崗位輪崗制度

科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。現(xiàn)狀是很多部門甚至是關(guān)鍵部門的不相容崗位的分離都沒有到位，主要還是靠工作人員的自我約束來控制與管理，存在很大的安全隱患。另外，內(nèi)部控制要求關(guān)鍵崗位要有輪崗機(jī)制，科學(xué)事業(yè)單位在這方面執(zhí)行得也不理想，從制度層面就沒有輪崗規(guī)定，在實(shí)際工作中也沒有形成慣例習(xí)慣，滋生舞弊和貪腐行為的風(fēng)險非常高，所以必須落實(shí)不相容崗位相分離與關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制。

(四)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好風(fēng)險控制

預(yù)算環(huán)節(jié)：預(yù)算編制的好壞直接關(guān)系到單位的利益。目前，科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制準(zhǔn)確性普遍不高。究其原因，一方面是預(yù)算編制的時間安排比較緊迫，另一方面是科研人員對經(jīng)費(fèi)管理辦法及預(yù)算管理制度不了解。預(yù)算編制的不準(zhǔn)確造成預(yù)算執(zhí)行率不高、項(xiàng)目間調(diào)賬頻繁、經(jīng)費(fèi)結(jié)題驗(yàn)收不通過等問題，也直接影響到單位的科研信用。對政策進(jìn)行宣講、定期通報督促預(yù)算執(zhí)行及啟用科研財務(wù)助理制度可以有效解決此類問題。

采購環(huán)節(jié)：密切關(guān)注大額采購資金的流向，加強(qiáng)采購單位資質(zhì)，經(jīng)營范圍審核，并建立合格供方制度。對于一些大額定制一定要由獨(dú)立采購部門組織專家評審，科研部門應(yīng)加強(qiáng)合同審核，資產(chǎn)部門加強(qiáng)實(shí)物驗(yàn)收，財務(wù)部門加強(qiáng)票據(jù)審核，確保“合同流”、“實(shí)物流”與“資金流”三流合一。

外協(xié)經(jīng)費(fèi)環(huán)節(jié)：科學(xué)事業(yè)單位每年有大量的外協(xié)經(jīng)費(fèi)，這是經(jīng)費(fèi)管理的重要風(fēng)險點(diǎn)。應(yīng)加強(qiáng)對外協(xié)單位的資質(zhì)、股東情況、關(guān)聯(lián)交易的審核，并加強(qiáng)違規(guī)轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)的懲處力度。

勞務(wù)費(fèi)發(fā)放環(huán)節(jié)：增加勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的審核手續(xù)，對勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的真實(shí)性、合理性進(jìn)行必要程度的審核，堅持勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的非現(xiàn)金支付方式。

(五)建設(shè)統(tǒng)一的信息化平臺，促進(jìn)規(guī)范效率管理

加強(qiáng)信息化與模塊化的建設(shè)對于內(nèi)部控制的建立與完善意義重大，將經(jīng)濟(jì)活動及內(nèi)部管理嵌入信息系統(tǒng)中，可以實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理的全面性與及時性、經(jīng)費(fèi)管理的連貫性與可比性。比如：在預(yù)算管理方面，可以在單位內(nèi)部開發(fā)完善預(yù)算模塊，存儲預(yù)算申請、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、年度決算及結(jié)題驗(yàn)收相關(guān)數(shù)據(jù)，同時啟用預(yù)算控制功能，減少調(diào)賬，定期產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行分析報告，提高預(yù)算執(zhí)行率。在合同管理方面，建立合同信息庫，減少合同管理中的人為失誤，實(shí)現(xiàn)合同收款與付款的系統(tǒng)控制，減少合同執(zhí)行的隨意性。在電子辦公方面，設(shè)定固定辦事流程，并啟用系統(tǒng)控制與在線審批，減少人為控制。

(六)加強(qiáng)多渠道監(jiān)督，實(shí)行內(nèi)控績效評價，及時調(diào)整內(nèi)控

首先，要建立完善的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計、內(nèi)部公示與外部審計的相互結(jié)合與相互補(bǔ)充。其次，應(yīng)制定內(nèi)控績效目標(biāo)任務(wù)，并將其分解分配到個人，按期進(jìn)行考核。最后，內(nèi)部控制的環(huán)境一直在變化，內(nèi)部控制也要依據(jù)環(huán)境變化、風(fēng)險點(diǎn)變化等進(jìn)行調(diào)整。要不斷對內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行測試，發(fā)現(xiàn)問題并采取行動。內(nèi)部控制制度執(zhí)行一段時間后也要及時評估其有效性與適應(yīng)性，對不合理或不符合實(shí)際情況的部分及時進(jìn)行修訂，讓制度與環(huán)境達(dá)到最好的匹配度。

五、結(jié)束語

內(nèi)部控制的建立和完善是科學(xué)事業(yè)單位的必經(jīng)之路。本文針對我國科學(xué)事業(yè)單位管理特點(diǎn)，結(jié)合內(nèi)部控制理論與系統(tǒng)內(nèi)單位的內(nèi)控現(xiàn)狀對內(nèi)部控制的建立與完善提出了相應(yīng)的建議，主要包括增加培訓(xùn)學(xué)習(xí)、增強(qiáng)內(nèi)控意識、強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人責(zé)任、做好內(nèi)部制衡與信息溝通、健全崗位責(zé)任制、加強(qiáng)信息建設(shè)、健全監(jiān)督機(jī)制、實(shí)行內(nèi)控績效評價等。

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制還得經(jīng)歷一段時間的完善，即便同是科學(xué)事業(yè)單位面臨的問題也不盡相同，所以各單位在具體建立與完善內(nèi)部控制時應(yīng)結(jié)合自身情況具體問題具體分析。