公民的行動(dòng)策略和政府的理性選擇
——對(duì)四川鄰水“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”事件“鬧大”現(xiàn)象的分析

周 媚

(桂林理工大學(xué)，廣西 桂林 541004)

1 引言

我國(guó)是世界上高速鐵路發(fā)展最快的國(guó)家，近年來(lái)，隨著高鐵經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，各地對(duì)高鐵的爭(zhēng)奪也日益激烈。國(guó)家鐵路局調(diào)研報(bào)告顯示，與沒(méi)有高鐵的城市相比，開(kāi)通高鐵的城市GDP增長(zhǎng)量高出了72%，可持續(xù)發(fā)展能力提高了55%。對(duì)于一些地方而言，通了高鐵，那么城市就成了“項(xiàng)鏈上的珍珠”；沒(méi)有通高鐵，城市就是“項(xiàng)鏈旁邊的石頭”。想盡辦法成為高鐵的“項(xiàng)鏈上的珍珠”，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍的心態(tài)。為了成為“項(xiàng)鏈上的珍珠”，一些公民采取過(guò)激的方式，2015年5月，四川鄰水的公民采取“鬧大”的手段來(lái)“搶高鐵”，由此爆發(fā)了“高鐵爭(zhēng)奪”的社會(huì)沖突和群體性事件。

“鬧大”是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理中常見(jiàn)的現(xiàn)象?！棒[大”即公民個(gè)人或集體通過(guò)一些非常規(guī)手段將問(wèn)題置于公眾視野，以產(chǎn)生巨大的輿論壓力，迫使政府部門(mén)重視并解決問(wèn)題的演變過(guò)程。在群體性事件中，不管是有目的性的主動(dòng)鬧大還是爆發(fā)性的演變鬧大，民眾的出發(fā)點(diǎn)都是想將自己的訴求反映給政府，通過(guò)鬧大來(lái)贏得外界的關(guān)注和支持，使孤立的問(wèn)題“問(wèn)題化”為社會(huì)問(wèn)題，最終如愿表達(dá)自己的訴求并加快進(jìn)入政府的政策議程的速度，成為政府必須要解決的政策問(wèn)題。

那么，為什么公民在“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中要通過(guò)“鬧大”的行為策略表達(dá)訴求呢？他們采取什么形式來(lái)“鬧大”呢？政府面對(duì)民眾的“鬧大”的理性選擇是什么？本文以四川鄰水“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”事件為例，深入探討公民在群體性事件中的“鬧大”行動(dòng)策略，分析政府在面對(duì)公民“鬧大”現(xiàn)象的選擇邏輯，最后提出有效治理“鬧大”現(xiàn)象的路徑。

2 四川鄰水群體性事件的發(fā)展歷程

2.1 鄰水縣積聚已久的地域矛盾

鄰水縣和廣安縣原屬不同地區(qū)，1998年設(shè)立廣安市后鄰水縣并入。并入之前，鄰水人口比廣安多，經(jīng)濟(jì)也比廣安發(fā)達(dá)，廣安撤縣設(shè)市后，行政地位得到提升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，當(dāng)?shù)氐木用窀＠蔡岣卟簧伲从^鄰水，自從并入廣安之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量下降了，居民的福利也不如廣安市民，這讓鄰水人民非常不滿。并且鄰水東鄰重慶市長(zhǎng)壽縣，南連重慶渝北區(qū)，是連接川陜渝鄂重要交通要道。然而，由于一直沒(méi)有修建鐵路，鄰水縣的地理優(yōu)勢(shì)完全沒(méi)有得到有效發(fā)揮，因此這次達(dá)渝城際鐵路被鄰水人民寄予了巨大的期望。

2.2 沖突導(dǎo)火索：達(dá)渝城際鐵路

達(dá)渝城際鐵路，是連接重慶、成都、西安西部三座核心城市的重要鐵路，項(xiàng)目設(shè)計(jì)了“達(dá)州經(jīng)大竹經(jīng)鄰水至重慶”的東線方案，“達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶”的西線方案和“達(dá)州沿既有襄渝線通道經(jīng)華鎣至重慶”的中線方案。

2014年10月15日，四川省達(dá)州市交通運(yùn)輸局發(fā)布新聞稱，達(dá)州市已經(jīng)將東線方案作為達(dá)渝城際鐵路的最終方案。但是廣安市政府的說(shuō)辭卻截然不同，2015年5月廣安市政府官員在市政府網(wǎng)站回復(fù)網(wǎng)民的留言稱：“從利益需求的角度出發(fā)，我們認(rèn)為西線方案更符合項(xiàng)目功能定位”。兩市官方截然不同的答復(fù)讓人們陷入困惑，也因此引發(fā)了輿論紛爭(zhēng)。

2.3 沖突的爆發(fā)：民眾與警方的對(duì)峙

達(dá)渝城際鐵路經(jīng)廣安的消息傳出之后，引起了鄰水人的強(qiáng)烈不滿，為表達(dá)達(dá)渝城際鐵路過(guò)境鄰水縣的訴求，2015年5月12日晚，鄰水縣部分居民聚集簽名支持東線方案。5月16日上午，部分群眾自發(fā)在鄰水縣城聚集游行，到中午時(shí)分，現(xiàn)場(chǎng)聚集人員的數(shù)量已經(jīng)增加至1萬(wàn)人。由于現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有重要領(lǐng)導(dǎo)喊話進(jìn)行有效溝通，大批廣安特警趕到后，現(xiàn)場(chǎng)矛盾升級(jí)。部分群眾向警察和政府駐地投擲石塊、礦泉水瓶等以示不滿，兩臺(tái)警車被損壞。直到晚上23時(shí)，在特警的強(qiáng)力清場(chǎng)下，廣場(chǎng)終于清空。還有一部分人群沒(méi)有散去，繼續(xù)與警察對(duì)峙。持續(xù)到凌晨三四點(diǎn)，大部分人群才散去。當(dāng)晚的沖突使至少68名群眾和數(shù)名警察受傷。

5月17日下午，在滬蓉高速公路鄰水出口聚集大量持械叫囂的農(nóng)民，鄰水縣調(diào)動(dòng)警力帶離20余名挑頭鬧事人員。5月18日，鄰水聚集事件已經(jīng)得到控制。

2.4 脆弱的公信力：謠言瘋傳與艱難辟謠

鄰水事件發(fā)生后，微博上瘋傳事件的起因和造成的傷亡，并有多個(gè)版本。有網(wǎng)友發(fā)布微博稱：“廣安特警在鄰水用警棍毆打鄰水市民，許多名示威者被打得頭破血流，有一名12歲小童被打死、有60多歲長(zhǎng)者遭打斷雙腿。”該篇微博瞬間被轉(zhuǎn)發(fā)上千，引發(fā)網(wǎng)友公憤。

2015年5月18日，廣安市政府向新聞媒體通報(bào)此次事件：依法逮捕在鄰水縣滋事、打砸涉嫌違法犯罪人員，所謂“打死小孩”、“特警開(kāi)槍”等純屬謠言，在當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)妥善安排下，受傷人員及時(shí)送往醫(yī)院，無(wú)人員死亡。在反思該事件時(shí)，相關(guān)政府要求廣安市和鄰水縣各級(jí)部門(mén)處理好善后工作，進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)管理，避免此類事件的再次發(fā)生。

3 公民的行動(dòng)邏輯：“鬧大”與利益最大化

我國(guó)高鐵事業(yè)的迅猛發(fā)展給鐵路沿線帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，也引起了地方政府對(duì)發(fā)展本地高鐵事業(yè)的高度關(guān)注。政府及其官員作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，在行為選擇之初需要綜合考慮多重因素，并對(duì)成本和效益進(jìn)行估算。民眾作為理性的行動(dòng)主體，更多考慮的是自身的權(quán)益，同樣希望在這場(chǎng)“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。公民表達(dá)利益訴求的渠道一般包括信訪、請(qǐng)?jiān)?、訴訟等，公民為什么要“鬧大”？“鬧大”的行動(dòng)邏輯是什么？

3.1 公民“鬧大”的訴求：因?yàn)槭裁炊棒[大”

公民“鬧大”的訴求有三種：

第一，出行便捷。鄰水東鄰重慶市長(zhǎng)壽縣，南連重慶渝北區(qū)，是連接川渝的重要陣地，倘若達(dá)渝城際鐵路經(jīng)過(guò)鄰水，大大縮短鄰水到重慶、成都的時(shí)間，為鄰水人民的出行提供了便利。

第二，提高收入。如果達(dá)渝城際鐵路經(jīng)過(guò)鄰水，意味著擁有了更加便捷的交通，鄰水人民出行能更快速的到達(dá)中國(guó)的其他地方，為外出打工帶來(lái)了便利，提高自己的收入水平。

第三，增加福利。高鐵的修建，會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)大量的招商投資，相應(yīng)地會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。高鐵修建后，不管是更便利的人口流動(dòng)，還是土地價(jià)格的上升，都能帶動(dòng)鄰水GDP的發(fā)展，為民眾爭(zhēng)取更多的福利。

3.2 公民“鬧大”的緣由：為什么選擇“鬧大”

“鬧大”的發(fā)生，一方面源于激烈的利益矛盾，另一方面也是民意得不到表達(dá)，長(zhǎng)期受到壓迫反彈的后果?！棒[大”并不是一種無(wú)理取鬧的抗?fàn)幮袨?，而是一種積極發(fā)聲的表達(dá)方式。民眾之所以采取“鬧大”的方式的必要性，主要原因有：

第一，公民表達(dá)訴求的途徑受限。在我國(guó)政治生活中，雖然法律賦予公民表達(dá)訴求的權(quán)利和義務(wù)，但公民的話語(yǔ)權(quán)有限，所以導(dǎo)致他們無(wú)法經(jīng)過(guò)正規(guī)的渠道表達(dá)訴求。鄰水是連接川渝的要塞之地，鄰水的百姓一直盼望著能修鐵路，進(jìn)而帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并多次向上級(jí)政府部門(mén)反映，且在修建達(dá)渝城際鐵路之際，鄰水人民再次表達(dá)自己的期望，但仍沒(méi)有得到上級(jí)政府的回應(yīng)。

第二，政府缺乏公信力。2014年10月達(dá)州市交通運(yùn)輸局在其官網(wǎng)上發(fā)布的是選用東線方案，但2015年5月，廣安市政府在回復(fù)網(wǎng)民留言時(shí)稱，西線方案更符合項(xiàng)目功能定位。兩市官方截然不同的答復(fù)讓人們陷入困惑，引起了鄰水人們的疑惑，造成輿論紛爭(zhēng)，同時(shí)把矛頭指向廣安市政府。這是導(dǎo)致鄰水群體性事件爆發(fā)的直接原因。

3.3 公民“鬧大”的策略：以什么方式“鬧大”

“鬧大”的初衷是想把孤立的事件“問(wèn)題化”成社會(huì)問(wèn)題來(lái)吸引外界媒體的關(guān)注，從而引起上級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的重視。在群體性事件的訴求表達(dá)手段中，有群體性“鬧大”和個(gè)體性“鬧大”兩種策略。

四川鄰水“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的群體性事件中，既有群體性“鬧大”，也有個(gè)體性“鬧大”。第一次群體性“鬧大”發(fā)生在5月12日晚，由于達(dá)州市和廣安市政府官員在回答網(wǎng)友關(guān)于達(dá)渝城際鐵路的問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)了兩種截然不同的觀點(diǎn)，為表達(dá)達(dá)渝城際鐵路過(guò)境鄰水縣的訴求，當(dāng)晚鄰水縣部分居民聚集舉行簽名支持東線方案。第二次群體性“鬧大”發(fā)生在5月16日，當(dāng)天上午部分群眾組織在鄰水縣城聚集游行，參與的人數(shù)的不斷增加，群眾與警察出現(xiàn)推搡，場(chǎng)面一度混亂，對(duì)峙一直持續(xù)到凌晨才結(jié)束。第三次群體性“鬧大”發(fā)生在5月17日下午，在滬蓉高速公路鄰水出口聚集大量持械叫囂的農(nóng)民，鄰水縣調(diào)動(dòng)警力并帶離多名挑頭鬧事人員。

而個(gè)體性“鬧大”主要產(chǎn)生于網(wǎng)絡(luò)媒體謠言的發(fā)布。有報(bào)道稱參加此次事件的近萬(wàn)名群眾和數(shù)千警力，造成數(shù)百人受傷，還有謠傳沖突中多人死亡、特警開(kāi)槍等。

4 政府的選擇邏輯：理性選擇與問(wèn)題最小化

“鬧大”的產(chǎn)生固然與公民的行動(dòng)策略有聯(lián)系，同時(shí)還和政府的制度理性相關(guān)。制度理性，指在設(shè)置制度安排和內(nèi)在機(jī)制的前提下，完善制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性和公平性。如果政府在制定和出臺(tái)實(shí)施方案時(shí)，充分吸納公眾的訴求和考慮方案的合理性，并轉(zhuǎn)換為政策議程，就可以避免“鬧大”現(xiàn)象。相反，非理性的政府方案設(shè)置和官員的自利性行為孕育了“鬧大”的內(nèi)在邏輯。

4.1 選擇性執(zhí)法的邏輯

作為一種稀缺的公共物品，政府擁有的資源和能力是有限的。對(duì)于一些不合理的利益訴求，政府會(huì)選擇性忽視。這種選擇性執(zhí)法的邏輯實(shí)質(zhì)為“放任小問(wèn)題成長(zhǎng)”的機(jī)制。一般認(rèn)為，任何問(wèn)題的由來(lái)均由小到達(dá)逐漸發(fā)展，小問(wèn)題只有逐漸發(fā)展成為大問(wèn)題的時(shí)候，才能被政府重視并列入問(wèn)題清單。然而，對(duì)于什么才是重大問(wèn)題，政府和社會(huì)均沒(méi)有進(jìn)行明顯的界定。較為普遍的想法是，參與人數(shù)越多、行動(dòng)越劇烈、就越能彰顯事件的重要性和緊急性。因此，“鬧大”增加了進(jìn)入政府議程的可能性。鄰水的民眾反映的問(wèn)題沒(méi)有引起政府部門(mén)的重視或擱置不管，則鄰水民眾只能采取把孤立的個(gè)人問(wèn)題“問(wèn)題化”為重大問(wèn)題，這是“鬧大”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，也是鄰水民眾“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”群體性事件爆發(fā)的邏輯。

4.2 利益性傾向的邏輯

政府官員是理性的行動(dòng)者，依照危害就利的原則做事。由于受到“晉升錦標(biāo)賽”和任期制等影響，造成了官員“對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下敷衍”的施政理念。相應(yīng)地，在處理社會(huì)事件時(shí)，地方官員會(huì)帶有特定價(jià)值導(dǎo)向，形成了利益傾向的行動(dòng)邏輯：圍繞上級(jí)政府部門(mén)的考核指標(biāo)來(lái)做事；做一些有利于政治升遷的事；面對(duì)尖銳的社會(huì)矛盾時(shí)，盡量少做事，至少不要做錯(cuò)事。同時(shí)，限于能力不足的主觀原因和年齡、任期等客觀原因，政府官員通常會(huì)采取“多管事不如少管事，少管事不如不管事”的行動(dòng)法則。鄰水縣政府明白高鐵經(jīng)過(guò)鄰水會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)巨大的改變，但鄰水縣政府官員能否升遷掌握在廣安市政府的手上。所以當(dāng)鄰水縣政府聽(tīng)到鄰水人民對(duì)高鐵的訴求時(shí)，或許考慮到自身的利益需求，選擇“不如不管”的態(tài)度。

4.3 穩(wěn)定性偏好的邏輯

行政體制改革的逐步推進(jìn)導(dǎo)致政府的計(jì)劃性和統(tǒng)籌性越來(lái)越強(qiáng)，政府的日常規(guī)劃和議事日程均通過(guò)會(huì)議提前討論，但政府的治理體系難以跟上持續(xù)向前的社會(huì)發(fā)展腳步。當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)一些難以預(yù)料的問(wèn)題時(shí)，政府將面臨層出不窮的任務(wù)和要求，如果增加社會(huì)問(wèn)題和改變議事日程均會(huì)打亂既定的行動(dòng)部署，擠占有限的公共資源，這也意味著舊的利益格局將會(huì)被打破，新的社會(huì)矛盾將出現(xiàn)。所以對(duì)于擁有保守心理和穩(wěn)定偏好的政府官員而言，維持現(xiàn)狀比冒險(xiǎn)改變議程更有利。在鄰水民眾的高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，觸發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索——達(dá)州市政府與廣安市政府在回答網(wǎng)民問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)了不同的官方態(tài)度，當(dāng)民眾對(duì)兩種態(tài)度持疑問(wèn)態(tài)度時(shí)，廣安市政府并沒(méi)有出面回應(yīng)，害怕打破現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)利益格局，抱著“多一事不如少一事”的邏輯，任由事件發(fā)展，所以導(dǎo)致了群體性事件的發(fā)生。

4.4 政府官員的自利性邏輯

“鬧大”可能是政府官員政治策略選擇的結(jié)果。因?yàn)閷?duì)于政府官員而言，解決日常問(wèn)題或者沒(méi)有引起民眾廣泛反響的社會(huì)問(wèn)題往往難以證明其執(zhí)政能力，也很難贏得人們的關(guān)注，所以政府官員也不情愿在小問(wèn)題上耗費(fèi)太多的精力。他們采取的策略是：放置小問(wèn)題不管，讓其逐漸累積，當(dāng)上升為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題時(shí)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)引爆出來(lái)，進(jìn)而造成巨大的社會(huì)影響，在這一契機(jī)下，倘若如愿解決該社會(huì)問(wèn)題，往往能夠順利推動(dòng)重大的政治和社會(huì)變革。如果政府官員能夠在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間選擇去解決一些萬(wàn)眾期待的問(wèn)題，將會(huì)贏得強(qiáng)有力的政治支持，或者升遷到更高的職位。因此，會(huì)有一部分官員本著獲得更高的政績(jī)的目的，策略性的不作為，以犧牲民眾的公共利益來(lái)贏得自己升遷的機(jī)會(huì)。簡(jiǎn)而言之，“鬧大”可以實(shí)現(xiàn)政府官員和社會(huì)“雙贏”的局面。

5 討論

“鬧大”現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)，表明這并不是偶然性的突發(fā)事件，而是我國(guó)政策議程在結(jié)構(gòu)設(shè)置障礙和運(yùn)行不暢等問(wèn)題的集中顯現(xiàn)?！棒[大”盡管不是正常的利益表達(dá)途徑，但是對(duì)于處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體而言，代表了他們對(duì)政策偏好的表達(dá)?！棒[大”雖然創(chuàng)造了一些積極的社會(huì)價(jià)值，但它更帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)效應(yīng)，鑒于此，可以通過(guò)以下方式來(lái)有效抑制“鬧大”現(xiàn)象：第一，正確認(rèn)識(shí)“鬧大”現(xiàn)象的本質(zhì)。公民通過(guò)“鬧大”來(lái)訴求自身利益僅僅是一種利益表達(dá)途徑，而非政治對(duì)抗，政府部門(mén)不應(yīng)簡(jiǎn)單粗暴地亂定性和一刀切，將其定性為政治事件。第二，規(guī)范政府行為，設(shè)置合理的政策制定和啟動(dòng)機(jī)制。政府部門(mén)在制定和出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮民眾尤其是弱勢(shì)群體的利益訴求，，避免因信息不對(duì)稱引起的“政府失靈”問(wèn)題。第三，拓寬公民訴求表達(dá)的空間和渠道。底層政治大多是反應(yīng)性或是應(yīng)對(duì)性的，它是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中利益受到損害尋找解釋的方式和解決的路徑。當(dāng)民眾利益訴求的表達(dá)途徑通暢了，自然不會(huì)選擇采取“鬧大”這種非常規(guī)的方式來(lái)解決問(wèn)題。第四，健全公民利益博弈和訴求表達(dá)方式機(jī)制。政府應(yīng)通過(guò)規(guī)范和制定相關(guān)制度，形成社會(huì)問(wèn)題解決的長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)懲利用“鬧大”來(lái)要挾政府、謀取私利的行為，維護(hù)政府的公正與權(quán)威。同時(shí)，政府不是作為社會(huì)管理的唯一主體，公民和社會(huì)力量的自我約束管理同樣是公共治理和社會(huì)管理的重要部分，充分發(fā)揮三者的協(xié)同作用，匯聚成社會(huì)治理的合力，把社會(huì)矛盾和問(wèn)題消弭在初始狀態(tài)。

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